Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления 33

XIX в.), однако социальное неравенство существует, а иногда и углуб-

ляется. Состояние некоторых зарубежных промышленных магнатов

достигает десятков миллиардов долларов (в единичных случаях равно

всему ежегодному государственному бюджету России), а отдельных

лиц — почти сотни миллиардов долларов (один из создателей Интер-

нета — У. Гейтс в США). Да и в России, по данным зарубежной прес-

сы, есть граждане, чье состояние составляет от 1 до 8 млрд долл. США

(2003 г.).

Существует множество других различий в обществе, связанных с

разновидностями труда, профессий, возрастными, половыми и други-

ми особенностями различных групп людей. Отношения между ними

(например, необходимость особой заботы о женщинах или детях)

тоже нужно регулировать. В регламентации нуждаются общественные

объединения, различные институты, поведение индивидов, если оно

приобретает общественное значение.

Для регулирования всех этих процессов и отношений в публичных

коллективах необходимы управление и особый слой людей, занимаю-

щихся этим.

Выделение публичного управления как особой профессии, созда-

ние специальных органов, государственной и муниципальной службы,

органов и должностных лиц добровольных объединений, наделение

их особыми полномочиями по управлению и другими правами ведут к

отчуждению этих органов и лиц от публичного коллектива. В совре-

менных условиях применяются разные способы, для того чтобы это

отчуждение преодолеть (партиципация, общественные инициативы,

гражданские комитеты, непосредственное участие граждан в управле-

нии и т.д.). Однако эти процессы не могут привести к стиранию разли-

чий публичного коллектива и его управленческих институтов.

В любом коллективе всегда необходимы регулятивные органы, из-

бранные им должностные лица, действующие от имени коллектива в

целях решения общих дел и урегулирования общественно значимых

конфликтов. С использованием новой техники, информатики управ-

ленческие институты будут становиться все ближе к населению, при-

обретать непосредственный характер. Однако они вряд ли могут быть

заменены простым голосованием населения по каждому случаю при-

нятия решений. Во-первых, технически невозможно проводить непре-

рывные голосования или собрания граждан для решения всех вопро-

сов; во-вторых, голосованием не всегда можно принять верное реше-

ние (например, если будет предложено увеличить с завтрашнего дня

заработную плату втрое, большинство, несомненно, проголосует «за»,

хотя у общества нет реальных экономических возможностей сделать

это). Органы управления, сформированные коллективом, как предпо-

34 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

латается, из его лучших представителей, в ряде случаев могут принять

более взвешенное решение (в конечном счете в интересах населения),

чем это сделает само население, например путем голосования.

Возможности публичного управления. Органы публичного уп-

равления, как бы сильны они ни были (даже само государство), осу-

ществляя свою управленческую деятельность, конечно, не в состоя-

нии решить все насущные общие вопросы (постоянно возникают

новые проблемы), ликвидировать социальное неравенство в обществе,

различия в другом публичном коллективе и тем более устранить воз-

растные и половые различия. Возможности публичного управления

ограниченны. Путем применения публичной власти можно решить

лишь некоторые общие дела (прежде всего выдвигающиеся на первый

план), частично — другие вопросы и никогда нельзя решить третьи

(например, изменить климат планеты в точно установленных пара-

метрах). Какие-то различия будут существовать всегда, без этого не-

возможно развитие общества. Применяя меры управленческого воз-

действия, невозможно устранить социальные и иные конфликты в об-

ществе или ином публичном коллективе, среди населения субъекта

федерации, автономии, муниципального образования, в некоторых

добровольных объединениях. Путем регулирующего воздействия ор-

ганов публичного управления (каждого — на своем уровне) можно

лишь сгладить конфликты, не доводя их до разрушительного противо-

борства.

