Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Понятие и виды публичного управления

вует на мировое сообщество, всю систему международных отношений.

Парламент, принимая новые законы о партиях, о запрещении экстре-

мистских объединений, о государственных пенсиях, изменяет ситуа-

цию в стране.

Свои объекты управления имеют указы главы государства (прези-

дента или монарха), распространяющиеся на всех лиц или определен-

ные группы людей, постановления правительства, решение конститу-

ционного суда (например, несколько решений Конституционного

Суда РФ по вопросу о государственных выплатах лицам, пострадав-

шим в результате чернобыльской аварии).

Властные (управленческие) полномочия и обязанности субъекта по

управлению определяются документами, являющимися основными

для данного публичного коллектива. Для государства (а следователь-

но, и общества) таким документом является конституция. Она уста-

навливает полномочия органов государства, их обязанности и те уп-

равленческие пределы, в которых они могут действовать, регулируя

жизнь общества (например, запрещается даже во время чрезвычайно-

го положения ограничивать некоторые основные права человека, в

частности, свободу вероисповедания). К таким документам относятся

законы, указы главы государства, постановления правительства и т.д.

Некоторые аналогичные акты принимаются в субъектах федерации,

автономных образованиях политического характера. Для многих дру-

гих территориальных публичных коллективов или коллективов,

имеющих элементы публичного управления, основным внутренним

документом является устав (устав муниципального образования,

устав политической партии и др.), хотя основы правового положения

этих коллективов регулируются актами государства — конституцией

и законами.

Документы, регулирующие процесс публичного управления, со-

держат положения не только о полномочиях органов и должностных

лиц, но и о их обязанностях. Созданные коллективом органы и выде-

ленные им должностные лица именно для того и образованы, чтобы

выполнять публичные обязанности во имя коллектива.

Факт управленческого значения (определенного рода событие, со-

стояние, действие), с чем связано возникновение управленческого от-

ношения, приведение в действие власти публичного коллектива, дол-

жен иметь отношение к интересам данного коллектива. Если этот

факт ему безразличен, нейтрален, управленческое действие по поводу

факта предпринято не будет. Например, для правительства не имеет

значения, явился министр на заседание в синем, черном или коричне-

вом костюме, но если он опоздал на заседание коллегии правительст-

ва, может быть предпринято управленческое действие: премьер-ми-

24 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

нистр может сделать ему замечание. Для президиума заседания обще-

ственной организации не имеет значения, сидит Иванов в зале в пра-

вом или левом ряду, но если он разговаривает или иначе мешает веде-

нию собрания, ему будет сделано замечание.

Особое значение для управления имеют факты не персонального, а

коллективного характера. Массовые беспорядки могут повлечь введе-

ние чрезвычайного положения с особым режимом управления (на-

пример, запрещаются собрания на открытом воздухе, вводится лич-

ный досмотр граждан и т.д.), в случае крупного пожара в тайге приво-

дят в движение многие управленческие механизмы: отселение

жителей из опасных мест, привлечение их к тушению пожара, объяв-

ление чрезвычайной ситуации, деятельность особых отрядов по туше-

нию пожара и т.д. Стихийное наводнение, охватившее крупную терри-

торию (например в 2002 г. на юге России), — важнейший факт, иногда

влекущий за собой срочный пересмотр государственного бюджета с

тем, чтобы выделить необходимые средства оказавшимся в беде

людям, и т.д. Действие в управленческом процессе имеет неодинако-

вый характер: субъект воздействует, объект реагирует. Действия субъ-

екта могут быть самыми разными: приказ, пожелание, вооруженные и

мирные акции и т.д. Реакция объекта варьируется от прямого непод-

чинения (мятеж) до готовности немедленно и точно (иногда даже с

излишней услужливостью) выполнить все пожелания субъекта.

Деятельность по управлению, применение различных его способов

образуют управленческий процесс. Он начинается с поступления извне

информации в рецепторы (к органам публичного коллектива, долж-

ностным лицам). Они воспринимают информацию, отбирают, отсле-

живают и частично оценивают ее. На этой основе регулирующие орга-

ны делают окончательную оценку информации, принимают решение

и выдают управленческие команды, которые поддерживают стабиль-

ность публичного коллектива или, напротив, изменяют его.

Управленческий процесс имеет определенную цель, намеченную

волевым путем субъектом (органом, дожностным лицом и т.д.). Цель

реализуется, если достигнут заранее намеченный результат. Если ре-

зультата нет или получен иной результат (в частности, противопо-

ложный), управленческий процесс не состоялся, состоялся с обрат-

ным знаком (с минусом при противоположном результате) или состо-

ялся частично.

