Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия... 83

кии с января 1993 г. на Чешскую и Словацкую республики), сецессия

мирным или вооруженным путем части территории из состава госу-

дарства и провозглашение на ней самостоятельного государства (мир-

ный выход Сингапура из Малайзии в 60-х годах, вооруженная сецес-

сия Бенгалии из Пакистана в 70-х годах, Эритреи из Эфиопии в

90-х годах XX в., Восточного Тимора из Индонезии в 2000-х годах).

Особый способ — создание новых государств на месте прежних ко-

лоний (а после Второй мировой войны, особенно в 60—80-х годах,

таким путем возникло более 100 новых государств), что осуществля-

лось по-разному. В ряде случаев народы колоний вели вооруженную

национально-освободительную борьбу за независимость (Ангола,

Вьетнам, Малайя, Зимбабве и др.), но иногда метрополии предостав-

ляли независимость на основе референдума (голосования избирате-

лей колонии), переговоров и соглашений с лидерами колоний («круг-

лые столы»). В некоторых странах имело место и то, и другое (напри-

мер, Гвинея-Бисау).

Понятие государства. В истории общественной мысли предпри-

нято немало попыток сформулировать понятие государства, выделить

его из других общественных явлений, указать его наиболее характер-

ные черты. Многие из предложенных концепций (например, органи-

ческие теории, которые пытались объяснить природу государства по

аналогии с человеческим организмом, анималистические (лат. ani-

mal — животное) идеи, сторонники которых сравнивали государство с

колониями пчел, муравьев) почти целиком относятся к прошлому и

не оказывают влияния на современную науку, другие, хотя и были

сформулированы столетия, а то и тысячелетия тому назад, продолжа-

ют использоваться и сегодня.

В современном государствоведении можно выделить пять основ-

ных подходов к понятию государства: теологический, классический

(арифметический), юридический, социологический и новейший — ин-

формационно-кибернетический.

Теологический подход безраздельно господствовал в средние века;

ныне он представлен во взглядах сторонников исламского фундамен-

тализма. Они полагают, что государство создано Аллахом через его

посланника — пророка Мухаммеда. С этой точки зрения государство

должно строиться и действовать по типу халифата, оно — эманация

(воплощение) воли Аллаха.

Сторонники классического подхода рассматривают государство как

соединение трех элементов: власти, территории и населения. Этот

подход характерен для западных политологов, занимающихся вопро-

сами международного права. Однако он скорее указывает на условия

существования государства (оно невозможно без населения и вне тер-

84 Глава 2. Государство как управляющая система

ритории, хотя бы «подвижной», как в государстве кочевников). Что

же касается власти, то она существует не только в государстве — есть

родительская, корпоративная власть, власть территориального кол-

лектива (в том числе местное самоуправление) и проч.

Юридический подход к понятию государства господствовал в науке

до Первой мировой войны (1914—1918 гг.), хотя есть приверженцы

такого подхода и сейчас, в частности, во французской юридической

литературе (М. Тропе, Д. Бешийон). Его сторонники рассматривают

государство прежде всего как систему правоотношений, специфичес-

кое нормативное единство (правда, многие из них не отрицали значе-

ние социологических трактовок государства, но, будучи юристами, от-

казывались заниматься этим). Они правы в том, что государство

может выступать (и выступает) как особое юридическое лицо, но

такой подход не раскрывает его особых качеств как управляющей сис-

темы.

Наиболее широкое распространение получил социологический

(с политологическим акцентом) подход к понятию государства. В нем,

как и по вопросу о возникновении государства, существует марксист-

ское и множество немарксистских направлений, школ. С точки зрения

марксизма-ленинизма государство есть орган диктатуры определен-

ного класса (демократической диктатуры народа в современном

Китае; в СССР в последние десятилетия его существования было за-

явлено о прекращении диктатуры пролетариата, об общенародном го-

сударстве, но и при этом, как говорилось, оно остается классовым).

