Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 63

Функции, структура и процессы менеджмента. Вся разноплано-

вая работа менеджера может быть связана с тремя функциями, состав-

ляющими замкнутый цикл менеджмента: подготовка и принятие уп-

равленческого решения, его осуществление и контроль, включающий

оценку последствий решения. Сказанное не означает, что эти функ-

ции обязательно выполняются в такой последовательности. Напро-

тив, в процессе решения возникают новые задачи, а контроль (в форме

учета, оценки и т.д.) может присутствовать на любой стадии.

Каждая из названных функций может быть разделена на ряд со-

ставляющих. Подготовка и принятие управленческого решения (на-

пример, открывать или нет новую специальность в государственном

вузе по подготовке специалистов в сфере муниципального управле-

ния) состоят из трех главных составляющих: оценка ситуации, про-

гнозирование и планирование. Сначала оценивается ситуация в стра-

не, выясняются потребности в специалистах высшей квалификации

по муниципальному управлению.

Затем составляется прогноз на будущее. Прогноз имеет вероят-

ностный характер, но если он выполнен качественно, то становится

основой для планирования.

На основе прогноза создаются конкретные планы подготовки с

учетом более дробной специализации (например, по различным от-

раслям муниципального управления). Новые планы с уточненными

показателями составляются поэтапно.

Планирование завершается принятием конкретного решения (про-

межуточные решения принимаются на всех этапах до этого). Реше-

ние — это выбор определенного способа действий. При этом важно

выбрать оптимальный вариант. В сфере государственного и муници-

пального менеджмента решение оформляется актами, имеющими

властное значение и особую юридическую форму (приказа или распо-

ряжения органов исполнительной власти).

Процесс принятия решения распадается на три части: отсечение

нежелательных вариантов, выбор рациональных вариантов из воз-

можных, выбор из числа рациональных наилучшего решения, т.е. та-

кого, который обеспечивает наиболее эффективное достижение цели в

конкретных условиях.

Процесс принятия решения начинается с оценки ситуации, инфор-

мации, ранее принятых решений по этому или смежным вопросам, их

последствий и т.д. В результате оценки менеджер формулирует про-

блему, степень ее важности и необходимость ее разрешения.

На следующем этапе руководитель должен установить ограниче-

ния и критерии для принятия окончательного решения. Здесь особен-

но важна беспристрастность. Критерии оценки решения связаны с вы-

64 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

бором вариантов. Здесь могут быть учтены сроки работы, наименьшие

затраты, та или иная схема работы, сопутствующие проблемы, объем,

возможности публикации и т.д.

Организация и процесс менеджмента. Осуществление решения —

самый трудоемкий и напряженный этап государственного и муници-

пального менеджмента. Реализация решения включает несколько со-

ставляющих: организацию (осуществление организационных меро-

приятий), регулирование и координацию деятельности, активизацию

деятельности организации и ее сотрудников путем убеждения, стиму-

лирования и принуждения.

Реализация принятого в соответствии с решением плана требует

определенной организации (управленческой структуры) и организаци-

онных мероприятий. С одной стороны, организация, определенная

структура уже имеется. Это тот коллектив государственного или му-

ниципального органа, учреждения, органа общественного объедине-

ния, который выполняет решение-план. Однако зачастую решение

предполагает определенную перегруппировку сотрудников, возложе-

ние на них новых задач, а иногда создание внутри организации вре-

менных мобильных групп со своими лидерами-руководителями.

С другой стороны, для выполнения решения может быть создана

новая организация, произведено организационное разделение преж-

ней, она может быть усилена новыми сотрудниками и т.д. Ее менед-

жер будет выполнять задачу, намеченную не им, но в процессе выпол-

нения этой задачи он будет принимать самостоятельные решения.