На любом этапе в управленческом процессе могут возникнуть

сбои. Они появляются в результате поступления неверной информа-

ции, неправильного ее восприятия, неквалифицированной оценки,

ошибочной цели управления, неверного управленческого решения,

неправильно избранных или поданных команд. Поэтому на любом

§ 1. Понятие и виды публичного управления

этапе управленческого процесса важен контроль за его развитием.

В государстве, в местном самоуправлении, добровольных объединениях

существуют различные формы контроля и специализированные кон-

трольные органы (судебный контроль, ревизионные комиссии и др.).

Прямые и обратные связи в публичном управлении. Управлен-

ческий процесс — это система разных отношений. В нем есть прямые

и обратные связи. Воздействие управляющего субъекта (органа, долж-

ностного лица и т.д.) на объект — это установление прямых связей с

объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, под-

чиненность по службе), эпизодическим или временным (например,

введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном

регионе России, что распространяется на всех лиц, находящихся на

территории региона). Воздействие может быть весьма активным, даже

силовым (мероприятия государственных органов по прекращению за-

бастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «уп-

равлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо от-

лаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и

штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная на

первый взгляд управленческая работа всегда дает наилучший эффект.

Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные

меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако

применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить

управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является

не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но

и различные звенья самой управляющей системы, между которыми

устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, суборди-

нации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сво-

дятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи для осущест-

вления единых целей государственного или муниципального управ-

ления.

В любом случае важно соблюдать меру управления. Излишек уп-

равления может быть так же вреден, как и его недостаток.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то

объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамечен-

ным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не из-

менить свое поведение (например, органы охраны правопорядка

требуют от организаторов демонстрации возвратиться на утвержден-

ный маршрут, но они продолжают направлять движение по закры-

тым для этого улицам), а может его изменить. Такие изменения

могут соответствовать воле управляющего субъекта — реакция со-

гласия, подчинения (гражданин своевременно представляет деклара-

26 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

цию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии

уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парла-

ментом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), при-

обретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, ко-

торое полиция требует закрыть), но и активного противодействия

(нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые

связи меняют свой характер, на первый план в них выступает при-

нуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в ус-

ловиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект

управления порождает обратные связи, которые устанавливает

объект с субъектом. К субъекту управления поступает информация о

поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих

«команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Таки-

ми рецепторами могут выступать органы или должностные лица, не-

посредственно осуществляющие управление, аналитические центры.

Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную ин-

формацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере

прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, не-

ровный характер, наблюдаются искажения. В рецепторах происходят

отбор и преобразование информации, отделение существенного от не-

существенного, обобщение материала для вывода, который делает уп-

равляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если

объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротив-

ление субъекту управления, последнему приходится на основе выво-

дов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение,

устанавливать прямые связи иного рода. Решение может быть различ-

ным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы

воздействия и т.д.), но в любом случае оно модифицирует, изменяет и

прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта

управления опять оценивается управляющей системой, начинается

новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или

почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место

управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоян-

ный цикличный характер, изменяются лишь их содержание и форма в

зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на ос-

нове изучения прямых и обратных связей с использованием методов

кибернетики и информатики получило в западной литературе назва-

ние «ввод (информация) — вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными

(действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и

§ 1. Понятие и виды публичного управления

пассивными (текущая информация). Они многообразны: например,

поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демон-

страция протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кан-

дидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика дейст-

вий правительства в печати и т.д. В западной литературе наиболее

результативным способом активных обратных связей в процессе уп-

равления считается партиципация — добровольное участие населе-

ния в правительственных проектах и мероприятиях местного само-

управления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения

качества управления. Именно от объекта поступает информация о

правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свиде-

тельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает,

что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (на-

пример, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в

связи), но и искажает обратные связи, посылает управляющему субъ-

екту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недо-

статков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и

при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к

краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым

увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в

том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный

контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью

данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения об-

ратных связей, их содержания должны применяться соответствующие

меры.

В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Есть

конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной

дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразо-

вываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, со-

циальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальными и вы-

полнимыми. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью,

если цель невыполнима сама по себе (например, быстро построить

коммунизм в Китае путем «большого скачка» в 70—80-х годах XX в.).

Цели управления определяют суть управленческого решения:

выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого ре-

шения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоя-

тельства, имеющие как прямое, так и косвенное отношение к решае-

мой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха большую роль играет стабильность

управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа при-

28 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

носит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчиты-

вать эффективность управления: достижение наилучших результатов

в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных

ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с ко-

личественной стороной управления: слишком много управления (из-

лишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало

управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы

управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых

возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в госу-

дарственном муниципальном управлении, в публичном управлении в

общественном объединении, в публичном управлении международ-

ными отношениями (например, путем принятия решений Советом

Безопасности ООН). Решая ту или иную управленческую задачу,

важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не толь-

ко материальных, а и духовных) для этого.