Среди немарксистских социологических школ наиболее распро-

странена трактовка, объединяющая юридические, экономические и

политические признаки. Государство определяется как юридическая

персонификация нации (в данном случае под нацией понимается на-

селение страны), а эта персонификация (государство) коренится в

централизации экономической жизни нации. Оно — не орган диктату-

ры какого-либо класса (установление диктаторских режимов извра-

щает его природу), а официальный представитель общества, высту-

пающий в качестве арбитра в отношениях между социальными слоя-

ми, партиями, общественными объединениями и даже личностями.

В толковании некоторых западных авторов, на которых марксизм ока-

зал определенное влияние, государство не является абсолютно бес-

пристрастным арбитром, представителем общества (на него оказыва-

ют влияние «группы давления», «заинтересованные группы»), у него

имеются черты и внеклассовости, и классовости.

Некоторые сторонники немарксистских социологических школ

(например, китайский автор (Гонконг) Элиза Винг-Йи Ли), суммируя

доминирующие подходы в западной науке (подходы М. Вебера,

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия... 85

Г. Кельзена, А. Грамши, представителей регуляционной школы

Дж. Джессепа), называют следующие признаки государства:

1) государство — одновременно институциональное и норматив-

ное явление. Как первое оно включает совокупность органов (аппара-

тов) законного, административного и принудительного характера. Как

нормативный порядок оно основано на легитимации, а последняя —

на признании фундаментальных ценностей, которые государство

должно осуществлять;

2) современное государство играет ключевую роль в обеспечении

успешного функционирования экономики, а форма государства тесно

связана с конкретной системой производства;

3) ключевое значение для деятельности государства имеет адми-

нистративная (т.е. управленческая) система, ее органы являются свя-

зующим звеном между государством и экономическими институтами.

Многие современные исследователи называют большее число и

иные признаки государства.

Во-первых, оно рассматривается как определенное объединение

людей, отличающееся от других сообществ как политическое сообще-

ство, его политический характер обусловлен прежде всего социальной

асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел».

Во-вторых, государство — это политическая организация в общест-

ве данной страны, ибо всякое сообщество предполагает определенную

организацию. Особенность этой организации в том, что она определя-

ет стратегию для общества, имеет универсальный характер (для всего

общества), включает всех находящихся на территории государства, а

граждан данного государства — и вне его территории.

В-третьих, государство — это регулятивный институт. Оно удов-

летворяет потребности общества в интегрированности, организован-

ности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания зако-

нов, иных правовых актов) различные стороны жизни общества (те,

которые целесообразно регулировать и которые поддаются государст-

венному регулированию).

В-четвертых, государство — это орган выполнения «общих дел» в

обществе (обеспечение его жизнедеятельности, создание коммуника-

ций, борьба с преступлениями, ликвидация катастроф и т.д.).

В-пятых, государство — арбитр. Поскольку на определенном этапе

развития общество становится асимметричным, разные социальные

группы имеют свои интересы, между ними возникают противоречия,

их необходимо ввести в определенные рамки, чтобы общество не под-

вергалось анархии и распаду. Однако государство — не полностью

беспристрастный, а заинтересованный арбитр. Выполняя арбитраж,

оно прежде всего учитывает интересы тех слоев населения, которые

86 Глава 2. Государство как управляющая система

обладают наибольшими возможностями давления на государствен-

ную власть, экономически и политически доминирующих сил, но оно

в какой-то мере учитывает интересы и других слоев населения.

В-шестых, важнейшим признаком государства является особая

публичная, суверенная государственная власть. Она непререкаема и

верховна по отношению к любой другой власти в стране (например,

устанавливает ограничения для родительской власти, регулирует ис-

пользование корпоративной власти общественного объединения в от-

ношении его членов). Эти качества государственной власти делают

государство органом легализованного и легитимного принуждения, а

в определенных ситуациях — и насилия. Оно осуществляется на осно-

ве правовых норм (иногда вопреки им) особыми органами государ-

ства.