Каковы бы ни были организационные структуры, к ним предъяв-

ляются общие требования. Это:

1) нацеленность на достижение поставленной цели (милиция

должна строиться так, чтобы наилучшим образом обеспечивать обще-

ственный порядок, а структура кафедры вуза — качественно обеспечи-

вать знаниями студентов);

2) эффективность (достижение цели наилучшим образом, в более

короткий срок и с наименьшими затратами);

3) перспективность в решении задач (помимо текущих вопросов

необходимо выделить блок перспективных задач);

4) способность к развитию (корректировка структуры в связи с

изменяющимися обстоятельствами);

5) согласование интересов (государственные служащие, состоя-

щие в одной организации, могут иметь разные служебные интересы,

что обусловлено, в частности, разделением труда). Руководитель дол-

жен уметь с достаточным тактом улаживать служебные несостыковки.

В качестве такого механизма могут быть использованы беседы, сове-

щания, заседания;

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 65

6) учет организационной индивидуальности (применяя общие

подходы, шаблон, не следует забывать, что деятельность казалось бы

одинаковых организаций может иметь разную эффективность);

7) экономичность (сбережение ресурсов разного рода).

Методы построения организационных структур неодинаковы.

Возможно разделение по функциям (например, ведомственные орга-

ны государственного контроля), по этапам управления (органы, при-

нимающие решения и осуществляющие их), в зависимости от харак-

тера объектов управления, т.е. по отраслевому признаку (сектор в

научно-исследовательском институте отличается от кафедры вуза), по

территориальному признаку (в зависимости от места расположения),

по кругу задач (центральные и местные), по уровню централизации

(централизованные, относительно централизованные и децентрализо-

ванные) и др. Нередко одна и та же организация соединяет несколько

признаков. Построение организации, естественно, во многом опреде-

ляет методы менеджмента.

Организационные структуры должны постоянно совершенство-

ваться для повышения своей эффективности. Однако перестройка го-

сударственных и муниципальных учреждений не должна подрывать

стабильность управления, она призвана повышать эффективность ме-

неджмента.

Для совершенствования структур управления и для контроля за

эффективностью произведенных перемен следует использовать раз-

личные методы. К их числу относятся:

• экспертный метод (оценки и заключения специалистов);

• метод сравнений и аналогий (в том числе с государственными

органами аналогичного профиля в зарубежных странах, а также с не-

государственными учреждениями, если они, выполняя аналогичные

задачи, действуют более эффективно);

• метод организационного моделирования (его чаще приходится

применять мысленно, ибо нельзя бесконечно ломать и строить управ-

ленческие структуры, а некоторые из них, например параллельный

местный представительный орган или районный суд, вообще нельзя

создать в качестве новой реальной модели).

Важно также учитывать, что наряду с внешней, формальной, отно-

сительно статичной структурой в организации всегда существует не-

формальная структура, связанная с личными отношениями работни-

ков, с их симпатиями и антипатиями. Она тоже может влиять на сво-

боду выбора приемов менеджмента. Руководитель, организуя работу,

должен учитывать и это.

Организация — не только относительно статичная структура (из-

менения в ней происходят постоянно, если не в персональном составе,

66 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

то в перераспределении ролей, конкретных задач), это и отношения

внутри нее, и процессы, происходящие в ней. Это предполагает опре-

деление рациональной формы разделения труда (руководитель оп-

ределяет задания сотрудникам), регламентацию функций, работ, по-

рядок их выполнения (обычно это предусмотрено в должностных

инструкциях, приказах, устанавливающих, какую область работы ку-

рирует тот или иной заместитель директора, за деятельность каких

подразделений он отвечает, какие обязанности возложены, скажем, на

группу информации, библиотеку, отдел сбыта на предприятии, глав-

ного механика и т.д.).

