Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления 43

ют интересам общества или иных законных публичных коллективов

(например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религи-

озных сектах).

Право как основная регулятивная подсистема в государственном

управлении. Основным регулятором публичного воздействия являет-

ся право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву,

например, государственные стандарты утверждаются правовыми ак-

тами, а некоторые нормы морали, как говорилось, с течением времени

становятся правовыми. Право — это система государственных или

санкционированных (утвержденных) государством норм, обязатель-

ных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы

всего данного политического сообщества, а с другой — волю домини-

рующего в государстве определенного социального слоя (в демокра-

тическом обществе и государстве — большинства населения), исходя-

щих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых

государственным принуждением. В данном определении — несколько

составляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляет-

ся наблюдателю как огромное число самых различных правил, кото-

рые установлены или санкционированы органами государства. Право-

вые нормы содержатся в письменных правовых актах и иных доку-

ментах (есть и уставные нормы обычного права). Важнейший

правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии следуют

законы парламента, указы главы государства, постановления прави-

тельства. Особое место занимают постановления органов конституци-

онного контроля (конституционных судов, конституционных советов

и др.), публично-правовые договоры. В некоторых странах (в основ-

ном в странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в

судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны сле-

довать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религи-

озных источниках (в мусульманских странах — в Коране), в междуна-

родно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, восприня-

тых) данным государством, например, в пактах о правах человека

1966 г. В единичных странах в качестве источника права при решении

дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся уче-

ных-юристов). Локальными (местными) источниками права могут

быть акты органов субъектов федерации (конституции, уставы, зако-

ны и другие акты), политических и иных автономий, акты органов

местного самоуправления (в том числе основополагающие акты муни-

ципальных образований — уставы).

В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, ими сле-

дует руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий

44 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

для нарушителя со стороны государства, иных органов публичной

власти. Право регулирует самые разные общественные отношения, на-

пример, порядок выборов в парламент, регистрации граждан по месту

жительства, ответственность президента (импичмент), порядок при-

ема на работу, наложения административных и дисциплинарных

взысканий, вопросы собственности и др. Некоторые правила (напри-

мер, по вопросам основных прав граждан, преступлений и наказаний)

могут устанавливаться только государством, но не другими органами

публичного управления. Поскольку такие правила регулируют обще-

ственные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социаль-

ный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организую-

щей, упорядочивающей деятельности прежде всего государства, а

также других органов публичного управления, хотя далеко не все

нормы права относятся к собственно управленческой, административ-

ной деятельности.

Норма права в своей полной форме включает три составные части:

гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия

применения нормы, диспозиция определяет характер действия или

бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за

нарушение нормы. Не во всех правовых нормах есть эти три части,

иногда гипотеза подразумевается, а санкция содержится в другой

норме.

Второй элемент, составляющий данное выше определение

права, — его системный характер. Право должно составлять непро-

тиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих

системным регулированием жизнь общества, публичных коллекти-

вов, те общественные отношения, которые могут и должны регули-

роваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм

ведут к хаосу. Если нормы муниципальных образований противоре-

чат правовым актам федерации, ее субъектов, а нормы субъектов

федерации противоречат конституции и законам федерации, что ус-

танавливается судом, и вопреки требованиям не исправляются и не

отменяются издавшими их органами (должностными лицами), субъ-

ект федерации может применить санкции в отношении органов и

должностных муниципальных образований, а органы федерации —

в отношении органов и должностных лиц субъектов федерации и

муниципальных образований. Такой порядок с 2000 г. установлен в

России.

Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что

право направляет поведение людей, их различных коллективов, регу-

лирует деятельность органов государства (государственных служа-

щих), органов и должностных лиц субъектов федерации, территори-

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления 45

альных автономий, муниципальных образований. Право формирова-

лось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев.

Сначала они выражали волю всего неполитического сообщества

людей данных племени, территории. По мере выделения элиты и фор-

мирования в обществе социальной асимметрии многие социальные

нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например,

нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа,

разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них транс-

формировались под влиянием доминирующего социального слоя (в

том числе «среднего класса») или создавались под его влиянием как

защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабо-

владении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запреще-

нии профсоюзов и забастовок (впоследствии были отменены),

затем — положения о социальной функции частной собственности, о

прожиточном минимуме, о многопартийности и т.д.). В определение

права включены оба аспекта (общечеловеческий и конкретно-соци-

альный) волевого содержания права.