Вместе с тем возможности органов публичного управления, осо-

бенно в территориальных публичных коллективах, власть в которых

(в каждом в соответствующем объеме) распространяется на всех нахо-

дящихся в границах территориального коллектива, для регулирова-

ния общественных, а иногда и не только общественных, отношений

велики. Уполномоченный на то законом орган государства (суд, при

национализации — парламент) может отобрать имущество у собствен-

ника для «общественной пользы» (в настоящее время, как правило, —

только с компенсацией) или временно реквизировать, скажем, средст-

ва передвижения при чрезвычайных ситуациях (органы чрезвычайно-

го или военного управления) с возвращением имущества по мере на-

добности или с компенсацией. Проводя аграрную реформу (в Италии,

Польше, Японии и др.) или национализацию группы однородных объ-

ектов (например, некоторых банков во Франции, электротехнической

промышленности в Италии, угольных шахт в Великобритании и т.д.),

государство лишало собственности большую группу лиц (с компенса-

цией). Законом или судебным решением (а при государственных

переворотах — чрезвычайными актами) государственные органы за-

прещают и распускают политические партии, другие объединения

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления 35

граждан, если такие объединения нарушают конституцию и закон, ус-

танавливают обязательную государственную идеологию (например,

панча-сила в Индонезии, идеи марксизма-ленинизма и чучхе в

КНДР). Государственный орган — суд при определенных обстоятель-

ствах вправе лишить человека свободы и даже жизни, вправе отобрать

детей у недостойных родителей для иного воспитания. В то же время

государственные органы могут награждать, предоставлять льготы и

пособия, освобождать от обязанностей и т.д.

Управленческие органы субъектов федерации и автономных обра-

зований имеют меньшие возможности для регулирования обществен-

ных отношений, чем органы государства. Вопросы преступлений и на-

казаний, обороны, иностранные дела, железнодорожный транспорт и

многие другие вне их ведения. Но полномочия субъектов федерации

достаточно велики. Во многих странах субъекты федерации в соответ-

ствии с федеральными конституциями имеют совместные полномочия

по многим очень важным вопросам с федерацией (например, владе-

ния, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и други-

ми природными богатствами; общие вопросы воспитания, образова-

ния, науки и культуры, установление общих принципов налогообло-

жения и сборов в Российской Федерации; административное право),

и если федерация не воспользовалась преимущественным правом уре-

гулировать данные отношения, это могут сделать субъекты федера-

ции. У них есть и исключительные полномочия, в осуществление ко-

торых федерация не вправе вмешиваться (если не нарушены феде-

ральная конституция и федеральное законодательство). Кодексы РФ,

принятые в 2001 г. (трудовой, об административных правонарушени-

ях), также закрепляют полномочия субъектов РФ в этих областях.

У автономных образований (за исключением Испании) нет со-

вместных полномочий с государством. Однако, как говорилось, кон-

ституцией или иными законами им выделена своя сфера регулирова-

ния общественных отношений (они принимают законы или постанов-

ления).

Управленческие органы субъектов федераций и автономных обра-

зований имеют свою собственность, предприятия, свой местный

транспорт, свою землю, они регулируют вопросы, касающиеся внут-

ренней жизни субъектов федерации и автономий.

У муниципальных органов возможности, разумеется, гораздо

меньшие. Но и они (не все) могут вводить некоторые обременения

собственности, устанавливать правила поведения граждан в общест-

венных местах, имеют свою собственность, предприятия, учреждения

и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые

36 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

льготы и пособия и т.д. Они регулируют различные стороны жизни в

муниципальных образованиях, местные дела.

Возможности публичного управления связаны с четырьмя факто-

рами: волей, властью, силой и материальными и иными ресурсами.

Будучи в какой-то мере отделены от публичного коллектива, его орга-

ны обладают особой волей, отличной от воли составляющих его чле-

нов, а иногда даже противоречащей воле самого коллектива. Такие

различия наиболее отчетливо проявляются в ходе революционных со-

бытий, массовых протестов в территориальном коллективе против

управляющих органов и лиц, свидетельствующих о том, что воля об-

щества (его большинства) вошла в противоречие с волей и действия-

ми управляющих.

Волевая составляющая имеет очень большое значение. Безволь-

ное, рыхлое, не имеющее стратегической линии управление, не обла-

дающая единой волей система управленческих органов не способны

выполнять свои задачи в обществе, реализовать цели, намеченные

коллективом.

Управленческая воля выражается в принимаемых решениях, осо-

бенно в тех, которые затрагивают жизненные интересы всего общест-

ва, публичного коллектива, его социальных групп. Нередко они при-

нимаются, несмотря на сопротивление тех или иных групп, а иногда —

вопреки воле большинства населения.

Возможности регулятивной деятельности органов публичного уп-

равления непосредственно связаны с властью. Теоретически наиболь-

шая полнота власти принадлежит органам международного сообщест-

ва, поскольку они вправе налагать обязательства на государства

(вспомним пример Ирака или решения Европейского суда по правам

человека в Страсбурге, обязавшего российское государство выплатить

компенсацию некоторым российским гражданам в связи с нарушения-

ми государственными органами прав человека). На деле решения

международных органов не всегда выполняются, да и в международ-

ном сообществе особую роль играют сильные в экономическом и

военном отношениях государства. Иногда они навязывают свою волю

международному сообществу.