Важнейшая часть процесса менеджмента — коммуникации. Они

представляют собой межличностное и организационное общение

(служащих разных рангов, вышестоящих и нижестоящих органов и

организаций, общение с негосударственными организациями). Цель

общения состоит в передаче информации, распоряжений, указаний,

отчетов и докладов нижестоящих органов. Это может быть сделано на

совещании, по телефону, путем рассылки письменных инструкций и

представления письменных отчетов, лично. Коммуникации осущест-

вляются путем прямой и обратной связи. Менеджмент эффективен

только тогда, когда присутствуют оба эти компонента.

При коммуникациях возможны помехи. Так, руководитель кон-

тролируемого объекта не подписывает акт проверки по каким-то при-

чинам, хотя и не отказывается сделать это. В результате задерживает-

ся выполнение соответствующих указаний об исправлении недочетов.

В процессе менеджмента возможны также искажения (например,

даны неверные указания, сознательно искажены сообщения, с тем

чтобы преувеличить результаты работы, информационные перегруз-

ки, когда из-за малозначительных сведений невозможно составить

общее впечатление, множество ступеней, которые проходит информа-

ция, прежде чем она поступает к руководителю, и на каждой ступени

происходит сортировка информации).

Серьезной проблемой управленческого процесса является пра-

вильность восприятия информации, отчетов, приказов, распоряже-

ний. Одно и то же сообщение, указание, слово может иметь разный

смысл для разных органов, государственных служащих и граждан. Не-

правильное восприятие возможно и при инвербальных коммуникаци-

ях (жестом, мимикой), когда, например, начальник добродушно улы-

бается, объявляя подчиненному выговор.

Для преодоления преград в процессе коммуникаций при менедж-

менте обычно рекомендуется соблюдать пять условий:

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 67

1) ясность и однозначность сообщений (указаний, докладных за-

писок и т.д.). Не следует стремиться в одном предложении документа

выразить слишком много мыслей;

2) полнота. Упрощение информации, ее частичное представление

может исказить события и управленческую картину действий;

3) краткость. Длинные и бессвязные докладные записки, приказы,

послания только вредят делу, запутывают его и затрудняют принятие

решения;

4) конкретность. По абстрактным сообщениям и отчетам («усили-

ли», «приняли меры», «мобилизовали все силы» и т.д.) трудно пред-

ставить действительную картину состояния дел;

5) объективность. Сообщение бесполезно и даже вредно, если оно

неверно.

Учет, контроль, анализ. Контрольно-аналитическая функция

менеджмента предполагает учет, контроль и анализ. Это не значит,

что данные слагаемые реализуются именно в такой последователь-

ности. Они возможны, а часто необходимы на каждом этапе ме-

неджмента.

Какой-либо учет, хотя бы без документального оформления, руко-

водитель ведет всегда. Он держит в памяти задания, поручаемые госу-

дарственным служащим, и учитывает их, стремясь распределять их

равномерно. Формализованный учет ведется во всех коллективах, он

необходим при подготовке отчетов о работе за год и т.д.

Более сложные формы учета связаны с созданием картотек (при-

мером является каталог библиотеки), специальные формы учета су-

ществуют для персонала (карточка государственного служащего, лич-

ное дело, трудовая книжка, куда записываются продвижения по служ-

бе, поощрения). Среди технических средств наиболее надежным и

эффективным является компьютер. Он позволяет быстро отыскать

любые занесенные в файл сведения.

Текущий, оперативный учет ведется в отношении явлений, кото-

рые функционально подконтрольны соответствующему органу пуб-

личного управления, организации. Все они собирают и обобщают ста-

тистические данные. Милиция ведет учет разного рода правонаруше-

ний, органы охраны природы подсчитывают количество животных на

определенной территории, органы, ведающие землеустройством, учи-

тывают количество сделок с землей в определенном районе. Общест-

венные объединения собирают данные о динамике развития объеди-

нения, возрастном составе его членов и т.д. Эти данные собираются

десятки лет. Обработка учетных данных позволяет установить,

во-первых, состояние тех или иных явлений, а во-вторых, тенденции

их развития. Выявив те или иные тенденции, можно принять соответ-

68 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ствующие управленческие меры (например, разрешить или запретить

охотникам отстрел животных в определенных регионах, повысить

стоимость охотничьей лицензии при оскудении ресурсов), принять

меры для ориентации общественного объединения на те или иные

слои населения, изменив, в частности, программу и устав, формы про-

пагандистской работы.

