Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 73

Суть стратегии окончательного разрешения конфликта (идеаль-

ный вариант) состоит в совместном поиске и устранении причин, по-

родивших конфликтную ситуацию, в добровольном сотрудничестве

сторон в прекращении противоборства. Такая стратегия выгодна и ру-

ководителю (она снимает напряженность в коллективе), и участникам

конфликта, и всем не участвующим в конфликте членам коллектива.

Руководителю важно помнить, что конфликты, как правило, не «само-

разрешаются». Надежды на это напрасны, уходит лишь время, ослож-

няются отношения в организации. Поэтому необходимо принять все

организационные и иные меры для разрешения конфликта, но они

должны быть приняты в рамках закона, моральных установок.

Методы, используемые руководителем для разрешения конфлик-

та, обычно подразделяются на структурные и межличностные. Струк-

турные методы связаны с изменениями в структуре организации,

перераспределением полномочий, переводом служащих на другие

должности, улучшением материальных и иных условий работы орга-

низации и ее сотрудников.

Межличностные методы разрешения конфликта связаны с воздей-

ствием менеджера на поведение отдельных людей и их неформальных

групп внутри подразделения. Для преодоления межличностного кон-

фликта могут использоваться различные способы убеждения и при-

нуждения. Руководитель может ограничиться беседой с конфликтую-

щими служащими, может применить меры поощрения к служащему,

которого в чем-то ущемили (например, повысить в должности, назна-

чить премию, повысить в пределах тарифной сетки должностной

оклад и т.д.). К числу мер принуждения относятся замечание, выговор

и другие меры, вплоть до увольнения в соответствии с законом служа-

щего, который постоянно провоцирует дисфункциональные конфлик-

ты в коллективе, мешая организации выполнять ее управленческие

обязанности.

§ 6. Публичное управление как отрасль знания

и учебная дисциплина

Публичное управление в системе знаний. Поскольку публичное уп-

равление является неотъемлемой частью общества, то все или почти

все гуманитарные науки, а нередко и другие науки касаются этих во-

просов. Вместе с тем в публичном управлении и в процессе создания

знаний о публичном управлении широко используются данные и ме-

тоды других, негуманитарных наук. В публичном управлении все

шире применяются автоматические системы, современная техника, а

74 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

знания о нем формируются в том числе на базе использования мате-

матических методов, кибернетики, синергетики, информатики.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению проблема-

тики публичного управления, тех или иных его сторон со своих пози-

ций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общест-

ва, человеческого мышления, изучает объективную необходимость

управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы,

субъективную и объективную стороны управленческих отношений.

Социология, предметом исследования которой является общество, рас-

сматривает публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с

различными социальными, профессиональными и иными слоями на-

селения. Политология изучает публичное управление в той мере, в

какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу по-

литических отношений. Экономические теории (ранее эта дисциплина

нередко называлась «политическая экономия») изучают управление в

связи с экономикой (прежде всего, с позиций макрорегулирования).

Процессами управления, включая публичное управление как часть

общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое

внимание прямым и обратным связям, управление сложными систе-

мами изучает синергетика.

Поскольку различные стороны публичного управления регулиру-

ются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государ-

ственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.)

изучаются многими юридическими науками: теорией государства и

права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (консти-

туционное регулирование), административным правом (деятельность

исполнительной ветви государственной власти), науками, изучающи-

ми судебную власть, и др. Вопросы государственного управления

(вместе с более широкими проблемами) исследует государствоведе-

ние. Существует специальная юридическая дисциплина — муници-

пальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов госу-

дарственного и муниципального управления, а иногда и управления в

общественных объединениях. В гражданском праве это, например, во-

просы управления государственной собственностью (оперативное уп-

равление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудо-

вого распорядка на государственных предприятиях, в земельном —

правила отвода земель, в гражданском и уголовном процессе — управ-

ление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответствии с

процессуальными нормами закона, в уголовном управе применяются

наказания в связи с нарушениями порядка управления. Вопросы уп-

равления изучаются в финансовом, таможенном праве и т.д. Вряд ли

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 75

можно найти такую отрасль правовых знаний, которая не касалась бы

публичного управления. Проблемами публичного управления зани-

маются при изучении деятельности массовых общественных объеди-

нений с неправовых позиций (например, партийное строительство).