Суверенной властью обладает государство. Его власть верховна в

обществе по отношению к любой другой общественной или даже лич-

ной власти. Исключением является власть правящей партии в тотали-

тарном государстве (особенно при однопартийности), но и в этом слу-

чае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства

бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях государст-

во в определенных ситуациях вынуждено уступать напору субъектов,

в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления 37

некоторые позиции государственной власти, государственная власть

центра слабеет под давлением политических и национальных элит

(в многонациональном государстве), да и сами руководители государ-

ства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально

используя ее. Публичная власть субъектов федераций, хотя они не-

редко имеют свои конституции и принимают законы (некоторые

субъекты федерации имеют даже своих президентов), несуверенна,

она не является, на наш взгляд, государственной властью. Отсюда и ее

ограниченность, обусловленная верховенством федерации, возмож-

ностью федерального принуждения (воздействия) по отношению к

субъектам федерации. Такое принуждение, хотя и в разных формах,

предусматривается во всех федерациях, в том числе и в России.

Публичная власть автономного образования — это власть автоном-

ного самоуправления по определенным для автономии вопросам, не

государственная власть. В политической автономии (Крым, Шотлан-

дия и др.) такая власть распространяется на более широкий круг во-

просов, чем в автономии административной.

Власть муниципального самоуправления тоже не является госу-

дарственной. Но это также публичная власть, обладающая правом на

принуждение в рамках закона, установленного государством.

Возможности органов публичной власти осуществлять управление

в публичном коллективе зависят также от их силы. Эта сила коренит-

ся в тех материальных, политических и идеологических ресурсах, ко-

торыми публичный коллектив и его органы располагают. Ресурсами

могут быть безусловная или частичная поддержка населения, разви-

тая или, напротив, слабая и деградирующая экономика, единство пуб-

личного коллектива, прочное политическое влияние внутри страны,

например, в отношениях с субъектами федерации или на международ-

ной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой

обществом, господствующей в нем, воспринятой населением, другая

влиятельная идеологическая база. Разумеется, все эти факторы могут

быть использованы по-разному, как в демократических, так и в анти-

демократических целях.

Теоретически наибольшей силой обладает международное сооб-

щество и соответственно его органы, когда и поскольку они могут

принимать меры принуждения в отношении государств-членов, а

иногда и других государств (развязывающих, например, агрессивную

войну). Правда, в противоборстве государств эту силу не всегда удает-

ся применить. Внутри страны наибольшей силой обладает государст-

во (в тоталитарных странах — правящая, обычно единственная пар-

тия). Сила субъектов федерации зависит от указанных выше факто-

ров. Некоторые субъекты федерации, обладая значительными

38 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ресурсами, иногда выступают с самостоятельных позиций. Сила воз-

действия органов автономных образований ограничена вопросами

автономии. Сила муниципальных органов ограничена волей государ-

ства, а если это федеративное государство, то и волей субъекта феде-

рации, в состав которого входит муниципальное образование.

Пределы публичного управления. Регулирование общественных

отношений в публичном коллективе (в том числе в обществе страны и

ином территориальном коллективе) имеет свои пределы. Самые

общие пределы для вмешательства государства, органов субъекта фе-

дерации, автономии, муниципального управления в дела общества и

территориального коллектива устанавливают две традиционные кон-

цепции: гражданского общества и естественных прав человека. Счита-

ется, что государство и другие органы публичной власти не должны

вмешиваться в сферу гражданского общества, регулировать отноше-

ния в этой сфере. Правда, по вопросу, что такое гражданское общест-

во, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят про-

изводственные отношения, систему общественных объединений, лич-

ную свободу человека, духовную жизнь и т.д.

Подробнее о понятии гражданского общества говорится ниже.

Здесь лишь отметим, что государственная власть на деле вмешива-

ется во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обяза-

тельную идеологию, а иногда регулируя и интимные стороны чело-

веческих отношений. Последнее имеет место не только в мусуль-

манском праве. Как известно, основой неудавшегося импичмента

Президенту США У. Клинтону в 1999 г. стали его сексуальные по-

хождения (юридически импичмент был связан с ложью под прися-

гой и принуждением свидетельницы — партнера Клинтона к даче

ложных показаний).