Разносторонний характер и множество форм имеет контроль. Как

говорилось, контроль — одна из важнейших стадий при исполнении

управленческого решения. В государственном и муниципальном уп-

равлении контроль в публичном управлении субъекта федерации,

территориальной автономии направлен прежде всего на соблюдение

законности и дисциплины. Каждый руководитель организации обязан

с этой точки зрения осуществлять контроль за деятельностью подчи-

ненных, на него возложен внутренний контроль. Он повседневно про-

веряет явку на работу, соблюдение трудового режима, осуществляет

промежуточный контроль выполнения задания, заслушивая информа-

цию подчиненных, их отчеты и доклады. Руководитель может прове-

рить выполнение задания с выездом на место, в беседе с руководите-

лями и работниками того объекта, деятельность которого он поручил

проверить государственному служащему. Контроль может осущест-

вляться путем проведения совещаний и обсуждения на них решаемой

проблемы.

В сфере государственного и муниципального управления, управ-

ления коллективами осуществляется также внешний контроль. Он

имеет разные формы: со стороны вышестоящих органов, со стороны

специализированных органов государственного контроля, со сторо-

ны населения, общественных объединений, граждан. Парламент, на-

пример, может создать следственную комиссию для расследования де-

ятельности определенного органа или учреждения. Его счетная палата

проверяет исполнение государственного бюджета в отдельных учреж-

дениях. Почти в каждом министерстве и ведомстве в России есть

отдел, иное подразделение, осуществляющее от имени ведомства кон-

трольные полномочия в отношении подчиненных структур. Сущест-

вуют также специализированные органы функционального контроля,

действующие в определенной сфере. В России это, в частности, феде-

ральные надзоры.

По результатам внутреннего и внешнего контроля делаются соот-

ветствующие выводы, позитивные и негативные. Нередко такие выво-

ды делаются в отношении конкретных руководителей и государствен-

ных служащих (поощрение за добросовестный труд, взыскание за

плохую работу и др.).

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 69

Учет и контроль — предпосылка для аналитических выводов о со-

стоянии дела, о деятельности конкретных государственных служа-

щих. Такой анализ должен быть всесторонним и глубоким. Нельзя

делать умозаключения на основе какого-то одного факта, ибо почти

всегда факту может быть противопоставлен контрфакт. Необходимо

учитывать совокупность фактов и внешних обстоятельств, например,

внешние помехи, которые воспрепятствовали точному выполнению

задания и которые было невозможно преодолеть.

Результатом анализа является определенное умозаключение, в со-

ответствии с которым принимается управленческое (основное или

промежуточное) решение. Оно порождает новый цикл управленческо-

го процесса.

Лидерство руководителя и стиль руководства. Важный компо-

нент руководства — лидерство, т.е. способность влиять на людей, по-

буждать их действовать для выполнения цели. Должность руководи-

теля не означает автоматическое лидерство. Задача руководителя —

стать не формальным, а подлинным лидером. Наиболее удачное соче-

тание: руководитель — одновременно и лидер, и хороший управ-

ляющий.

К руководителю предъявляется ряд профессиональных требова-

ний. В их числе:

1) концептуальность (он должен хорошо знать деятельность своего

подразделения в целом, обладать навыками стратегического планиро-

вания);

2) полная осведомленность (он должен знать возможности своего

подразделения, вышестоящих и нижестоящих органов, смежных орга-

низаций, а также уровень профессионализма и деловые качества

своих сотрудников);

3) аналитичность (способность диагностировать проблему и при-

менять различные методы анализа для ее решения);

4) настойчивость и методичность в достижении цели;

5) оперативность;

6) умение понятно изложить и передать свои идеи;

7) коммуникабельность (умение правильно строить отношения

внутри организации и за ее пределами);

8) определенный уровень знаний не только по своей профессии, но

и по смежным вопросам.