Существенное значение имеют сроки. Управленческая задача

должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что

ее решение запоздало и просто больше не нужно.

Публичное управление не ограничивается деятельностью его орга-

нов и должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко

решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу

относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет форми-

ровать правительство (в парламентарной монархии Великобритании

или в парламентарной республике Германии), кто займет высший го-

сударственный пост (например, пост президента в России). Участие

граждан в управлении осуществляется в некоторых странах путем от-

зыва депутатов, глав муниципальных образований избирателями.

Путем голосования на референдуме граждане могут принять консти-

туцию или иной закон.

Применяются народные обсуждения важных вопросов государст-

венной жизни (в России порядок их проведения регулируется специ-

альным правовым актом). В России в местном самоуправлении ис-

пользуется гражданская инициатива — непосредственное обращение

группы граждан к органам управления с предложением каких-либо

мер. В мелких муниципальных образованиях для решения местных

вопросов используются сельские сходы (общие собрания избирате-

лей), в политических и иных объединениях созываются съезды, про-

водятся общие собрания членов низовых организаций, которые при-

нимают управленческие решения. В последние годы во многих демо-

кратических странах и в России принято законодательство об

«открытых окнах». Это значит, что каждый гражданин за небольшую

§ 1. Понятие и виды публичного управления

плату (в Японии — 2—3 долл. США) вправе получить копию любого

управленческого акта, включая решение правительства, если акт не

имеет секретного характера (правила засекречивания при этом зако-

ном установлены). Существует множество других форм. Массовая

демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвину-

тые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган госу-

дарственной власти или местного самоуправления могут стать фор-

мой непосредственного участия в управлении. Подробные формы не-

посредственной демократии рассматриваются ниже.

В системе публичного управления могут использоваться специ-

фические институты. В странах мусульманского фундаментализма

(Иран, Саудовская Аравия, Катар, Оман и др.) огромную роль в

управлении поведением населения играет религия (Коран выпол-

няет роль основного закона, он выше конституции, существует

религиозная полиция нравов — мутава). Во многих странах Аф-

рики, в отдельных государствах Азии, в некоторых районах Латин-

ской Америки важными инструментами управления являются пле-

менные институты (вожди, старейшины, племенные советы, обычаи

племен).

В некоторых странах для управления используются общественные

объединения (например, многие функции по контролю за охраной

труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по тор-

говым делам могут осуществлять предпринимательские союзы), на

Кубе, в некоторых других странах тоталитарного социализма отдель-

ным объединениям в области культуры, спорта переданы некоторые

функции государственных органов.

Принципы публичного управления. Исследователи называют

различные принципы управления как такового и разное их число

(наибольшее — 14 — названо французским автором А. Файолем). По-

давляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми

особенностями, к публичному управлению, другие нуждаются в пере-

осмыслении. В результате складываются следующие принципы пуб-

личного управления.

1. Публичная власть управляющего. Для публичного управления

необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обес-

печивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и

сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой — муни-

ципального управления неодинаковы. Они совсем иные внутри

добровольного общественного объединения (например, партии или

профсоюза).

30 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без

единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает

специализацию, т.е. качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и

конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих

указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без

конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполня-

ются.

4. Подчинение интересам публичного управления иных интересов

лиц, находящихся на публичной службе. Разумеется, у органа, долж-

ностного лица государства, муниципального образования, обществен-

ного объединения и интересы разные, но во время исполнения слу-

жебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

5. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении.

Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленчес-

кого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководите-

лей и исполнителей вредна для дела.

7. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотруд-

ников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть со-

размерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные,

справедливые (легитимные).

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать

результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь

указывает на необходимость этого.

9. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен опла-

чиваться в соответствии с его общественной полезностью, количест-

вом и качеством.

Виды публичного управления. В соответствии с различными ви-

дами публичных коллективов существуют разные виды публичного

управления. Во-первых, это международное публичное управление.

Оно осуществляется органами, которые созданы мировым сообщест-

вом (органы ООН, прежде всего Совет Безопасности и Генеральная

Ассамблея) или региональными международными объединениями,

если им договорами государств предоставлены функции управления.

Таким образом, международное публичное управление может иметь

глобальный или региональный характер. В любом случае оно являет-

ся производным от государств, которые создают соответствующие

международные органы.

