Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Государственное управление и коллектив

123

воздействие на особенности государственного управления по отноше-

нию к ним.

Особенности государственного управления различными видами

коллективов. Отношения государственных органов и коллективов оп-

ределяются многими обстоятельствами: процессами формирования

коллектива (естественно сложившиеся коллективы, например кресть-

янство, нельзя «распустить», как это можно сделать в отношении

политической партии, систематически нарушающей конституцию),

природой коллектива (взаимосвязи государства с коллективами поли-

тического характера иные, чем, скажем, с обществом филателистов),

значением в общественной жизни (например, общегосударственный

или локальный), позицией по отношению к государственной власти

(сотрудничает, находится в оппозиции, ведет подпольную вооружен-

ную борьбу) и т.д.

Отношения государства с объективно складывающимися в обще-

стве разными социальными коллективами (рабочим классом, крестьян-

ством, интеллигенцией, «средним классом», крупными предпринима-

телями и т.д.) неодинаковы. Наиболее отчетливо это проявлялось в

условиях тоталитарного социализма, когда государство официально

поддерживало рабочий класс и ликвидировало «класс эксплуатато-

ров» (в советской России для ликвидации кулачества — зажиточных

крестьян применялись ссылка и высылка). В современных демократи-

ческих странах государство стремится опереться на средний класс, но

нередко те или иные направления деятельности государства опреде-

ляет группировка крупнейших предпринимателей (известна роль

олигархов и в России).

Ко многим общественным объединениям, особенно локальным, не

выступающим с политических позиций (например, к союзам фила-

телистов), государство относится преимущественно нейтрально,

хотя и может оказывать им помощь. В данном случае активное го-

сударственное управление используется в минимальной степени.

Установив в законе общие правила, относящиеся к объединениям в

целом (например, российский Федеральный закон «Об обществен-

ных объединениях» 1995 г.), или правила, касающиеся определен-

ных категорий такого рода объединений (российский Закон о

потребительской кооперации 1992 г.), государство не особенно ин-

тересуется их деятельностью, если они не нарушают законы, как и

деятельностью многих объединений по интересам, клубов, различ-

ных органов общественной самодеятельности (например, уличные,

домовые, родительские комитеты в школах), которые не имеют

централизованного характера.

124 Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество

Социально-экономические объединения привлекают пристальное

внимание государства, но его отношения с предпринимательскими

союзами, профсоюзами, крестьянскими союзами не одинаковы.

Предпринимательские союзы выступают, скорее, как советники

государства, его органов, прежде всего по вопросам экономичес-

кой политики. Иногда предпринимательские союзы выступают и

как группы давления, что обычно имеет место в кризисных ситуа-

циях.

Крестьянские союзы редко оказывают значительное давление на

государственную власть, в частности, в силу распыленности крестьян-

ских хозяйств, слабой организованности крестьян (но крестьянские

партии в некоторых странах играют значительную роль в политике).

Обычно они требуют повышения цен на сельскохозяйственную про-

дукцию и недопущения в страну более дешевой импортной продук-

ции. В некоторых странах крестьянские союзы иногда организуют де-

монстрации, перегораживая дороги. Во всех странах государственные

органы поддерживают кооперативные объединения крестьян (это вы-

годно для государства) прежде всего путем предоставления льгот,

ссуд, снижения налогов, другими экономическими мерами. В странах

тоталитарного социализма применялись принудительные меры со

стороны государства для ускорения процесса кооперирования в сель-

ском хозяйстве.

Профсоюзы — объединения работников — чаще всего выступают

в роли групп давления, требуя принятия законодательства о по-

вышении заработной платы, улучшения условий труда, пенсионного

обеспечения и т.д. Нередко в стране (в том числе в современной

России) имеется несколько профсоюзных центров, лидеры одних из

них сотрудничают с правительством, другие выступают в оппози-

ции. В демократических странах (и в России) профсоюзам, как и

другим непартийным общественным объединениям, обычно запре-

щено заниматься политической деятельностью (под этим прежде

всего подразумевается участие в избирательных кампаниях), для

этой цели существуют партии. В тоталитарных странах профсоюзы,

другие непартийные объединения различных слоев населения могут

активно вовлекаться государством в политику, но только в целях

поддержки государственной власти и под руководством правящей

партии.

Под лозунгами сотрудничества государства, труда и капитала во

многих странах создаются общегосударственные совещательные сове-

ты. В них представлены государственные чиновники, лидеры проф-

союзов, сотрудничающих с правительством, предприниматели. Сове-

ты — это консультативные органы для обсуждения и выработки реко-

§ 2. Государственное управление и коллектив

125

мендаций по экономическим и социальным вопросам. Они могут иг-

рать важную роль в выработке условий «социального контракта» и

«социального партнерства» в обществе. Такой трехсторонний орган

(комиссия) есть и в России (центральная комиссия, есть и соответст-

вующие комиссии на местах).