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать

«снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или

иные отношения (так появились нормы атомного, информационного,

космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи

или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит

это в результате деятельности государства или иных органов, создаю-

щих правовые нормы, или путем санкционирования, превращающего

нормы общественного характера в государственные, правовые. Юри-

дически правовые нормы творятся публичной властью (государством,

а в локальных масштабах — государственным образованием, муници-

пальными органами). Они могут и непосредственно создаваться воле-

изъявлением народа (референдум, постановление сельского схода, ко-

торый может создать правовую норму локального действия), но, по

общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически

формулируется органом публичной власти, прежде всего органами го-

сударства. Именно государство главным образом создает или санк-

ционирует нормы, призванные регулировать поведение людей в нуж-

ном ему направлении. Государство выражает в праве государственную

волю с учетом интересов различных социально-политических сил.

Четвертым элементом в определении права являются общечелове-

ческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, об-

щего блага и др.). В современных условиях право, чтобы таковым

быть, должно им соответствовать. Они имеют огромное ориентирую-

щее значение и в государственном управлении. Введенный в опреде-

ление права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям

46 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

имеет принципиальное значение для определения характера правовой

системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципи-

ально различно по своему содержанию в демократических и тотали-

тарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм, действую-

щих в обществе (мораль, обычаи, традиции и др.), тем, что его выпол-

нение обеспечивается в конечном счете государственным принужде-

нием (в том числе и выполнение правовых норм, создаваемых в преде-

лах своих полномочий субъектами федерации, территориальными

автономиями, муниципальными образованиями). Принуждение могут

использовать в рамках своих полномочий также органы субъектов фе-

дерации, территориальных автономий, муниципальных образований,

если нарушаются общегосударственные или локальные правовые

нормы (например, если имели место административный проступок,

влекущий штраф в соответствии с КоАП РФ, или нарушения поста-

новления местного совета об охране земельных насаждений), но в ко-

нечном счете оно восходит к власти и силе государства. Разумеется,

принуждение не всегда необходимо. Напротив, подавляющее боль-

шинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добро-

вольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, пла-

тят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного

движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д.,

иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются

правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, чело-

век обычно не думает, что он заключает правовую сделку — договор

хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юриди-

ческая ответственность. Она не ограничивается моральным осужде-

нием со стороны общества, окружения человека, как это бывает в слу-

чае нарушения норм морали (например, человек лжет о своих подви-

гах или сорит в общественных местах), а предполагает

государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми

(например, тюремное заключение должностного лица по судебному

приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (воз-

мещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями началь-

ника милиции), административно-правовыми (наложение штрафа на

руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыпол-

нение ее неоднократных требований), дисциплинарно-правовыми

(выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента

за упущения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию и субъек-

тивно (в результате классификаторской деятельности исследовате-

лей) группируются по институтам права. Институт — система

§ 4. Формы и методы публичного управления

норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отноше-

ние в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уго-

ловного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога

имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в админи-

стративном — институт государственной службы, в конституцион-

ном — институт гражданства, в трудовом — институт трудового до-

говора и т.д.

Однородные институты в своей совокупности образуют ту или

иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование

новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями — граж-

данским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процес-

суальным и т.д. правом — выделяется экологическое, налоговое, пред-

принимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на

основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, дру-

гие отпочковываются от них.

§ 4. Формы и методы публичного управления

Объективная обусловленность и границы субъективного выбора

форм и методов управления. Формы и методы деятельности органов

и должностных лиц публичного управления в самом конечном счете

обусловлены их функциями и полномочиями. Если они занимаются

управлением в области экономики, то здесь в широком объеме приме-

няются экономические методы и лишь в минимально необходимом

объеме — административные. Методы команд в сфере интеллектуаль-

ного творчества, в области культуры вообще недопустимы, в полити-

ческой сфере важно искать соглашения, консенсус, компромиссы

и т.д. Однако абсолютной предопределенности в данном случае нет.

Для осуществления одних и тех же полномочий в зависимости от кон-

кретной обстановки или, например, способностей и навыков управ-

ленцев могут применяться разные формы и методы.

При осуществлении экономической деятельности так же применя-

ется, например, метод запрета (запрещение экономического монопо-

лизма), как и при реализации идеологической деятельности (запрет

пропаганды национальной вражды). Политическая деятельность

предполагает дозволение (свободу образования общественных объ-

единений), равно как и функция социальная (свобода выбора формы

образования).

Субъективный выбор тех или иных форм и методов в данном слу-

чае определяется целесообразностью и эффективностью применения

тех из них, которые дают наилучший результат в возможно короткий

срок и с меньшими затратами (в том числе затратами управленческой

48 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

энергии на всех ее уровнях). Границы субъективного выбора устанав-

ливаются правовыми актами, определяющими полномочия органов и

должностных лиц публичного управления. Они могут считать, напри-

мер, что метод запретов публичных демонстраций в городе был бы

для них наиболее целесообразным (чтобы не беспокоить власть пре-

держащих), но принадлежащие им полномочия не позволяют осуще-

ствить это.