Специальные курсы публичного управления и основные подходы

к обучению. В России и почти во всех зарубежных странах существу-

ют специальные курсы, изучающие государственное и муниципальное

управление. В России эти курсы обычно разделены: отдельно изучает-

ся государственное, отдельно — муниципальное управление. С юриди-

ческих позиций первое изучается административным правом, вто-

рое — муниципальным. Кроме того, в специализированных (управ-

ленческих) вузах и на специализированных факультетах существует

множество дисциплин по различным сторонам управления (управле-

ние промышленностью, транспортом, культурой и т.д.).

В зарубежных вузах обычно есть курсы, называемые «публичная

администрация» (public administration), «публичное управление»

(public management, public government), «административные науки»

(administrative sciences).

Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в

западных университетах появились столетия назад, хотя представля-

ли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До

50-х годов XIX в. в курсах публичного управления господствовал

узкий («камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управ-

ления в рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50—

60-х годов XX в. в науке об управлении наблюдалось стремление к

созданию универсальных, всеохватывающих теорий. В 50—60-х годах

прошлого века обозначился переход к дифференциации, к углублен-

ному изучению отдельных сегментов, управленческих институтов.

С 80-х годов XX в. разрабатываются теории среднего уровня, развива-

ется так называемый неоинституциональный анализ. Изучение управ-

ленческих органов продолжается, но главное внимание уделяется их

связям, взаимодействиям, роли, методам деятельности, различным

институтам в управленческом процессе. Это характеризуется как ди-

намический подход к институтам управления.

Как правило, объектом изучения за рубежом является деятель-

ность государственных органов, а также так называемых публичных

корпораций: структур, учреждаемых как юридические лица органами

государства или муниципальными органами для управления в сфере

общественных потребностей (снабжение водой, электроэнергией

и др.). Специфика управленческой деятельности муниципальных орга-

нов изучается в меньшей степени. Во-первых, их во многом подменя-

ют публичные корпорации, а во-вторых, нередко муниципальные ор-

76 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ганы трактуются как «агенты» государственной власти, а их деятель-

ность — как продолжение государственной деятельности. Публичное

управление в общественных объединениях (корпоративное управле-

ние) в таких курсах обычно не рассматривается.

В подходах к изучению публичного управления в западных стра-

нах существует два направления. Первое — это экономический под-

ход. Он требует применять в управлении рыночные механизмы для

улучшения администрирования и его удешевления. Такой подход

подвергается некоторыми специалистами критике: считают, что он

снижает роль гражданина, человека до потребителя управленческих

(прежде всего государственных) услуг и клиента управленческих ор-

ганов (речь идет главным образом о государстве); снижается также

роль должностного лица. Это лицо подчиняется системе «финансовых

вызовов» (т.е. потребностей) и финансовых санкций, а индивиды в

своих требованиях к администрации руководствуются «разумным

эгоизмом» (возможно меньше налогов, чтобы необходимое управле-

ние осуществлялось). Часть сторонников экономического подхода

(идеологи «нового публичного менеджмента») полагают, что управ-

ленческая работа может быть улучшена, если администратору не пла-

тить должностной оклад, а оплачивать каждое его действие (заметим,

что на практике это весьма затруднительно). Их взгляды оказали

влияние на порядок публичного управления (государственного и му-

ниципального) во многих странах. С их подходами связано широкое

распространение института публичных корпораций.

Иную позицию по вопросу об отношениях граждан и управления

занимают сторонники политического подхода (теории коллективных

действий). Их позиция выражена тезисом «голос и лояльность».

Это — социальный контроль за управлением и партиципация граждан

в управлении («голос»), а также добровольное следование граждан

правилам, поскольку эти правила выработаны при их участии («ло-

яльность»). Лояльность означает, что у управленцев общие цели с уп-

равляемыми, каждый отвечает за другого, ибо все заинтересованы в

целостности жизненных порядков. Сторонники политического подхо-

да требуют демократизации управления, большей открытости. Эти

взгляды тоже получили свое практическое выражение. В конце XX —

начале XXI в. во многих странах принято законодательство, названное

«законы об открытых окнах». Они устанавливают, что каждый граж-

данин (в большинстве стран и лица без гражданства, и иностранцы)

может за сравнительно небольшую плату получить по своему требова-

нию копию любого управленческого акта (включая правительствен-

ные), если такой акт не имеет секретного характера (в «законах об

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 77

открытых окнах» дан точный перечень вопросов секретного харак-

тера).