В-седьмых, государство обладает специализированным государст-

венным аппаратом управления. Это особый слой людей, организован-

ных иерархически и использующих государственные средства (в том

числе институты принуждения) для управления.

Помимо перечисленных признаков государства, имеющих в своей

основе социально-политический характер, обычно называют и другие:

разделение населения по административно-территориальным едини-

цам

, налоги и сборы, наличие права — особой системы правил (норм),

обеспеченных государственным принуждением.

Суммируя различные подходы, можно сказать, что государство —

это универсальное политическое сообщество в стране и одновременно

политическая организация общества, обладающая особой (суверенной

государственной) властью и специализированным аппаратом регуля-

тивного воздействия на общество (в том числе путем легализованного

принуждения), выражающая в процессе социального арбитража преж-

де всего волю доминирующего социального слоя, учитывающая инте-

ресы других слоев и выполняющая общие для общества задачи.

Государство представляет собой определенную систему. Чтобы

выполнять свою роль в обществе, оно нуждается в наборе определен-

ных средств: органов, методов деятельности (стимулирование, дозво-

ление, запреты), «материальных придатков» в виде армии, полиции,

тюрем, создаваемых им правовых норм и т.д. Между государственны-

ми органами существует разделение задач и ролей, но все они дейст-

вуют на основе единства государственной власти. Это цементирует

связи государственности, является основой государства как системы.

В некоторых очень небольших по территории государствах (Науру, Тувалу и др.)

пет административно-территориального деления.

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия... 87

Тенденции развития современного государства. Развитие совре-

менного государства характеризуется, во-первых, процессами демо-

кратизации и социализации, созданием правового и светского государ-

ства на основе общечеловеческих ценностей (власть народа, справед-

ливость, права человека и т.д.). В современных условиях эти ценности

получили новое звучание: социальная справедливость, достойное че-

ловека существование и т.д. Формирующееся на их основе демокра-

тическое государство означает, что это государство народа, для народа

и посредством народа, представляющее большинство населения и

охраняющее интересы его меньшинства. В таком государстве власть

осуществляется демократическими методами (смена партий у власти

осуществляется путем выборов, принципиальные решения принима-

ются референдумом — голосованием избирателей, в деятельности ор-

ганов государства огромное значение имеет учет общественного мне-

ния). Когда говорят о социальном государстве, то предполагают его

активное участие в предоставлении социальных услуг населению, в

охране здоровья людей, заботу о матери и ребенке, бесплатное общее

образование, установление необходимого минимума заработной

платы и прожиточного минимума, справедливое законодательное ре-

гулирование отношений труда и капитала. Концепция социального

государства в последние годы претерпевает определенные изменения

Все чаще выдвигается положение о «государстве труда»: государство

должно обеспечивать основные нужды человека, но и он сам должен

заботиться о себе и своей семье. Правовое государство означает свя-

занность государства правовыми нормами, не только буквой, но и об-

щими принципами права на основе общечеловеческих ценностей. Это

взаимные права и обязанности и взаимная ответственность личности,

коллективов и государства. Светское государство означает свободу ре-

лигии и атеизма. Даже в ряде мусульманских стран при сохранении

государственной религии действуют христианские церкви, буддий-

ские храмы.

Во-вторых, в современных условиях наряду с демократизацией и

социализацией характерно, особенно для постиндустриального ин-

формационного общества «продвинутых» стран, создание технологи-

ческого и технократического государства. При принятии решений и

управлении в современном высокоструктурированном обществе все

шире используются специалисты (избираемые народом органы все

чаще опираются на их мнение, оставляя за собой решение вопросов

лишь общего характера, да и референдум законами многих стран за-

прещается проводить по некоторым вопросам, в том числе по специ-

альным), применяются новые технологии, позволяющие просчиты-

вать различные варианты. Одна из составляющих этой тенденции по-

88 Глава 2. Государство как управляющая система

лучила название «рационализированный парламентаризм». Вместе с

тем различные технологии для прямой и обратной связи государст-

венных органов (должностных лиц) с населением, технических специ-

алистов с органами принятия решений (в том числе с парламентом,

правительством) используются также для манипулирования поведе-

нием широких масс, для оказания давления на органы, принимающие

решения. Поэтому одна из проблем современного государства состоит

в умении соединить демократию и технократию ради общих целей.

