Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба 103

среды (Канада) и др. Согласно конституциям и законам они при ис-

полнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой дру-

гой власти. В России особое положение занимает Центральный банк,

во Франции — Экономический и социальный совет, в Италии — Выс-

ший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в

Египте — консультативный совет аш-шура и т.д. В России и в ряде

других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного

аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена

от судов. Ее главная задача — контроль за соблюдением законности.

Специфической частью государственного аппарата являются специа-

лизированные органы конституционного контроля (конституционные

суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских

странах (Иран, Пакистан и др.) — органы религиозно-конституцион-

ного контроля (они следят за соответствием законов сначала Корану,

а лишь затем — конституции).

Существует множество классификаций, относящихся к государст-

венному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей

компетенции (например, правительство, президент) и органы и долж-

ностные лица отраслевой компетенции (например, министры или

уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к

компетенции государства, занимаются центральные органы (напри-

мер, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к реше-

нию на местах некоторых дел общегосударственного значения, —

местные государственные органы (например, местные администрации

в областях и районах Украины, назначаемые президентом, назначае-

мые префекты регионов и департаментов, которые являются админи-

стративно-территориальными единицами во Франции). В этом случае

кроме назначенных чиновников общей компетенции на местах есть

избираемые органы местного самоуправления — советы. В странах то-

талитарного социализма, где отвергается концепция местного самоуп-

равления, избираемые советы и создаваемые ими исполнительные ко-

митеты рассматриваются как органы государственной власти (сове-

ты) и государственного управления (комитеты).

Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда су-

ществуют государственные органы общей компетенции. Во-первых,

во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей ком-

петенции (например, в Великобритании), но там создаются местные

делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых орга-

нов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а

выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия.

Наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональ-

ные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих.

104

Глава 2. Государство как управляющая система

Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего

общества), а публичной власти территориального коллектива. Во-вто-

рых, в общинах (низовом звене административно-территориального

деления) обычно нет никаких государственных органов общей компе-

тенции и нет территориальных отделов министерств, есть только му-

ниципальные, хотя в крупных общинах могут быть отделы минис-

терств. Так обстоит дело и в субъектах РФ. В некоторых странах

(Франция и др.) мэры общин, избранные муниципальными советами

или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы

деревень), затем утверждаются правительством (министром внутрен-

них дел) как представители государственной власти в данной общине,

наделяются определенными государственными полномочиями. Одна-

ко они остаются прежде всего главами муниципалитетов.

В структуре государственного аппарата различаются коллегиаль-

ные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиаль-

но, в необходимых случаях большинством голосов (например, парла-

мент или суд), вторые — единолично (президент, министр).

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом уни-

тарном государстве (например, в Болгарии или Польше, которые де-

лятся на административно-территориальные единицы), в сложном

унитарном государстве, включающем автономные образования (на-

пример, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный

парламент, принимающий местные законы), в региональном (регио-

налистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц

(например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее про-

стой является структура аппарата в простом унитарном государстве:

один парламент (местных парламентов не существует), правительство

и глава государства (президент или монарх), единая судебная система

и система исполнительных органов, строго подчиненных по верти-

кали.

Вместе с тем структура государственных органов в унитарном го-

сударстве на местах может различаться в зависимости от того, являет-

ся унитарное государство централизованным, децентрализованным

или относительно централизованным.

В централизованном унитарном государстве на местах, кроме

общин — низовых территориальных единиц (в Индонезии и Таилан-

де — даже в общинах и кварталах городов), государственным управле-

нием ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернато-

ры, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назна-

чаются в Индонезии из числа трех лиц, выбранных в качестве

кандидатов на должность старосты населением).

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба 105

В децентрализованном унитарном государстве (например, в Вели-

кобритании, Швеции), а также в субъектах федерации в России, США

и др. чиновников общей компетенции на места (в муниципальные об-

разования, территориальные коллективы) не назначают. Решением

вопросов общегосударственного значения там занимаются местные

отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел — только в рамках

своей отраслевой компетенции), а местными делами ведают избран-

ные гражданами муниципальные советы и муниципальная админи-

страция.

В относительно централизованном унитарном государстве (на-

пример, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции

никогда не бывает в низовом звене — в общинах, в остальных звеньях

действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты и

др.), делегатуры министерств (их деятельность координирует пре-

фект) и избранные советы.

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно

или несколько автономных образований, структура государственного

аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там

действует свой законодательный орган (на Аландских островах в

Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Фи-

липпинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями.

Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию

глава государства или правительство назначает губернатора. Его пол-

номочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности

органов автономии общегосударственным законам.

Если это административная автономия (два округа индейцев в

Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных райо-

нов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало

отличается от общегосударственного стандарта управления на местах.