В странах тоталитарного социализма (КНДР, Куба и др.) в качест-

ве публичного управления изучается лишь государственное управле-

ние, поскольку концепция местного (муниципального) самоуправле-

ния отвергается. Советы и подчиненные им органы рассматриваются

как органы государственной власти. При этом изучение базируется на

принципах марксизма-ленинизма (руководящая роль коммунистичес-

кой партии, отказ от разделения властей и др.) с учетом местной спе-

цифики (марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна в Китае, марксизм-

ленинизм и идеи чучхе в КНДР и т.д.). Кроме того, в этих странах

иногда преподаются приближенные к практике дисциплины: государ-

ственное строительство и партийное (коммунистической партии)

строительство.

Методология изучения публичного управления. В науке о пуб-

личном управлении (государственном, муниципальном, корпоратив-

ном) существуют различные школы, объединяющие ученых-едино-

мышленников. О некоторых из них упомянуто выше. Вместе с тем

имеются различные методологические подходы, методологические ус-

тановки, которые существенно разделяют многих исследователей. Это

тоталитарный, демократический и государственно-религиозный мето-

дологические подходы.

При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты

делаются на необходимости сильной государственной власти (в неко-

торых случаях — диктатуры определенного социального слоя в обще-

стве или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое

слияние органов государства, правящей партии (обычно коммунисти-

ческой, но бывают и другие), общественные объединения подчинены

правящей партии и органам государства, местное самоуправление от-

меняется. Это административно-командная система управления. В то-

талитаризме видят силу и эффективность публичного управления.

Демократические концепции государственного и муниципального

управления представлены огромным количеством различных школ, в

том числе школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государст-

ва-добра», «государства — ночного сторожа» и государства — всесиль-

ного регулятора, школ, отстаивающих приоритет экономических или

политических методов управления, концепциями государства всеоб-

щего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные

условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрокра-

тии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной сто-

роны, разделения государственного и муниципального управления

(общественная концепция муниципального самоуправления), с дру-

78 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

гой — с представлениями о муниципальных органах как «агентах го-

сударства» (государственная концепция местного самоуправления).

При всех различиях демократические концепции опираются на общие

постулаты управления — общечеловеческие ценности, принципы де-

мократии, политического и идеологического плюрализма, разделения

властей, господства права, признание местного самоуправления. Они

отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтроль-

ность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классо-

вым) интересам.

Государственно-религиозные, теократические (например, в Сау-

довской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному

управлению типичны для многих мусульманских стран. Они включа-

ют в публичное управление религиозные элементы.

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении свя-

заны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием

выборов в органы государства (они заменяются назначением монар-

хом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо учас-

тия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в

установленные дни любого «правоверного» главой государства, кото-

рый одновременно является имамом — религиозной главой, и члена-

ми его семьи), партии запрещены, массовых общественных объедине-

ний не существует. В арабских странах, которые испытали влияние

либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.),

сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое, но не

юридическое недопущение женщин к политике и государственной

службе, аш-шура превратилась в частично избираемый консультатив-

ный совет при президенте).

При изучении публичного управления используются различные

общенаучные и специальные методы и методики. Среди научных ме-

тодов важное значение имеют анализ и синтез. С их помощью, напри-

мер, выделяются ветви государственной власти (законодательная, ис-

полнительная, судебная и др.), создаются синтезированные понятия

государственного аппарата (в широком смысле), публичного коллек-

тива, публичной власти, муниципального образования, местного само-

управления. Применяются логический метод (с его помощью делаются

различные умозаключения, например, о принципе законности в уп-

равлении), метод формализации (он помогает, например, создавать

различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопо-

ставлять возможности разных способов публичного управления),

количественные методы (в том числе статистические, свидетельствую-

щие о составе аппарата управления), метод прогнозирования (напри-

мер, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстра-

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина 79

поляции (распространение признаков данного явления на другие сход-

ные явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или

иных управленческих процедур), эксперимента (практическая про-

верка деятельности тех или иных органов управления в условиях, соз-

данных экспериментатором).