Классификация форм и методов публичного управления. Обыч-

но принято различать экономические, административные и идеологи-

ческие методы управленческой деятельности. В их рамках существует

множество частных методов, способов, приемов. Экономические мето-

ды состоят в создании органами публичного управления таких мате-

риальных условий, чтобы управляемому объекту было выгодно дейст-

вовать так, как этого желает субъект управления. Например, государ-

ство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя

его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-

отличников, заботясь о качестве подготовки кадров, совет муници-

пального образования принятым решением создает лучшие условия

для мелкого предпринимательства, постановлением органов субъекта

федерации выделяются субсидии группе предприятий и т.д. Админи-

стративные методы — это команды публичного управления (требова-

ния, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом.

Они могут быть экономически выгодны государству, другим публич-

ным коллективам, а могут быть материально невыгодны, но необходи-

мы по другим причинам (например, обязательный заказ на производ-

ство экономически дорогостоящей, но необходимой для обороны

страны техники). Идеологические методы — это властное воздействие

на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны органов пуб-

личного управления (например, шариат объявлен во многих мусуль-

манских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от

имени государства — министерства здравоохранения есть надпись,

предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).

Методы управленческой деятельности могут быть легальными

(соответствующими закону) и легитимными (правильными, оправ-

данными в представлениях населения), легальными, но не легитимны-

ми, легитимными, но не легальными, правовыми и неправовыми.

К правовым относятся те, которые совершаются на основе конститу-

ции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с

процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм раз-

личают законодательствование, управление, правосудие, контроль.

Далеко не все эти формы вправе применять любые органы публич-

ного управления. Законы издают только органы крупных или обособ-

§ 4. Формы и методы публичного управления

ленных по другим причинам публичных территориальных коллекти-

вов (органы государства, субъектов федерации, территориальных

автономных образований политического характера). Муниципальные

образования устанавливают общие правила своими уставами, поста-

новлениями совета и др. Они могут распространяться на всех, кто на-

ходится на территории муниципального образования. Органы добро-

вольных объединений принимают уставы, решения, постановления,

распространяющиеся только на их членов.

Законодателъствование — это установление правил наиболее об-

щего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, опре-

деляющих поведение и деятельность физических и юридических лиц,

организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указан-

ным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты

(указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы

обычно принимаются высшим представительным органом государст-

ва — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, напри-

мер путем референдума (голосования избирателей).

Как говорилось, в муниципальных образованиях роль локальных

законов выполняют акты их представительных органов (советов

и др.), а в добровольных объединениях — акты их высших органов,

регулирующие внутреннюю жизнь объединения.

Управление в узком смысле — это, как отмечалось выше, исполни-

тельно-распорядительная, организационная деятельность государст-

ва, публичных коллективов, их органов, должностных лиц. Для его

осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере дея-

тельности особенно широко применяются организационно-техничес-

кие методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом от имени государства. В редких

случаях собственные суды имеют субъекты федерации (например,

конституционные суды в Германии, конституционные и уставные

суды в России). Другие публичные коллективы, даже территориаль-

ные публичные коллективы, своих судов, действующих от имени госу-

дарства, не создают. В добровольных объединениях могут создаваться

общественные суды. Их решения приобретают обязательную силу,

только будучи подтверждены авторитетом государственных судов.

Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты,

возникающие между гражданами, органами государства, физически-

ми и юридическими лицами. Суд рассматривает конкретные дела и

споры в судебной коллегии (незначительные дела может решать еди-

нолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны

выполняться всеми органами государства (в том числе главой госу-

дарства, а также парламентом, если суд осуществляет конституцион-

50 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ный контроль в отношении законов), юридическими и физическими

лицами, объединениями.

Контрольная деятельность органов публичного управления выра-

жается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности

органов государства, должностных лиц законам, актам вышестоящих

органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, со-

блюдения установленных стандартов, правил противопожарной, про-

тивоэпидемической безопасности и т.д. Контрольной деятельностью

занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения закон-

ности), конституционные суды и советы (конституционный кон-

троль), специальные органы (контрольные палаты или управления в

Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ре-

визоры, омбудсманы (парламентские уполномоченные) с подчинен-

ным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать

каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают

факты, часто составляют акт (протокол) о нарушениях и обращаются

к парламенту, правительству, к вышестоящим (по отношению к про-

веряемому объекту) органам, в некоторых странах при обнаружении

грубых нарушений могут возбудить дело в суде. В добровольных пуб-

личных объединениях контроль заключается в проверке исполнения

директив высших органов управления объединением его местными

организациями, другими органами внутреннего управления. Вместе с

тем такой общественный контроль может включать и проверку соот-

ветствия деятельности и актов добровольного объединения, его орга-

нов конституции и законам государства.