В основном отличия касаются более широких полномочий автономии

по сравнению с административно-территориальными единицами со-

ответствующей ступени с целью учета в управлении местных особен-

ностей.

Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР

, Шри-Ланка)

целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых

(Испания) территориальных автономных образований. Все они явля-

ются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких

автономий по сравнению с крупными ограниченны). По сравнению со

ЮАР по многим признакам близка к федерации, по в самой ЮАР ее федерацией

не считают.

106

Глава 2. Государство как управляющая система

сложным унитарным государством с одним или несколькими авто-

номными образованиями в региональном государстве, где все наибо-

лее крупные территориальные единицы являются политическими

автономиями, структура государственного аппарата усложняется. Ор-

ганы, которые действуют в одном или нескольких автономных образо-

ваниях на части территории унитарного государства с автономией, в

региональном государстве существуют на всей его территории, состо-

ящей из автономных единиц.

Наиболее сложным является государственный аппарат в федера-

тивном государстве. По существу, он имеет двойственный характер.

Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и,

как иногда считается, подчиненная ей государственная власть каждо-

го из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации

имеются и государственные (государствоподобные) аппараты субъек-

тов. Первый представлен общегосударственными законодательными,

исполнительными, судебными и другими органами, а также федераль-

ными государственными служащими, входящими в состав таких орга-

нов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их

законодательными, исполнительными органами и иногда — системой

судебных органов, действующих параллельно с системой судебных

органов федерации (например, в США), однако во многих федераци-

ях существует единая судебная система (например, в Канаде). В Рос-

сии также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации

учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды

(мировых судей).

В деятельности государственного аппарата могут участвовать дру-

гие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные

функции органов государственного управления (одновременно пере-

даются и материальные средства, необходимые для выполнения таких

функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конститу-

цией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом

случае такие органы становятся как бы частью государственного аппа-

рата, их решения и распоряжения приобретают государственное зна-

чение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под

контролем государства. Иногда отдельные функции государственных

органов выполняют общественные объединения. Чаще всего это об-

щественные организации лиц творческих профессий, действующие в

сфере культуры, иногда — объединения промышленников и тор-

говцев.

Элементы государственного аппарата. Государственный аппарат

включает государственные организации, государственные органы, го-

сударственных служащих (внутри них выделяются должностные

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба 107

лица). По сути это различные элементы государственного аппарата,

его звенья. Наряду с государственными органами и организациями

существует много негосударственных организаций, органов, служа-

щих (например, в общественных организациях, фирмах). Они не вхо-

дят в состав государственного аппарата.

Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда отно-

сятся государственные учреждения и предприятия. Различия между

предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в об-

ществе, содержании основной деятельности. Предприятия занимают-

ся прежде всего производственной деятельностью, учреждения — уп-

равлением, социальным обслуживанием населения. На государствен-

ных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее

функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления, и

она не выступает вовне как управленческий орган. Существуют раз-

ные виды предприятий по характеру своей деятельности (производст-

венные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государствен-

ные, муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.). Государст-

венные предприятия не входят в состав государственного аппарата.

Учреждение (например, научно-исследовательский институт, го-

сударственная библиотека, государственное высшее учебное заведе-

ние, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространя-

ет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредст-

венно не подчиненные ему. В отличие от государственного органа

учреждение занято преимущественно обслуживанием и не обладает

государственно-властными полномочиями, правом принимать право-

вые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготови-

тельную работу для принятия органами государства властных реше-

ний. К государственным учреждениям относят также вспомогатель-

ный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов

(например, управление делами, канцелярия). Государственные учреж-

дения могут входить (и не входить) в состав государственного аппа-

рата.

Государственный орган — это самостоятельная структурная едини-

ца государственной власти, наделенная государственно-властными

полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответ-

ствии с его профилем работы) функций определенной ветви государ-

ственной власти. Наиболее общие признаки органа государства —

выполнение публичных функций, включающих регулятивные, коор-

динационные и иные формы управленческой деятельности в опреде-

ленной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение право-

вого статуса данного органа вышестоящим государственным органом;

право принимать управленческие решения в пределах конституции и

108

Глава 2. Государство как управляющая система

закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит

из подразделений (других органов) и всегда из государственных слу-

жащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; фи-

нансирование из государственного бюджета; соподчиненность и от-

четность перед органом государственной власти, учредившим данный

орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных

странах существуют разные виды государственных органов законода-

тельной, исполнительной и судебной власти. Государственные органы

всегда входят в состав государственного аппарата.