При этом следует помнить, что многие общенаучные методы

имеют определенные особенности. Манипулирование явлениями го-

сударственности, муниципального управления, публичного управле-

ния в массовых общественных объединениях часто невозможно (нель-

зя, например, искусственно создать другое правительство с иными

полномочиями, чтобы в сопоставлении проверить эффективность его

деятельности, или параллельно образовать такую же партию, но с дру-

гой системой органов управления ею). Методы моделирования,

экстраполяции и некоторые другие, как правило, не могут сопровож-

даться созданием новых реальных органов и процедур, а метод экспе-

римента возможен не для всех органов и сопровождается многими ог-

раничениями.

При изучении публичного управления широко используются ис-

торический метод (например, путем использования исторических дан-

ных выявляются тенденции государственного или муниципального

управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетиро-

вание, интервью, опросы населения, государственных и муниципаль-

ных служащих), социально-качественные методы исследования (на-

пример, для выявления социальных предпочтений разных групп слу-

жащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих

публичное управление), сравнительно-правовые (например, сравне-

ние с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравне-

ние) методы.

Важнейшее значение при изучении публичного управления имеют

методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и

должностных лиц, методы имитации (например, организация соответ-

ствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности

органа государства, субъекта федерации, политической автономии,

местного самоуправления, органа массового общественного объедине-

ния), различные частные методики, изучение документов, статисти-

ки, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой ин-

формации.

Глава 2

ГОСУДАРСТВО КАК УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА

§ 1. Государство, государственное образование,

территориальная автономия

и административно-территориальное деление

Страна, общество, государство. Эти три явления существенно отли-

чаются друг от друга (страна — понятие географическое, общество —

социологическое, государство — политическое) и вместе с тем взаимо-

связаны. Государство — универсальная организация населения стра-

ны, возникающая на определенном этапе развития общества. Государ-

ства, существующие в современном мире, отличаются друг от друга по

своим размерам (Россия в сотни тысяч раз больше Республики Науру,

расположенной на островке площадью 20 кв. км), по численности

населения (Китай с его 1,3 млрд населения более чем в 20 раз превос-

ходит Великобританию и в 30 тыс. раз — небольшое островное госу-

дарство Кирибати в Океании), по экономическому потенциалу

(отдельные страны Тропической Африки фактически не имеют про-

мышленности), по социальной природе (в некоторых странах мусуль-

манского фундаментализма — Саудовской Аравии, Омане и других —

сохранились полуфеодально-теократические монархии, США — капи-

талистическое государство, а Куба — социалистическое). Есть много

других различий, но все государства, хотя и неодинаковыми способа-

ми, выполняют регулятивную роль по отношению к обществу.

Сущность государства как особого явления нельзя уяснить, не рас-

смотрев вопрос о возникновении государства и его судьбах. Возникно-

вение государства имеет две стороны: первоначальное и производное

возникновение. Первоначальное — это постепенное, на протяжении

десятков, а то и сотен тысячелетий

вызревание в человеческом сооб-

ществе (видимо, параллельно во многих родоплеменных объединени-

ях) особого института — государства, составляющего неотъемлемую

часть общества и в то же время отчуждающегося от него, приобретаю-

В ходе новейших археологических исследований в Африке найдены останки че-

ловекообразного существа, жившего около 7 млн лет назад.

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия... 81

щего власть над обществом. В ходе этого процесса у разных народов

складывались неодинаковые предгосударственные формы, возникали

переходные образования, завершившиеся или незавершившиеся (как

во многих районах Африки и Океании, у других племен) образовани-

ем государства.

Существует множество доктрин, объясняющих возникновение го-

сударства. В Средние века господствовали взгляды о богоустановлен-

ности государства. Оно рассматривалось как явление, дарованное

людям «свыше». В Новое время, когда общество стало освобождаться

от религиозных оков, появились личностные, индивидуалистические

концепции возникновения государства. Некоторые из их привержен-

цев исходили из постулата о том, что человек по своей природе —

существо злое, в обществе идет «война всех против всех» и, чтобы

ограничить ее проявления, необходимо государство (Т. Гоббс). Иные

считали, что, напротив, человек добр и люди заключают для общей

пользы между собой общественный договор, который мыслился как

фактическое состояние, а не юридический документ (Ж.Ж. Руссо).