Публичное регулирование, как считается, не должно касаться

также естественных прав человека. Под ними понимаются, как прави-

ло, личные права, принадлежащие человеку от рождения: право на

жизнь, свободу, собственность, личную неприкосновенность и др. Од-

нако естественные права давно включены в тексты конституций и

стали позитивными правами. Они защищаются государством, муни-

ципальными органами, как и права гражданина. Естественные права

считаются неотчуждаемыми, но на деле даже сама жизнь может быть

«отчуждена» по приговору суда: смертная казнь существует во многих

странах (в том числе в США).

На практике пределы публичного управления ограничены не

столько теоретическими конструкциями, сколько реальными усло-

виями. Во-первых, они ограничены самим характером объекта регу-

лирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления 39

публичному управлению (например, мысль человека). Во-вторых,

пределы регулированию «сверху» ставит само общество, другой пуб-

личный коллектив, естественное саморегулирование коллектива. Об-

щество, а часто и другой коллектив — сложная система, действующая

по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы

саморегулирования общества, иного крупного коллектива (например,

путем создания государственной властью нового строя на базе теоре-

тических выводов или принципиальное изменение положения субъек-

та федерации путем одностороннего провозглашения его ассоцииро-

ванным с федерацией), социальные эксперименты, изменяющие сами

основы человеческого существования, сложившуюся общественную

мораль, ведут к общественным потрясениям. Следовательно, регуля-

тивные меры, применяемые в публичном управлении, должны быть

такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную само-

регуляцию общества, иного коллектива, а с другой — позволяли ис-

правлять недостатки стихийного развития.

В-третьих, пределы публичному управлению ставят реальные воз-

можности общества (территориального или иного коллектива). Ко-

нечно, теоретически правители любой страны, руководители субъекта

федерации, автономии, муниципального образования хотели бы,

чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно

духовно) жили лучше. Больше благ хотел бы получить для своих ра-

ботников объединяющий их профсоюз и т.д. Это выгоднее и самим

управляющим структурам: больше налоговых доходов, меньше воз-

можностей для проявления социального недовольства. Однако обес-

печить для всех одинаково равный высокий достаток невозможно

хотя бы по причине разных личных качеств, способностей людей.

В любом обществе (территориальном и ином коллективе) имеются

личности и социальные группы с завышенными притязаниями на

долю общественного продукта, не соответствующими их реальному

вкладу в общественное производство материальных, духовных или

иных благ. Осуществятся ли такие притязания — зависит от того, на-

сколько сильны «заинтересованные группы», от их возможностей ока-

зывать давление на государственную власть, власть субъекта федера-

ции, автономии, на муниципальную власть, на управленческие органы

общественного объединения. В результате та или иная личность, груп-

па лиц, объединенных общими интересами (например, окружение из-

вестного деятеля), социальный слой (финансовая элита), обществен-

ный класс (например, предприниматели) приобретают статус, позво-

ляющий иметь привилегии, не соответствующие их реальному вкладу

в общество, в иной коллектив. Используя свое положение, те или

иные слои населения, группы, иного коллектива добиваются от госу-

40 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

дарства, других органов публичного управления материальных и

иных уступок (соответствующее распределение бюджетных средств,

льготы, представительство во властных структурах, коммерческих ор-

ганизациях, где государству или иному публичному коллективу при-

надлежит определенный пакет акций, а нередко и в других сферах).

Они получают непропорционально большую долю общественных

благ, ценностей (в данном случае речь идет не только о материальных

ценностях, но и об образовании, здравоохранении, культуре, влия-

тельности и т.д.). Если такую непропорционально большую долю при-

сваивает доминирующий социальный слой, то это может привести к

резкому обострению социальных противоречий, а иногда — к рево-

люции.

Крах системы может произойти и в том случае, если власть воле-

выми действиями, не учитывая возможности общества, десятилетия-

ми превышает допустимый порог расходов на непроизводительную

сферу (например, на гонку вооружений), снижая долю заработной

платы в стоимости произведенного продукта. В странах тоталитарно-

го социализма это привело к стагнации, а затем и к краху системы,

хотя, разумеется, были тому и другие причины. Одна из главных задач

управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых

пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый

«порог». Если же уступок (благ), превышающих реальные возможнос-

ти общества, добиваются социальные слои, составляющие большинст-

во или значительную часть населения, производство может оказаться

нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само

его существование в данной модели. Начинается «бегство капитала»

(закрытие предприятий, перевод их в другие страны), растет безрабо-

тица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни

и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится также к пуб-

личному коллективу субъекта федерации, территориальной автоно-

мии, муниципального образования. Примеров банкротства субъектов

федераций (они не в состоянии жить на собственный бюджет), авто-

номий, муниципалитетов достаточно, в том числе и в России. Неверно

поставленные задачи приводили также к краху других коллективов —

добровольных объединений.

