Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Формы и методы публичного управления

с которых не уплачены налоги. По решению суда лицо может быть

лишено родительских прав.

Используя те или иные методы публичного управления, органы

государства, других публичных коллективов, должностные лица при-

меняют конкретные способы административного воздействия. К их

числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от

должности, регистрация определенных действий, установление стан-

дартов и квот, учет и статистика, оформление государственных и му-

ниципальных заказов, распоряжение объектами собственности, обра-

зование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов,

приостановление или отмена правовых актов подведомственных орга-

нов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связа-

ны, во-первых, управленческие процедуры. Среди них выделяют подго-

товку, принятие и исполнение решений. Решение и его осуществле-

ние — один из узловых моментов государственного управления.

Управленческое решение может быть коллегиальным или единолич-

ным. Оно должно быть тщательно подготовлено, взвешены возмож-

ности его осуществления, просчитаны последствия, предусмотрено

его обеспечение и, если необходимо, ответственность за выполнение,

причем все эти компоненты, включая ответственных лиц или органы,

должны быть конкретизированы.

Во-вторых, управленческие процедуры зачастую тесно связаны с

координацией управленческой (а если необходимо, то и иной) деятель-

ности. Координация обеспечивает экономию ресурсов и средств, по-

зволяет более эффективно выполнять соответствующие задачи. По-

этому, принимая решение, следует проанализировать возможности

координации с другими вышестоящими, подчиненными и неподчи-

ненными органами или должностными лицами.

В-третьих, управленческая деятельность связана с организацион-

ными, регистрационными, разрешительными или учетно-уведоми-

тельными формами работы. Органы государства, другие органы пуб-

личного управления проводят организационные мероприятия по

обеспечению выборов в представительные органы (парламент, законо-

дательные собрания в субъектах федераций, органы местного самоуп-

равления), советы, правления, комитеты общественных объединений.

Органы государства регистрируют политические партии (обычно это

делают органы министерства юстиции, а в Болгарии, Польше — город-

ские суды столицы), частные предприятия, выдают лицензии (разре-

шения) на определенные виды деятельности, разрешают или не раз-

решают (например, в случае угрозы публичному порядку) массовые

уличные демонстрации, обеспечивают проведение митингов и т.д.

54 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

При регистрации взимаются пошлина и плата за услуги. Организаци-

онные учетно-уведомительные, разрешительные формы работы при-

сущи в той или иной степени и с определенными особенностями (в за-

висимости от их характера) всем органам публичных коллективов.

В-четвертых, органы публичного управления учреждения, служа-

щие, применяя управленческие процедуры, занимаются консульта-

тивной и информационной деятельностью. Она осуществляется в

отношении нижестоящих органов, граждан, неподчиненных государ-

ственных учреждений, негосударственных организаций. Государст-

венные и муниципальные служащие обязаны разъяснять гражданам

законы, внимательно относиться к их нуждам, объяснять, почему кон-

кретный орган или должностное лицо приняло именно такое решение

по вопросу, касающемуся гражданина. Органы государства должны

представлять информацию вышестоящим органам, а также средствам

массовой информации. Информационные сообщения о ситуации в

стране пребывания регулярно направляют в министерство иностран-

ных дел дипломатические представители государства.

В соответствии с законом определенную информацию представля-

ют государственным органам (регистратору) общественные объедине-

ния (например, партии в РФ — о числе членов, об отделениях партии

в субъектах РФ, о доходах в виде копий деклараций, представляемых

в налоговые органы, и т.д.). Регулярную информацию вышестоящим

органам обязаны представлять нижестоящие органы общественных

объединений.

В-пятых, в управленческих процедурах применяются учетные,

аналитические, программные формы работы, а также отчетность.

В некоторых государственных органах, их подразделениях учет имеет

очень важное значение (например, в отделах районных военных ко-

миссариатов, в паспортных отделах милиции). Аналитической рабо-

той занимаются все органы управления, по крайней мере когда пред-

ставляют периодические годовые отчеты о своей работе. Прогнозы и

программы служат для ориентации деятельности того или иного орга-

на, выявления перспектив, направлений работы.

Наконец, все органы публичного управления и должностные лица

в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля.

Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролиру-

ют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на опреде-

ленной территории и т.д.

Формы и методы непосредственной демократии в публичном уп-

равлении. Современное управление в обществе невозможно без при-

влечения для этих целей институтов непосредственной демократии.