В-третьих, уменьшается значение государственного принуждения,

изменяются его формы, возрастает роль государства-организатора,

государства — социального арбитра. Государство, его органы стремят-

ся гасить конфликты путем консенсуса и компромисса, применяя

обычно не административные, а экономические, психологические и

иные формы принуждения. Однако государство всегда остается (ре-

ально или потенциально) не только органом для выполнения «общих

дел», но и институтом легализованного и легитимного принуждения.

Оно может приобретать весьма жесткие формы (разгон демонстраций,

смертная казнь и др.), но и такое принуждение может использоваться

в интересах общества, для выполнения «общих дел».

В-четвертых, практика свидетельствует о волнообразном движении

в развитии государственного управления. Усиление регулирующей

роли в экономике (а следовательно, в сфере социальных отношений и

в определенной степени в политике и сфере личных отношений) до-

стигает критической точки, когда зарегулированность стесняет естест-

венное развитие общества, что влечет упадок экономической деятель-

ности, снижение жизненного уровня населения, а иногда и медленную

стагнацию, длящуюся десятилетиями (тоталитарные социалистичес-

кие государства). С другой стороны, излишние социальные гарантии

со стороны государства, для которых у общества не было достаточных

ресурсов, приводили в Швеции, Испании, Норвегии к «бегству» капи-

тала из страны, замедлению темпов развития. Снижение социальных

льгот восстанавливало активность, но порождало недовольство насе-

ления и приводило к поражению правящей партии на выборах. Такие

циклы повторяются.

В-пятых, все более отчетливо проявляется тенденция к созданию

гибридных, смешанных, переходных форм. Прежние классические

формы президентской, парламентарной республики, федерализма,

автономии, государственных режимов постепенно исчезают, их заме-

няют полупрезидентские, полупарламентарные республики, регио-

нальные государства, сочетающие черты унитаризма, федерализма,

автономии. Возникают новые методы осуществления государственной

власти, иные формы государственных режимов, соединяющие некото-

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия... 89

рые элементы авторитаризма и демократию. Создаются образования,

сочетающие черты международного объединения и государственности

(Европейский союз, Союзное государство Белоруссии и России, Союз

Сербии и Черногории и др.).

Наконец, в-шестых, в настоящее время все более резкими стано-

вятся «взлеты» и «падения», контраст в развитии государственнос-

ти. В древнем мире и в Средние века были свои деспоты, абсолют-

ные монархи и свои относительные демократии (для свободных),

свое «полицейское государство» и городская республика, но такого

«полюсного» противопоставления государственно-организованных

форм демократии и диктатуры мир, пожалуй, до XX в. не знал. Со-

циально-политический тоталитаризм — это изобретение нашего вре-

мени.

Современное российское государство. Конституция РФ содер-

жит характеристики российского государства как демократического,

социального, правового, федеративного. Фактически же российское

государство из-за объективных причин трудного переходного периода

не в полной мере удовлетворяет некоторым этим характеристикам (на

уровне современных стандартов). Доминирование исполнительной

власти и недостаточный контроль за ее деятельностью, частые сило-

вые санкции по наведению конституционного порядка (что само по

себе необходимо), принижение роли парламента и законодательных

органов субъектов Федерации, слабость судебной системы, малое вли-

яние общественного мнения на государственные дела — все это сни-

жает демократический потенциал государственного управления.

Россия не является развитым социальным государством. Пример-

но 1/з населения (по другим данным — около V4) находится за чер-

той бедности

, а доход «верхних» 10% населения в 14 раз превыша-

ет доход 10% «нижних» — разрыв, невиданный в цивилизованных

странах. Правда, в последнее время ситуация улучшается.