Позже появились коллективистские трактовки возникновения госу-

дарства, связывающие этот процесс, в частности, с насилием одних

групп общества над другими (внутреннее насилие — Л. Гумплович)

или с необходимостью управления покоренными племенами (внеш-

нее насилие — Ф. Оппенгеймер). Марксистская классовая теория свя-

зывала появление государства не с насилием, а с естественными про-

цессами возникновения семьи, частной собственности, расколом на

этой основе общества на классы и созданием экономически господ-

ствующим классом государства, ставшего, с точки зрения марксизма-

ленинизма, органом насилия этого класса.

В настоящее время в западной литературе широко используется в

разных вариантах олигархическая теория первоначального возникно-

вения государства (греч. oligarchia — власть немногих). Согласно ей в

любом человеческом коллективе (племени, сообществе) складывается

определенная иерархия (ранжировка) людей и их групп, возникаю-

щая в силу естественного неравенства людей, их неодинаковой физи-

ческой силы, способностей и т.д. Выделяется элита, верхушка сообще-

ства, которая становится во главе его. В связи с процессами разделе-

ния труда, в том числе необходимостью выделения функции

управления, элита присваивает власть, становится олигархией, в ре-

зультате чего возникает государство.

Первоначальное возникновение государства, с позиций олигархи-

ческой теории, сводится к трем способам: военному (выделение элиты

связано с войной и захватом добычи, как было у франков или монго-

лов); аристократическому (аристократия — власть лучших, знатных,

Глава 2. Государство как управляющая система

как это было в Древнем Риме); плутократическому (плутократия —

власть богатства); выделению богатых людей, умело использовавших

дары моря (реже — другие дары природы), и формировавшихся во-

круг них группировок (этот редкий способ был характерен в основном

для приморских и островных районов Востока).

В отечественной науке доминирует многофакторный подход к

первоначальному возникновению государства. Этот процесс рассмат-

ривается как обусловленный различными причинами, в том числе

необходимостью выполнения «общих дел», разделением труда и выде-

лением управленческого труда (сначала на базе обособления от обще-

ства племенных вождей), возникновением частной собственности и

классов, а также стремлением защитить территорию своего жизне-

обеспечения от других племен, демографическими причинами (в том

числе в связи с переходом от кочевого к оседлому способу жизни),

психологическими (страх перед враждебностью других людей, родов

или племен), антропологическими (совместная жизнь, социаль-

ность — основополагающее для человека качество) и другими факто-

рами. При этом в многофакторном подходе надо выделять основные и

второстепенные, производные факторы, видеть доминанту явления.

В сложном процессе длительного возникновения государства основ-

ных факторов, видимо, четыре: сущность человека как социального су-

щества, создание людьми коллективов и связанная с этим необходи-

мость руководства коллективом, управления им; естественное появле-

ние в коллективе «общих дел» и, следовательно, возникновение

особого слоя людей для выполнения этих дел; появление на опреде-

ленном этапе не просто естественного неравенства между людьми, а

социального неравенства, социальной асимметрии в обществе (кол-

лективе); необходимость легального (обоснованного складывающи-

мися правовыми нормами) и легитимного (оправданного в представ-

лениях людей, справедливого) принуждения с тем, чтобы обеспечить

выполнение «общих дел» (например, участие в борьбе со стихийными

бедствиями), гасить конфликты в обществе, обеспечивать правящей

элите ее положение.

Иные процессы присущи производному возникновению государст-

ва. Нередко оно возникает в результате революции, которая коренным

образом изменяет сущность и форму государства, означает принципи-

альный разрыв с прежней государственностью, создает новое государ-

ство (например, во Франции в 1789 г., в России в 1917 г., в Китае в

1949 г.). Новое государство возникает также в результате организаци-

онных изменений: объединение нескольких государств в федерацию

(создание СССР в 1922 г., Танзании путем объединения Танганьики и

Занзибара в 1964 г.), разделение государства (разделение Чехо-Слова-