Хотя участие населения в определении путей развития общества, го-

§ 4. Формы и методы публичного управления

сударства, территориального коллектива (муниципального образова-

ния) в определенных условиях может носить неорганизованный

характер (например, массовые акции протеста), сами институты непо-

средственной демократии, их использование регламентированы пра-

вовыми нормами, и эти институты используются в интересах публич-

ного управления. Законодательство детально регулирует порядок

проведения митингов и демонстраций, пикетирования, другие формы

массовых действий. Есть соответствующие законы субъектов федера-

ции (например, в Москве). Почти во всех странах существует деталь-

ное законодательство о всеобщих выборах (нет, например, в Саудов-

ской Аравии). Это институт, путем использования которого граждане

определяют, какая партия будет правящей (будет формировать прави-

тельство в парламентарных монархиях и республиках), кто персо-

нально займет должность президента, какая партия (блок партий)

будет правящей в субъекте федерации, автономном или муниципаль-

ном образовании (если разрешено создание местных партий, как, на-

пример, в штатах Индии или в автономной Северной Ирландии). Вы-

боры могут отстранить от власти ту партию и тех должностных лиц,

которые управляли страной. Выборы должны проводиться в установ-

ленные законом сроки. В России выборы Президента РФ проводятся

раз в четыре года, такой же срок установлен для выборов нижней па-

латы парламента — Государственной Думы. В субъектах РФ выборы

их законодательных собраний, глав администрации (президентов рес-

публик, губернаторов и других глав администраций субъектов Феде-

рации) должны проводиться не реже чем через пять лет (конкретные

сроки определяются законами субъектов Федерации). Такой же поря-

док закреплен для представительных органов (советов и др.) муници-

пальных образований (территориальных коллективов населения) и

глав муниципальных образований. Выборы органов управления

(правлений, комитетов и др.) регулярно проводятся в добровольных

объединениях.

Институт непосредственной демократии — досрочный отзыв депу-

тата представительного органа избирателями. На федеральном уров-

не в России такой институт не предусмотрен: депутата Государствен-

ной Думы отозвать нельзя, однако в некоторых субъектах Федерации,

во многих муниципальных образованиях отзыв депутатов их предста-

вительных органов возможен. Необходимо собрать определенное

число подписей избирателей и провести голосование, вопрос решает-

ся абсолютным большинством голосов участвовавших в голосовании

при условии, что в нем участвовал требуемый законом (уставом муни-

ципального образования) процент зарегистрированных избирателей.

Граждане отзывают досрочно депутатов, плохо выполняющих свои

56 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

обязанности, и тем самым отзыв депутата содействует совершенство-

ванию работы государственного аппарата. В некоторых субъектах РФ

и муниципальных образованиях возможен досрочный отзыв главы ад-

министрации субъекта РФ и главы муниципального образования.

В общественных объединениях их члены вправе в любое время пере-

избрать состав их органов.

Важнейшим институтом непосредственной демократии является

референдум — голосование избирателей за или против какого-либо

проекта решения (в том числе проекта закона). Референдум бывает

решающий и консультативный (его результаты не обязывают органы

государства или — на местном референдуме — органы муниципально-

го образования). В некоторых странах используется альтернативный

референдум (избиратель делает выбор из нескольких предложенных

вариантов). В России местный альтернативный референдум исполь-

зовался, например, при переименовании г. Ленинграда. На федераль-

ном уровне в России предусмотрен только решающий референдум.

Таким путем была принята Конституция РФ 1993 г. В некоторых

субъектах РФ возможен и решающий, и консультативный референду-

мы. В любом случае инициатива проведения референдума в России

может исходить только от граждан. Для того чтобы поставить вопрос

на референдум, инициатор референдума должен собрать в его под-

держку определенное число подписей избирателей. Для общероссий-

ского референдума необходимо собрать 2 млн подписей. В субъектах

РФ и в муниципальных образованиях предусмотрены свои требова-

ния, в некоторых муниципальных образованиях для местного рефе-

рендума достаточно получить подписи 200—300 избирателей. Иногда

в общественных объединениях также проводится референдум или

опрос среди членов, в том числе и для определения направлений дея-

тельности объединения. Выше говорилось о народной законодатель-

ной (правотворческой) инициативе (обязанность рассмотреть проект

закона, иного акта, представленного избирателями, если собрано необ-

ходимое число подписей), о возможности народных обсуждений важ-

ных вопросов государственной жизни в России (они в прошлом

имели место).