Российское государство не является полностью правовым. Право-

вые акты субъектов Федерации часто не соответствуют федеральным

законам, а конституции некоторых субъектов Федерации — Конститу-

ции РФ. Престиж судов низок. Многое в этом отношении исправлено,

но еще далеко не все.

Россия — светское государство. Религиозная свобода и право ате-

изма обеспечены в целом, хотя в некоторых случаях эти принципы

нарушаются. В государственном гимне есть упоминание о боге, имеют

В Индии, считавшейся эталоном бедности, в 2003 г. за чертой бедности (абсолют-

ной бедности) находилось 3% населения, в Китае — 2%, по следует учитывать, что в

разных странах понятие бедности, ее критерии различны.

Глава 2. Государство как управляющая система

место факты освящения (по христианским обрядам) военных (госу-

дарственных) объектов (например, кораблей) и т.д.

Россия — федерация. Однако ее федеративная организация несо-

вершенна, число субъектов Федерации велико (89), субъекты не впол-

не равноправны (республики обладают правами, которых не имеют

другие субъекты Федерации, некоторые субъекты РФ (девять из 10

автономных округов) входят в другие «равноправные» субъекты РФ).

Форма правления в России сочетает черты парламентарной рес-

публики (например, возможность вынесения вотума недоверия Пра-

вительству РФ, необходимость согласия Государственной Думы на

назначение Председателя Правительства РФ) и президентской (на-

значение министров по воле Президента РФ, возможность увольне-

ния Председателя Правительства по усмотрению Президента). Юри-

дически это смешанная форма правления, полупарламентарная, полу-

президентская республика. Однако в реальной жизни доминируют

признаки президентской республики.

Государственные образования. Возникновению государства

предшествовал длительный период вызревания, в процессе которого

складывались различные предгосударственные формы. В современ-

ных условиях протогосударства, или предгосударства, возникают

обычно в результате революционных событий, различных форм на-

ционально-освободительной борьбы, повстанческих и сепаратистских

движений. Например, в ходе гражданских войн в Китае, завершив-

шихся провозглашением в 1949 г. Китайской Народной Республики, в

разных частях страны создавались так называемые красные (совет-

ские) освобожденные районы с новой властью, где были свои органы

управления (преимущественно военного), школы, больницы и т.д., со-

зывались съезды советов и т.д. Подобные территории, освобожденные

от власти португальских колонизаторов, на протяжении многих лет

существовали в Анголе, Мозамбике, Гвинее-Бисау и некоторых дру-

гих странах. В последней из них денежное обращение заменялось «на-

родными магазинами» прямого продуктообмена, а на завершающей

стадии борьбы в лесном районе Бое в 1973 г. была принята даже кон-

ституция, которая после признания Португалией независимости Гви-

неи-Бисау (в 1974 г.) стала конституцией нового государства.

Наряду с предгосударственными создаются и государствоподоб-

ные образования {государственные образования). К их числу относят-

ся прежде всего субъекты федерации (например, штаты в США, про-

винции в Канаде). Некоторые из таких субъектов, например республики

в России, в конституциях, в том числе федеральной, характеризуются

как государства. В настоящее время в мире насчитывается более

20 федеративных государств и более 300 субъектов федерации в них

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия... 91

(больше всего в России — 89, меньше всего в Танзании — 2). В России,

согласно Конституции 1993 г., не только Федерация, но и ее субъекты

обладают государственной властью

, но она имеет подчиненный ха-

рактер: основные государственные полномочия осуществляет Федера-

ция. Кроме того, Федерация при нарушении федеральной Конститу-

ции и федеральных законов субъектом РФ (факт нарушения устанав-

ливается судом) вправе применить к субъекту Федерации

федеральное принуждение. Аналогичная ситуация существует и в за-

рубежных федерациях, их субъекты имеют свои законодательные и

исполнительные органы, иногда свою судебную систему (США),

чаще — только отдельные виды судов (в России это конституционные

в республиках РФ и уставные суды в других субъектах РФ, а также

мировые судьи). В некоторых федерациях субъекты федерации имеют

свои конституции (Германия), в других (Пакистан) этого нет. Так же

обстоит дело и с гражданством субъектов федерации.