Государственная служба. Государственная служба нередко пони-

мается в широком смысле слова: сюда относят службу в любых учреж-

дениях, оплачиваемых из средств (бюджета) государства. С позиций

такого подхода государственным служащим является главный врач

государственной больницы, директор государственного музея, про-

фессор государственного университета и т.д., работа которых оплачи-

вается из средств государственного бюджета. Число таких служащих

(без учета военнослужащих) в Германии составляет 7,3% населения,

во Франции — 7,6%. В более узкой трактовке — это профессиональная

деятельность лиц, имеющих соответствующие ранги, чины, звания

только в государственных органах. За рубежом такая деятельность

обычно называется классифицированной (гражданской, публичной)

государственной службой. В России — это федеральная государствен-

ная служба (более 500 тыс. человек, 90% которых работают на местах:

в территориальных органах министерств и ведомств, в судах, прокура-

туре). В федеративных государствах может существовать также госу-

дарственная служба субъектов федерации, оплачиваемая из их бюд-

жетов. Всегда есть муниципальная служба, содержащаяся за счет му-

ниципального бюджета. Муниципальные служащие не относятся к

государственной службе. Различаются также военные и гражданские

государственные служащие.

Государственный служащий — лицо, находящееся на государствен-

ной службе и профессионально занимающееся деятельностью по

обеспечению полномочий государственных органов. Он работает в ор-

гане государства. Это особый вид общественно полезной деятельнос-

ти, которая отличается от труда рабочих, крестьян, негосударственных

служащих своим государственным, публичным характером. Она регу-

лируется в значительной мере не трудовым, а административным

правом.

Важнейшее значение в институте государственной службы име-

ет государственная должность. Это элементная штатная единица с

определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функ-

ции данного государственного органа с установленным государст-

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба 109

вом денежным содержанием и ответственностью за выполнение обя-

занностей по государственной службе. Должностное лицо осущест-

вляет полномочия как представитель государственной власти. В за-

конах и иных актах дается исчерпывающий перечень должностных

лиц. Прежде всего это руководители и их заместители. Властные

полномочия должностных лиц при осуществлении служебной ком-

петенции распространяются на граждан и юридических лиц, не под-

чиненных им по службе (работники прокуратуры, милиции, тамож-

ни и т.д.). Они имеют также право на совершение юридически зна-

чимых действий и, в частности, административных актов (например,

издают распоряжения за своей подписью).

Лица, находящиеся на высших государственных должностях (пре-

зидент, премьер-министр, председатели палат парламента, министры

и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою

должность не в результате назначения, а путем выборов или иным

способом и обычно к собственно государственной службе не относят-

ся. Поэтому нередко различают политические (высшие должностные

лица) и административные должности.

Замещение должности на классифицированной государственной

службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего

органа или должностного лица (это всегда относится к высшим долж-

ностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (в федераль-

ной государственной службе России аттестация проходит один раз в

два года), конкурса (для вакантных должностей). Если проводится

конкурс, то в зарубежных странах обычно создаются две комиссии:

для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя

(обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс

для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен

(иногда даже письменный), для некоторых групп используется так на-

зываемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами).

Может проводиться конкурс письменных документов (Германия).

Для низших государственных служащих практикуются собеседование

и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся к классифицированной госу-

дарственной службе, обладают привилегией несменяемости: они оста-

ются на службе при смене партий у власти, создании нового прави-

тельства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные

чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники прези-

дента, премьер-министра, министров или если такие должности

имеют политический характер. В этом случае, по американской тер-

минологии, при назначении на должность действует не «система за-

слуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или прави-

110

Глава 2. Государство как управляющая система

тельство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют

многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах фе-

дерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назна-

чаются центром), но заместители министров обычно остаются на

своих постах, продолжая рутинную работу.

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и

дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав — дискреци-

онные полномочия, о которых говорилось. К числу привилегий чинов-

ников относятся упомянутое право несменяемости (чиновник выхо-

дит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть

заменен по политическим мотивам), повышенное материальное обес-

печение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначают-

ся повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское об-

служивание, транспорт, но во многих европейских странах материаль-

ные привилегии чиновников невелики (они сами покупают жилье,

оплачивают медицинское обслуживание и т.д.).

Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Со-

гласно принципу лояльности (верности) государству (он нередко рас-

пространяется не только на чиновников, но и на некоторых других

государственных и муниципальных служащих, например, в Герма-

нии — на преподавателей) чиновники должны защищать интересы го-

сударства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, об-

щественным объединениям, группам населения. Они не могут быть

членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в

митингах и демонстрациях. Часто им запрещается приобретать или

арендовать государственное имущество. Для них обязательны распо-

ряжения вышестоящих органов государства и вышестоящих чиновни-

ков (в пределах их полномочий). Некоторые государственные служа-

щие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют

избирательных прав, многим категориям государственных служащих

запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подпи-

сывают соответствующий документ).