Обращения граждан в органы государства, органы муниципально-

го образования, другие органы публичного управления со своими

предложениями — тоже институт непосредственной демократии, по-

могающий совершенствовать работу управленческого аппарата.

В некоторых субъектах РФ, муниципальных образованиях преду-

смотрены и действуют гражданская инициатива группы граждан и

другие институты непосредственной демократии. Они рассматрива-

ются в главах, посвященных местному самоуправлению.

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 57

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении

Публичное управление — наука и искусство. В течение тысячеле-

тий человечество выработало различные средства, методы управле-

ния поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в ос-

новном индивидуально (наказание и др.), и средства, используемые

для управления группами людей, обществом в целом (например, ус-

тановление расовых привилегий в фашистской Германии). Хотя на

практике полностью разграничить способы индивидуального и кол-

лективного применения невозможно (коллективные средства тоже в

конечном счете действуют через восприятие их отдельным челове-

ком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем,

что они осуществляются с применением публичной власти. Именно

различные способы, методы, средства применения публичной власти

для управления поведением людей, их коллективов в определенных

целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эф-

фективность) и составляют суть науки публичного управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положе-

ния о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и

методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в уп-

равлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполни-

тельной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эф-

фективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки

о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не

опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только

принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эф-

фект дает только научный подход к решению управленческих задач.

Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости

этого. Тогда работа пойдет быстрее.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Послед-

нее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь

от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не

только отдельного должностного лица, но и органа управления, его

состава, профессионализма). Для достижения своих целей управляю-

щий, используя публичную власть (в форме осуществления имею-

щихся у него полномочий), всегда в той или иной степени применяет

административные методы управления как вовне (например, установ-

ление правил дорожного движения и штраф, налагаемый после

составления протокола инспектором Государственной инспекции без-

опасности дорожного движения за их нарушение), так и внутри кол-

лектива (приказ начальника инспектору ГИБДД занять определен-

58 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ный пост для патрулирования). Он может обладать административ-

ными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза,

согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении

правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе сту-

денту за нарушение этого распорядка), а может и не обладать ими

(инспектор курса студентов в вузе). В общественных объединениях их

администраторы (служащие) вообще не вправе налагать каких-либо

взысканий на их членов. В определенных ситуациях администратор

применяет волюнтаристское, «голое» администрирование, исходя

только из собственных субъективных взглядов и мало учитывая об-

ратные связи и отдаленные последствия, ориентируясь только на не-

медленное исполнение. Он может использовать более широкие при-

емы менеджмента, когда принятие административного решения и его

исполнение подготовлено другими, не только административными и

не главным образом административными приемами (например, пре-

одоление конфликта в коллективе, мешающего эффективному управ-

лению, путем бесед с его участниками). Для этого часто необходимо

искусство управлять.

Административное управление имеет широкую сферу примене-

ния. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на мест-

ном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и долж-

ностными лицами внутри и вовне. Менеджмент тоже может осущест-

вляться в различных масштабах, но он имеет иной характер. Это

действия руководителя внутри определенного коллектива, а также

вовне от имени этого коллектива и в его интересах. Менеджмент

может включать приемы администрирования, но не они составляют

главное в этом процессе.

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возмож-

ность применять «силовые» приемы администрирования дает управ-

ляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Теорети-

чески она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения

по управлению {дискреционные полномочия). Чаще всего такие реше-

ния — прерогатива исполнительного органа (если решение принима-

ется коллегиально) или чиновника (лица, находящегося на классифи-

цированной государственной службе, а не обычного государственного

служащего). В рамках, установленных законом, орган управления или

чиновник может принимать такие акты по управлению или совершать

такие действия, которые представляются ему законными, обоснован-

ными и целесообразными. Орган управления может удовлетворить за-

явление гражданина (например, о предоставлении муниципального

жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочи-

ях — право административным путем решать вопросы лиц и органов,

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 59

не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий уп-

равляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной

власти издают подзаконные акты (например, акты правительства или

акты органов исполнительной власти муниципального образования).

Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий

представительным органом (парламентом, советом муниципального

образования). Часто парламент, издавший закон, поручает правитель-

ству его актами урегулировать детали применения этого закона. Ана-

логичные ситуации бывают и в местном самоуправлении: мэр своим

распоряжением определяет способы исполнения решения совета му-

ниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не

только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учрежде-

ниям, органам, местностям), но и нормативный характер (относятся к

неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делеги-

рования. Чаще всего они принимаются на основе так называемойрег-

ламентарной власти, когда конституция, закон или устав муници-

пального образования наделяет исполнительный орган или должност-

ное лицо правом издавать акты не только индивидуального действия,

но и нормативные правовые акты для регулирования общественных

отношений, если они не урегулированы законом.

Администрирование в публичном управлении необходимо, без

него нельзя решить многие вопросы (особенно в публичном коллекти-

ве с военной или полувоенной дисциплиной, например, в армии,

милиции). Акты адмистрирования могут иметь разное содержание и

различны по способу действия. Они могут быть приняты с учетом

требований жизни, когда предварительно учтены все условия и все

последствия таких актов. Иначе принимаются административные

акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администриро-

вание, когда отдаются команды без учета существующих реалий (на-

пример, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразд-

нить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками

отдельных регионов советы народного хозяйства, вести дружествен-

ную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъ-

ективными предпосылками, и находиться в постоянной конфронта-

ции с другими и т.д.).

Менеджмент в публичном управлении. Слово «менеджмент»

имеет в своей основе латинский корень: manus — рука, что созвучно с

русским существительным «руководство». Приемы менеджмента ис-

пользуются в разных сферах управленческой деятельности (для руко-

водства предприятием, учреждением, общественным объединением

и т.д.). Менеджмент в публичном управлении имеет свои особенное-

60 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ти, вытекающие прежде всего из того факта, что менеджер (субъект

управления, которым в редких случаях может быть государственный,

муниципальный или иной орган, но чаще должностное лицо) обладает

полномочиями, производными от публичной власти. Хотя в государ-

ственном управлении и местном самоуправлении эта власть неодина-

кова, она всегда является важнейшим ресурсом менеджера, действую-

щим в том числе и психологически. Свои полномочия (власть) менеджер

использует не всегда, иногда предпочитая другие способы воздейст-

вия (например, личный авторитет как способного, умелого, знающего

человека).

В отличие от публичного администрирования, которое может рас-

пространяться на страну в целом, определенный регион (субъект фе-

дерации и др.), публичный менеджмент обычно имеет более узкую

сферу воздействия и более конкретный характер. Обычная сфера ме-

неджмента — сравнительно небольшой коллектив (хотя это может

быть и предприятие с тысячами рабочих, и область с миллионным

населением, и государство, и международное объединение). Объектом

менеджмента может быть коллектив, работу которого менеджер хочет

усовершенствовать, отдельный работник, от которого он добивается

усидчивости и аккуратности, процесс делопроизводства, который он

хочет сократить. Реже объектом личного менеджмента становится все

общество страны или международное сообщество. Для крупных кол-

лективов предпочтительны другие способы управления.

Менеджмент, независимо от того, используются ли властные пол-

номочия, как правило, имеет определенные личные аспекты. Нередко

необходима персональная связь руководителя с объектом управления,

в конечном счете с работниками, которые составляют кадровую осно-

ву объекта, с населением территории. Деятельность менеджера вклю-

чает формирование психологических установок, создание хороших

личных отношений в коллективах органов государственного и муни-

ципального управления. Не властные приказы, а человеческий фактор

играет важную роль в деятельности менеджера. Наиболее общая цель

менеджмента в управлении коллективом — повышение организован-

ности, упорядоченности, эффективности деятельности коллектива.

Внешняя среда менеджмента. Менеджер действует в определен-

ной среде, окружении. Учет факторов внешней среды (окружения)

имеет большое значение для результативности менеджмента. Они не

поддаются контролю со стороны менеджера, и самая удачная органи-

зация дела может провалиться из-за негативного воздействия некон-

тролируемых факторов. Среди последних различаются факторы пря-

мого воздействия (ближайшее окружение) и факторы косвенного воз-

действия (отдаленное окружение).