Во-вторых, это публичное государственное управление. Оно осу-

ществляется в пределах государственно организованного общества

той или иной страны (в настоящее время в мире 200 государств). Пуб-

§ 1. Понятие и виды публичного управления

личное управление может на деле осуществляться и в непризнанных

мировым сообществом государственных образованиях (например, Са-

харская Арабская Республика, Абхазия, Карабах, Приднестровская

Республика и т.д.), в предгосударственных образованиях. У них быва-

ют свои президенты, парламенты, другие органы и должностные лица,

они реально контролируют ситуацию, управляют на территориях не-

признанных государств. Аналогичная ситуация складывалась на тер-

риториях, освобождаемых от колонизаторов (других властей в Китае)

во время освободительных войн (Ангола, Гвинея-Бисау, Мозамбик

и др.). Эта разновидность публичного управления может быть названа

парагосударственным правлением (подобным государственному).

В-третьих, особая разновидность публичного управления сущест-

вует в субъектах федерации. Иногда они называются государствами (в

России — республиками), имеют собственных президентов. В россий-

ском законодательстве власть субъектов Федерации (по вопросам со-

вместного ведения с Федерацией и по резервированным на усмотре-

ние субъектов остаточным полномочиям) называют государственной

властью, как и власть Федерации. Вряд ли это верно: двух государст-

венных властей в одном госудерстве быть не может (в большинстве

федераций мира признано, что государство — это только сама федера-

ция, ибо вряд ли Калужскую область, Приморский край или Ненец-

кий автономный округ можно считать государствами). Публичное уп-

равление субъекта федерации по вопросам, отнесенным конституцией

(иными законами) к его ведению, — это публичное негосударственное,

квазигосударственное управление.

В-четвертых, публичное управление существует в автономных об-

разованиях (например, Шотландия в Великобритании, Аландские

острова в Финляндии, Автономная Республика Крым на Украине).

В данном случае, в отличие от федерации, совместных полномочий

нет (лишь в Испании наблюдается нечто похожее), автономиям резер-

вирована для управления довольно узкая сфера (вопросы сельского

хозяйства, охоты, рыболовства, рынков, кладбищ и др.). Это автоном-

ное публичное негосударственное управление.

В-пятых, публичное управление существует в муниципальных об-

разованиях, представляющих собой территориальный коллектив. Го-

сударство или субъект федерации устанавливает в своей конституции

и законах сферу муниципального управления как местного управле-

ния. Это публичное негосударственное муниципальное управление.

Что же касается публичного управления в административно-тер-

риториальных единицах, то они не представляют собой территориаль-

ного коллектива. Их жители (граждане) не создают выборных орга-

нов. В административно-территориальной единице управляют чинов-

32 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

ники общей компетенции, назначенные «сверху» федерацией или

субъектом федерации. Поэтому публичное управление в администра-

тивно-территориальной единице — это продолжение государственно-

го или квазигосударственного управления.

Выше речь шла о пяти видах территориальных коллективов. В них

публичное управление реализуется в полном объеме в пределах имею-

щихся полномочий. Вместе с тем в любой стране (кроме единичных

стран мусульманского фундаментализма) существуют добровольные

объединения. Некоторым из них (например, партиям) присущи эле-

менты публичного коллектива. В таких объединениях существует осо-

бая разновидность управления — публичное корпоративное управле-

ние. Есть добровольные объединения, основанные на единстве не об-

щественых, а личных или частных интересов (например, религиозные

организации, акционерные общества). В целях полноты картины в

книге рассматривается и управление в таких объединениях.

§ 2. Необходимость, возможность и пределы

публичного управления

Необходимость публичного управления. Как уже говорилось, наибо-

лее общая причина возникновения управления в публичном коллек-

тиве — необходимость регулирования отношений в нем с целью вы-

полнения «общих дел» и преодоления разрушающих коллектив кон-

фликтов. Для выполнения этих задач выделяется особый слой людей,

применяются различные формы управленческих действий.

В современных условиях общественная жизнь усложняется, раз-

растается сфера общих дел государства, муниципального образования,

иного публичного коллектива. Роль управленческого труда повыша-

ется, его специализация становится разностороннее, нередко публич-

ное управление проникает и в те сферы, которые ранее считались ис-

ключительно частным делом (некоторые вопросы семейной жизни,

духовная жизнь личности). Государственный, муниципальный аппа-

рат, аппарат добровольных объединений растет, он увеличивается в

пропорции к численности населения, занятого другим трудом.

Продолжает действовать и вторая причина — социальная асиммет-

рия общества и связанные с нею конфликты, приобретающие публич-

ное значение (в публичном коллективе возникают и конфликты, не

имеющие общественно значимого характера). Хотя в условиях совре-

менного общества происходит улучшение качества жизни всех слоев

населения (в развитых странах и даже в странах среднего уровня разви-

тия уже нет той нищеты в рабочих семьях, которую описывал Ф. Эн-

гельс в работе о положении рабочего класса в Англии в середине