Многие из этих ограничений не относятся к высшим должност-

ным лицам (президенту, министрам, председателям палат парламента

и др.), которые рассматриваются как политические деятели, а не чи-

новники.

Государственная служба в России. В России действует Феде-

ральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной служ-

бы Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2003 г.)

, а также Феде-

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; Российская газета. 2003. 31 мая.

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба 111

ральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы

Российской Федерации»

. Государственная служба РФ — это профес-

сиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению

полномочий РФ, федеральных органов государственной власти и

иных федеральных органов, субъектов РФ, органов государственной

власти субъектов РФ и иных органов государственной власти субъек-

тов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъ-

ектов РФ. Система государственной службы включает следующие ее

виды: государственная гражданская служба, которая подразделяется

на федеральную государственную службу и государственную службу

субъектов РФ; военная служба и правоохранительная служба. Соглас-

но указу Президента РФ основными принципами системы государст-

венной службы являются: федерализм; законность; приоритет прав и

свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государст-

венной службе; единство правовых и организационных основ государ-

ственной службы; взаимосвязь государственной службы и муници-

пальной службы; открытость государственной службы, ее доступность

общественному контролю; профессионализм и компетентность; защи-

та государственных служащих от неправомерного вмешательства в их

профессиональную служебную деятельность. Как и в большинстве

стран мира, к государственным служащим относятся только лица, за-

нимающие государственные должности в государственных органах.

Служащие, обеспечивающие деятельность лиц, занимающих государ-

ственные должности, работники государственных вузов, музеев, биб-

лиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственны-

ми служащими. Государственный служащий — гражданин РФ, осу-

ществляющий профессиональную служебную деятельность на

должности федеральной или субъекта РФ государственной службы и

получающий денежное содержание (довольствие) за счет средств со-

ответственно федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Нанимателем государственного служащего Федерации является

РФ, государственного служащего субъекта РФ — субъект РФ. Долж-

ности государственной службы учреждаются нормативными актами

РФ и субъектов Федерации. Они подразделяются на должности феде-

ральной государственной гражданской службы; должности государст-

венной гражданской службы субъектов РФ; воинские должности;

должности правоохранительной службы. Должности распределяются

по группам и (или) категориям. Ведутся реестры государственной

службы, которые включают перечень должностей. Государственные

СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 206.3.

112

Глава 2. Государство как управляющая система

должности в России разделены на три категории («А», «Б» и «В»).

К категории «А» относятся должности, связанные с непосредствен-

ным исполнением властных полномочий (например, Президент РФ,

министры, депутаты, судьи, руководители органов законодательной и

исполнительной власти субъектов Федерации). Государственные слу-

жащие категории «Б» (например, заместители министров, начальники

департаментов) призваны обеспечивать исполнение полномочий ли-

цами, замещающими должности категории «А». Их должности учреж-

даются в порядке, установленном законами. К категории «В» относят-

ся должности, которые учреждаются самими государственными орга-

нами. Должности категории «А» не относятся к государственной

службе, хотя эти положения закона вызывают критические замечания

в научных публикациях

. Субъекты РФ вправе самостоятельно регу-

лировать многие вопросы государственной службы с учетом местных

условий и обычаев

, в частности, определять порядок подбора лиц для

замещения должностей по категории «Б» и «В», порядок конкурса и

аттестации, могут устанавливать денежное содержание и т.д.

На государственную службу по контракту вправе поступать граж-

дане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста,

установленного федеральным законом для данного вида государст-

венной службы (например, для судьи — 25 лет). Контракт может за-

ключаться на неопределенный срок, на определенный срок, на срок

профессионального обучения и определенный срок государственной

службы после окончания обучения. Прохождение государственной

службы включает назначение на должность, присвоение классного

чина (воинского звания и т.д.), аттестацию (квалификационный экза-

мен), а также другие обстоятельства, предусмотренные законодатель-

ством. Основания окончания службы (в том числе увольнение в запас,

отставка) устанавливаются федеральными законами о видах государ-

ственной службы. Лишение классного чина возможно по решению

суда. Ведутся реестры государственных служащих, куда вносятся их

персональные данные. Эти данные составляют государственную

тайну или сведения конфиденциального характера. Для формирова-

ния кадрового состава государственной службы создается кадровый

резерв (соответственно Федерации или субъекта РФ), осуществляют-

ся образовательные программы, проводится оценка результатов дея-

тельности служащего (в том числе аттестация или сдача квалифика-

См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.,

1998. С. 398-399.

Характеристика службы субъектов РФ как государственной службы вызывает

критические замечания в научных публикациях.