Вместе с тем существуют ограничения для занятия должности ру-

ководителя, к числу которых относятся:

1) неспособность определять цели;

2) заторможенное личное развитие (в частности, неспособность к

обучению);

70 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

3) неспособность принимать решения;

4) неумение владеть собой;

5) неумение формировать коллектив;

6) неумение влиять на людей и вовлекать их в работу;

7) неумение прислушиваться к мнению коллег и подчиненных

и др.

Руководитель-лидер использует разные стили управления.

Стиль — это совокупность конкретных способов взаимодействия ру-

ководителя и подчиненных. Он зависит от характера организации

(в отделении милиции он иной, чем в научно-исследовательском ин-

ституте), уровня культуры, сложившейся ситуации и др.

Наиболее распространенным считается авторитарный стиль. Он

малокоммуникабелен и характеризуется приказной, распорядитель-

ной формой общения с подчиненными, как правило, без разъяснений

деталей дела.

Демократический стиль обычно присущ менеджерам в децентра-

лизованных организациях. Такой руководитель, прежде чем отдать

распоряжение, советуется с подчиненными, принимает во внимание

их рекомендации. Демократический стиль тоже имеет две разновид-

ности: консультативно-демократический и метод группового участия.

В первом случае руководитель ограничивается консультациями с под-

чиненными, хотя и не всегда принимает во внимание их мнение, даже

если в нем есть «рациональное зерно». Так поступает иногда руково-

дитель кафедры вуза при распределении учебных поручений среди

членов кафедры. Метод группового участия предполагает привлече-

ние подчиненных к определению цели подразделения, к совместной

работе и контролю. Он применяется руководителями, например, при

выборе темы коллективной монографии в секторе научно-исследова-

тельского института.

Управление конфликтными ситуациями. Конфликт — столкнове-

ние противоположных интересов, целей, тенденций, позиций. Он

может иметь двусторонний характер (например, начальник и подчи-

ненный, группа подчиненных, выступающих против другой группы) и

более сложный, многосторонний (множество участников, каждый из

которых выступает с собственными требованиями).

Причины конфликтов многообразны. Они могут иметь объектив-

ный и субъективный характер. Объективные причины связаны с

распределением ресурсов (они всегда недостаточны, по крайней

мере по представлениям данной организации, ее членов и руковод-

ства), необходимостью выполнять задания совместно или взаимоза-

висимые задания (неизбежны различия в подходах, хотя бы частно-

го характера), с различиями в целях, которые ставят перед собой го-

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении 71

сударственные служащие, их группы, подразделения в организации.

Организация состоит из разных людей, а у каждого из них могут

быть личная цель и свое понимание целей организации. К кон-

фликту могут привести различия в представлениях о ценностях (на-

пример, персонал научно-исследовательского подразделения ценит

свободу и независимость, возможность творческого поиска, и если

руководитель будет излишне придирчив к дисциплине и срокам вы-

полнения работы, когда автор считает, что он еще не пришел к

окончательным выводам, конфликт может оказаться неизбежным).

Конфликты нередко связаны с личностными качествами руководи-

теля и подчиненных.

В центре конфликта обычно находится руководитель, публичный

менеджер. Он не должен оставлять конфликт без внимания, делать

вид, что ничего не происходит. Его задача — увидеть назревающий

конфликт, вовремя вскрыть его (фактор времени может стать решаю-

щим) и разрешить всеми доступными средствами. Тактичное поведе-

ние, соответствующий стиль руководства способны предотвратить

конфликт, заглушить его, не дав разгореться.