Наконец, пределы публичному управлению ставит субъективный

фактор: умение «управленцев» управлять. Для успеха необходима хо-

рошо продуманная, отлаженная система государственных и муници-

пальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность

может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны пра-

вильно используемые способы и методы управления, дающие лучший

результат. Необходимы высокий уровень общей, политической и юри-

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления 41

дической культуры работников государственного и муниципального

управления, их высокие моральные качества, искреннее желание слу-

жить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления

Публичное упрвление — это нормотворческая, распорядительная,

контрольная, организационная и иная деятельность. Она осуществля-

ется на основе установленных норм, правил, процедур. Этим прави-

лам должны следовать органы публичного управления, должностные

лица государства, субъектов федераций, автономных образований, му-

ниципалитетов. Определенные правила установлены и для органов,

функционеров, служащих добровольных объединений, где управле-

ние обладает некоторыми признаками публичного управления.

Конечно, правила не могут быть предусмотрены для всех случаев

жизни, да и выполняя свою работу, служащий должен иметь опреде-

ленные пределы своей самостоятельности. Они сформулированы для

публичной (иначе гражданской) службы — служащих государства,

субъектов федераций, автономий, муниципальной службы в концеп-

ции дискреционных полномочий. Это право чиновника решать кон-

кретное дело по усмотрению, но в пределах закона. Видимо, данное

правило относится и к служащим добровольных объединений, обла-

дающих признаками публичного коллектива.

Деятельность публичных коллективов регулируется различными

нормами. Прежде всего, на все публичные коллективы в стране рас-

пространяются нормы международных договоров, ратифицирован-

ных государством. Далее, публичные коллективы должны соблюдать

в своей деятельности конституцию, законы, другие нормативные

акты своего государства. Муниципальные территориальные коллек-

тивы обязаны также соблюдать конституцию субъекта федерации

(если она есть), иные правовые акты того субъекта федерации, в со-

став которого входит муниципальное образование. Добровольные

объединения должны следовать законам государства, а их местные

объединения или организации, созданные на уровне субъектов фе-

дераций, автономий и муниципальных образований, должны испол-

нять и акты соответствующих органов названных территориальных

коллективов, если такие акты приняты в пределах компетенции

коллективов. Вместе с тем акты государства, субъектов федераций,

территориальных автономий, муниципальных образований устанав-

ливают лишь основы правового положения добровольных объедине-

ний и не распространяются на внутреннюю деятельность доброволь-

ных объединений, которая регулируется их уставами.

42 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

В обществе существует много разных правил, которые использу-

ются в управленческой деятельности. Значительную роль играют

нормы морали. Нарушение норм морали не наказывается государст-

вом, оно вызывает лишь общественное осуждение, но их воздействие

особенно велико там, где управленческая деятельность смыкается с

публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей

или невыполнение обещаний, данных главой государства, правитель-

ством, депутатами, должностными лицами субъектов федерации, му-

ниципальных образований, выборными лицами добровольных объ-

единений, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц

государства оказывают прямое влияние на отношение граждан к госу-

дарственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объек-

тивная информация, соблюдение требований морали со стороны ру-

ководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государст-

венной службы, а также между управляющими и управляемыми на

всех уровнях публичного управления.

Велико воздействие норм морали и на личное поведение граждан.

В публичном управлении используются обычаи (например, на

должность председателя нижней палаты парламента обычно выбира-

ется представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителя-

ми — представители других наиболее многочисленных фракций), дей-

ствуют иногда многовековые традиции (например, в британском

парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назна-

чении на должности в некоторых странах Востока ведущие государст-

венные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племе-

ни, религиозной принадлежности претендентов на эти должности.

Обычаями регулируются многие вопросы сельского схода, проведение

общих собраний и съездов общественных объединений (время, место,

порядок работы и т.д.). Огромную роль в управлении играют устанав-

ливаемые государством стандарты, технические правила, необходи-

мые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том

числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства,

учреждений складываются организационные нормы и обыкновения.

Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и

иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для

отчета, порядок проведения собрания и т.д.).

Хотя неправовые нормы создаются не государством, органами

субъектов федерации или местного самоуправления, это вовсе не зна-

чит, что они безразличны к ним. Государство, органы публичной влас-

ти поддерживают те из них, которые отвечают интересам общества,

пропагандистскими и воспитательными мерами и, наоборот, противо-

действуют другим, прямо запрещают третьи, если они не соответству-