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 61

К факторам прямого воздействия относится, прежде всего, право-

вая основа управленческой деятельности. Каждые организация, орган,

менеджер имеют конкретный правовой статус, определенные права и

обязанности (в том числе права и обязанности неправового, общест-

венного характера, установленные добровольным объединением). Ме-

неджер должен выполнять свои обязанности и не вправе выходить за

пределы полномочий. Деятельность менеджера зависит от неподчи-

ненных ему органов и лиц. Он может сократить некоторые свои про-

граммы, если «смежники» успешно работают, или, напротив, вынуж-

ден брать на себя дополнительную нагрузку, если его партнеры плохо

выполняют свои функции. Менеджеру приходится своей деятель-

ностью компенсировать их недостатки. Это отвлекает его от основной

работы, может снижать ее эффективность.

Для работы менеджера в публичном управлении важнейшее значе-

ние имеет общественная среда — поддержка его деятельности партия-

ми, общественными организациями, активность населения (в том

числе политическая), степень партиципации населения в решении об-

щественных и государственных дел, поддержка менеджера в общест-

венном мнении, членами данного добровольного объединения. Отри-

цательное отношение коллектива может заставить менеджера отка-

заться от намеченного мероприятия.

Политическая и правовая культура населения и соответствующего

коллектива также является фактором (в основном идеологическим)

прямого воздействия. Чтобы действия руководителя были правильно

поняты в коллективе, он должен учитывать этот фактор.

Следующий фактор прямого воздействия — это отношение к дей-

ствиям менеджера со стороны вышестоящего органа, должностного

лица, начальника. Менеджер, оценивая меры, которые он должен

предпринять, заранее просчитывает возможное отношение к ним со

стороны руководства. Иногда менеджер идет на риск. Предвидя отри-

цательную оценку, менеджер полагает, что если принятые им меры

дадут значительный эффект, руководство их одобрит.

Факторы косвенного воздействия (уровень развития и состояние

экономики в стране, уровень жизни населения, демографическое со-

стояние общества, национальные отношения, роль средств массовой

информации, международное окружение и др.) редко оказывают пря-

мое влияние на конкретные операции менеджера, но их тоже нужно

учитывать.

Простой пример. Прогноз социальной ситуации свидетельствует,

что развивается активность женщин при овладении профессиями,

ранее считавшимися мужскими. Можно ожидать превалирования де-

вушек среди студентов, обучающихся «мужской» специальности в

62 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

конкретном государственном вузе. Соответственно менеджер должен

принять меры, чтобы переоборудовать места санитарии и гигиены,

перераспределить число комнат в общежитиях.

Подчиненность или неподчиненность органа, организации, долж-

ностных лиц — ключевой вопрос в выборе форм менеджмента. Подчи-

ненность объекта дает возможность прямого руководства методом ко-

манд, с неподчиненными объектами устанавливаются контакты путем

координации (согласования действий), прямого сотрудничества, об-

мена информацией, взаимных консультаций.

По своей управленческой структуре организация может быть уни-

тарной, единой, а может состоять из многих департаментов, отделов,

подразделений. В унитарной организации ее начальник (заведующий,

руководитель) непосредственно направляет служебную деятельность

каждого члена коллектива. Он дает конкретные задания сотруднику и

проверяет исполнение. В сложной организации, состоящей из много-

ступенчатых подразделений, начальник (директор, заведующий) уп-

равляет ею через руководителей нижестоящих подразделений. Он

может, конечно, в необходимых случаях давать прямые указания всем

сотрудникам, но обычно это не принято.

Сложившаяся управленческая и деловая культура органа, орга-

низации, а также культура их персонала (в том числе общая куль-

тура сотрудников) оказывают значительное влияние на методы

управления, его стиль. Члены слаженного коллектива легко кон-

тактируют друг с другом по работе, оказывая взаимную помощь.

Общая культура членов коллектива позволяет менеджеру использо-

вать гибкие средства руководства, чаще прибегать к разъяснению

заданий и просьбам вместо команд. С другой стороны, члены кол-

лектива помогают менеджеру в постановке промежуточных задач,

их решении.

Важное значение для оценки возможностей управления имеют£>е-

сурсы, находящиеся в распоряжении менеджера. С ограниченными

людскими, финансовыми, техническими ресурсами нельзя ставить

глобальные задачи, как бы привлекательны они ни были. Это уронит

авторитет организации, ее руководства, может повлечь взыскания со

стороны вышестоящих инстанций.

Наконец, степень оборудования организации современной техно-

логией хотя и не влияет на существо менеджмента, может оказы-

вать воздействие на стиль руководства (например, указания по те-

лефону или компьютерная информация). В то же время излишний

акцент на технику может снижать значение необходимых личных

контактов.