Территориальная автономия. Государственными образованиями

являются некоторые формы территориальной автономии. Полити-

ческой автономией являются Аландские острова в Финляндии, Грен-

ландия в Дании, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский

Курдистан, Автономная Республика Крым на Украине и др. Полити-

ческие автономии не имеют своих конституций (кроме Крыма), но

обладают правом собственного законодательства по местным вопро-

сам. В Шотландии (Великобритания) в 2000 г. после 300-летнего

перерыва восстановлен даже свой парламент.

Незначительные элементы государственности присущи и админи-

стративным автономиям. Они не обладают правом собственного зако-

нодательства, но имеют некоторые полномочия, не присущие обыч-

ным административно-территориальным единицам. Таких образова-

ний в мире немного, но в Китае насчитывается более 150 различных

единиц административной автономии.

Есть и иные явления, обладающие элементами государственности

(например, Советы в России в условиях двоевластия 1917 г. действо-

вали как власть, занимались управленческой деятельностью).

Административно-территориальное деление. Для управления на

местах государству необходимо разделить территорию страны на

части со своими органами управления. Это — административно-тер-

риториальные единицы (как говорилось, административно-территори-

ального деления нет только в нескольких очень небольших по терри-

Как уже говорилось, характеристика публичной власти в субъектах федерации,

не являющихся государствами, как государственной власти является спорной.

Глава 2. Государство как управляющая система

тории государствах). Обычно существует трехзвенное админист-

ративно-территориальное деление: единицы областного типа, на кото-

рые первоначально делится территория унитарного государства (об-

ласти, губернии, провинции, воеводства и др.); районы (округа и др.);

низовые сельские и городские административные единицы (общины

и др.). В некоторых странах бывает четырехзвенное административно-

территориальное деление (Франция), в других — двухзвенное (Болга-

рия). В федеративных государствах административно-территориаль-

ное деление является делением территории субъектов федерации (они

его устанавливают). Некоторые административно-территориальные

единицы (всегда или чаще всего — низовые) получают статус муници-

пального образования и управляются только выборными их населени-

ем органами (совет, глава администрации и др.), но только в рамках

законов государства и под его контролем. В другие административно-

территориальные единицы (региональные, но не общинные) государ-

ство зачастую назначает своих уполномоченных чиновников, которые

решают вопросы государственного значения, а местные органы само-

управления (они в таком звене могут создаваться, а могут и не созда-

ваться) занимаются местными делами. В региональных администра-

тивно-территориальных единицах министерства создают свои деле-

гатуры для осуществления общегосударственных полномочий —

территориальные отделы и управления на местах. Такие же органы

для осуществления исключительных федеральных (общегосударст-

венных) полномочий образовывают федеральные министерства в

субъектах федерации (например, в России в республиках, краях, об-

ластях и т.д.).

§ 2. Государственная власть и государственное управление

Управление обществом той или иной страны связано с использовани-

ем публичной власти особого рода — государственной власти. Будучи

выражением отношений различных социальных сил в обществе, она

всегда имеет (и не может не иметь) политический характер. Государст-

венная власть — продолжение и высшее проявление политической

воли и власти (суверенитета) народа (иной крупной социальной общ-

ности в особых условиях). Она имманентно присуща современному

обществу, является его необходимой функцией, существует и в тех

единичных государствах, где нет общественных объединений и прису-

щей им корпоративной власти, где не существует местного самоуправ-

ления. Государственная власть почти всегда (кроме революционных

событий) обладает верховенством в обществе. Она суверенна (ограни-

чения могут быть установлены, в частности, международными согла-