Неправовые (но не противоправные) формы и методы — это

главным образом повседневная организационно-техническая, опера-

тивная деятельность (учет, беседы с подчиненными и начальниками,

совещания и т.д.). Такие процедуры детально правом не регулиру-

ются. От неправовых следует отличать противоправные формы и

методы управления (насилие, угрозы, унижение достоинства подчи-

ненных, требования выполнять незаконные действия и т.д.). За при-

менение противоправных методов в нарушение закона может нести

ответственность и само государство. Это возможно во внутригосу-

дарственных отношениях (например, за причинение ущерба лицу

незаконными актами, за судебную ошибку), в сфере международно-

правовых отношений — за агрессию, преступления против человече-

ства, за использование методов принуждения, запрещенных между-

народным правом. Современная Германия выплачивает компенсацию

лицам, насильственно угнанным фашистами в Германию во время

Второй мировой войны из оккупированных территорий, за их под-

невольный труд.

§ 4. Формы и методы публичного управления

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, орга-

нов публичного управления в управленческом процессе различают

методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требова-

ния, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование широко применяется в управлении. Оно исполь-

зуется для ориентации поведения и деятельности участников общест-

венных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства,

членов публичного коллектива) в таком направлении, которое субъ-

ект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягкого»

публичного руководства. Так, путем установления льгот стимулиру-

ется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повы-

шает производительность труда, обеспеченность населения товарами,

да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями,

чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирова-

ния являются награды, премии, присвоение почетных званий за успе-

хи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинте-

ресованность органов публичного управления, метод дозволения в оп-

ределенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную

позицию публичной власти по отношению к тем или иным общест-

венным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, орга-

ны управления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не

запрещают их: граждане, юридические лица сами решают, воспользо-

ваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения ши-

роко используется при регулировании основных прав и свобод лич-

ности.

Метод охраны применяется для обеспечения стабильности суще-

ствующих общественных отношений, сложившегося правового поряд-

ка. Охранительной деятельностью прежде всего занимаются органы

государства, его специализированный аппарат (полиция, суды, проку-

ратура и др.), другие органы, выполняющие эту задачу попутно. Для

защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внут-

ренних угроз — внутренние войска, полиция. Свои методы для охраны

установленных правил используют органы субъектов федерации,

автономных и муниципальных образований, органы добровольного

публичного объединения. При серьезных нарушениях они прибегают

к наказанию (в добровольных объединениях высшая мера наказа-

ния — исключение из объединения).

Требование должного поведения выражает активную заинтересо-

ванность органов публичного управления в определенных действиях

со стороны физических и юридических лиц, государственных служа-

щих, учреждений, организаций, коллективов, в развитии обществен-

52 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ных отношений в таком направлении, которое считается необходи-

мым. В данном случае воля публичного коллектива, действующих от

его имени органов, должностных лиц проявляется более отчетливо и в

жестких формах. Данный метод прежде всего возлагает на участников

отношений обязанности. Он используется в конституционном праве

(требование информации от должностного лица в «час вопросов» в

парламенте), административном (требование регистрации обществен-

ного объединения для получения прав юридического лица), налого-

вом (платить налоги) и других отраслях права. Требования предъяв-

ляются к членам общественного объединения, например, присутствовать

на его общих собраниях, к гражданам — соблюдать установленные му-

ниципальными органами правила поведения в парках города и т.д.

Запреты — действенная форма отрицательного отношения орга-

нов публичного управления к тем или иным явлениям, поступкам,

поведению. В форме запретов они исключают вредную, нежелатель-

ную для общества, коллектива, человека деятельность. В конституци-

онном праве, например, запрещена пропаганда религиозной нетерпи-

мости, в административном — несанкционированные демонстрации,

мешающие прохожим и движению транспорта, в уголовном — посяга-

тельства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назна-

чения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля част-

ных лиц ядами и т.д. Свои запреты установлены актами субъектов фе-

дерации (в частности, охота в опредленный период), муниципальных

образований (запрет вырубать деревья у домов в крупных городах без

определенных согласований). Запреты устанавливают и органы

добровольных объединений (запрет голосовать от имени другого

члена объединения на собрании).

Метод установления ответственности — это предостережение о

вредных последствиях, которые могут последовать для лица, органи-

зации, иного субъекта при несоблюдении требований или запретов го-

сударственных органов, других органов публичных коллективов,

должностных лиц, а также санкции (сами неблагоприятные последст-

вия). Юридическая ответственность предусмотрена многими право-

выми актами и имеет разные формы: ограничение свободы правона-

рушителя, роспуск общественного объединения, систематически

нарушающего свой устав, уплата пени или штрафов при просрочке

платежа, административная и дисциплинарная ответственность, от-

ветственность члена добровольного публичного объединения перед

объединением и его органами за нарушение устава объединения и т.д.

Наиболее острая форма ответственности — репрессия, связанная с

прямым насилием. Незаконная демонстрация может быть разогнана

с применением технических средств. Возможна конфискация доходов,