Существует множество классификаций конфликтов. Они бывают

функциональными и дисфункциональными. Не всякий конфликт — яв-

ление негативное. Если он способствует решению служебной задачи,

делает процесс принятия решений группой более эффективным, обес-

печивает самореализацию личности государственного служащего,

раскрытие его способностей и потенциала, это конфликт функцио-

нальный (конструктивный). Конфликт дисфункционален (деструк-

тивный конфликт), если в его основе лежит стремление одержать по-

беду любой ценой, а не желание решить возникшую проблему. Такой

конфликт имеет разрушительный характер, вызывает ухудшение мо-

рально-психологической ситуации в коллективе, ведет к срыву зада-

ний, отрицательно сказывается на личных контактах между членами

коллектива, порождает враждебность, текучесть кадров и т.д.

Предвестником конфликта является стресс (напряжение) в кол-

лективе или у отдельного его члена. Причинами стресса работника

могут быть личные неприятности (смерть близких людей, развод, бес-

сонница, употребление алкоголя и др.), неприятности организацион-

ного характера (неопределенность служебного положения, плохие

условия работы, неверное отношение начальника, изменения в руко-

водстве организацией). Стресс в коллективе может быть связан с ре-

организацией, назначением нового, нежелательного для коллектива

начальника и т.д. Определенное напряжение в работе допустимо и

даже может быть полезно для активизации деятельности коллектива,

например при выполнении срочных заданий. Чрезмерный и постоян-

72 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ный стресс снижает эффективность управленческой деятельности ор-

ганизации, и руководитель должен принимать меры, чтобы исключить

такие состояния. Чрезмерный стресс — прямая дорога к конфликту.

Конфликт состоит из нескольких этапов и развивается как про-

цесс. На первом этапе складывается конфликтная ситуация (намети-

лись противоречия, но открытого столкновения еще нет). Предпосыл-

кой конфликта может стать интрига, распространение слухов, каких-то

порочащих сведений. Если конфликт возник, то в нем участвуют раз-

ные стороны. Это могут быть оппоненты (лица с разными подходами

к решению задачи), подстрекатели, организаторы, пособники, непо-

средственно в конфликте не участвующие. Задача менеджера — лока-

лизовать назревающий конфликт (если его не удается заглушить или

ликвидировать).

Второй этап конфликта — инцидент. На этой фазе противостояние

становится открытым. Руководителю следует стремиться предвидеть

возможность инцидента и не дать возникнуть конфликту. Иногда, на-

против, тлеющая предконфликтная ситуация тягостна, и инцидент

может спровоцировать конфликт, который разрядит обстановку.

Третья фаза — открытое противоборство. Оно может привести к

словесной агрессии (выдвижение обвинений, оскорбления), травле

отдельных государственных или муниципальных служащих, саботажу

(сознательным действиям, причиняющим ущерб управлению и дру-

гим сотрудникам организации), бойкоту (уклонению от служебных

обязанностей), к расколу организации на враждующие группы, к мас-

совым стихийным или организованным беспорядкам. Обязанность

руководителя — принять все меры к восстановлению служебных отно-

шений в организации и ее действенности, не позволять личным от-

ношениям влиять на качество выполнения служебных обязанностей.

Руководитель должен уметь не только устранять нежелательные

конфликты, но и управлять ими, а также использовать конфликт в

интересах улучшения работы организации и ее сотрудников. Прежде

всего можно прибегнуть к стратегии ухода от конфликта. При этом

успех достижим, если стороны поняли, что для противостояния нет

оснований и его продолжение бессмысленно. Однако если причины

конфликта сохраняются, он может принять разрушительный ха-

рактер.

Возможен путь приспособления к конфликтной ситуации, путь час-

тичных уступок с какой-либо стороны. Однако таким способом невоз-

можно решить проблему окончательно. Этот путь, как правило, не

ведет к ликвидации конфликта, а улучшение ситуации имеет лишь

внешний характер.