Иногда парламент (в редких случаях также и органы государства)

формируется путем представительства от общественных объедине-

ний. Такой порядок использовался в Португалии (до 1974 г.), Испа-

нии (до 1977 г.), частично в бывшей Югославии (до 1992 г.) и в СССР

(1990—1993 гг., когда часть депутатов избиралась общественными

объединениями). Государства, применяющие только эту или в основ-

ном эту систему (наряду с другими признаками), иногда называются в

литературе корпоративными государствами.

Среди общественных объединений важнейшее место занимают по-

литические партии, целью которых, в отличие от других обществен-

ных объединений, является борьба за государственную власть (в со-

временных условиях преимущественно мирными средствами, в форме

состязательности, используя выборы). Партии стремятся создать свое

правительство или ввести в него своих представителей, оказывают

давление на государственную власть.

Государство устанавливает с ними особые отношения. Во многих

новых конституциях определяются их статус, роль в обществе. В де-

мократических конституциях предусмотрена многопартийность, госу-

дарству запрещается искусственно ограничивать число партий. Они

могут сменять друг друга у власти путем выборов, и это действитель-

но происходит.

В тоталитарных государствах конституциями может предусматри-

ваться существование только одной партии. Все партии обычно запре-

щаются в условиях военных режимов. Они запрещены в странах му-

сульманского фундаментализма как разрушающие единство «право-

верных» (Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские

Эмираты, Катар и др.).

Существуют объединения, которые не рассматриваются как об-

щественные объединения. Это религиозные объединения, общества

для извлечения прибыли (акционерные общества и др.). Государст-

во также регулирует их деятельность, прежде всего путем принятия

законов. В России в отношении религиозных объединений действует

Федеральнй закон «О свободе совести и религиозных объединени-

ях» 1997 г. (с последующими изменениями). Религиозные объеди-

нения создаются и осуществляют свою деятельность на основе соб-

ственной иерархической структуры (патриарх, синод, епископы и

епархии и т.д.), они избирают или назначают персонал по своим ус-

126 Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество

тановлениям. Они не могут наделяться функциями государственных

органов и органов местного самоуправления, не участвуют в выбо-

рах, не делают взносы в избирательные фонды, не вправе занимать-

ся политической деятельностью, участвовать в работе политических

партий, оказывать им материальную помощь. Однако эти ограниче-

ния относятся к объединениям. Верующие избирают и могут быть

избраны, духовные лица тоже могут быть избраны (однако в насто-

ящее время в России церковь запрещает им избираться по крайней

мере в парламент, за это лишают духовного сана), участвовать в по-

литической деятельности индивидуально.

Деятельность изуверских сект, наносящих ущерб личности, здо-

ровью и имуществу граждан, не допускается.

В отличие от России в некоторых зарубежных странах есть обяза-

тельная религия и государственная церковь. В странах мусульманско-

го фундаментализма не допускается деятельность объединений

каких-либо иных религий. В странах Европы (Великобритания, Шве-

ция, Дания, Греция, Болгария, Испания и др.) различные направления

христианства (католичество, протестантизм, лютеранство, правосла-

вие) объявлены государственными религиями. Государство оказывает

материальную поддержку лишь государственной церкви. Только те

акты гражданского состояния (браки, записи рождений, смерти и т.д.),

которые совершены в государственной церкви, имеют юридическое

значение.

Регулирование кооперативных объединений также имеет свою спе-

цифику, что связано с их характером как хозяйственных организаций.

Государственное регулирование осуществляется на уровне законов.

Государство устанавливает для кооперативов льготы, создает благо-

приятные условия с целью поощрять объединение граждан в коопера-

тивы.

Организации для извлечения прибыли (акционерные общества, раз-

ного рода товарищества), подобно церковным организациям, не рас-

сматриваются как общественные объединения. Государственное уп-

равление ими осуществляется в основном в форме принятия законов

о таких организациях и лицензирования, т.е. выдачи разрешений на

предпринимательскую деятельность определенного рода, и последую-

щего государственного контроля за соблюдением условий лицензии и

законодательства. Их деятельность регулируется гражданскими ко-

дексами, а также специальными законами об акционерных обществах,

другими законами.

Временные коллективы создаются по заранее намеченному плану с

определенной законной целью (банда преступников имеет противоза-

конную цель). Такие коллективы образуются, например, во время

§ 3. Государственное управление и общество

127

собраний, митингов, демонстраций, это группы пикетчиков. Их орга-

низация и деятельность регламентируются законами (например,

собрания допускаются «мирные» и без оружия, для демонстраций ус-

танавливается определенный маршрут, пикеты возле органов государ-

ственной власти разрешены на определенном удалении от них), а пра-

воохранительные органы государства обязаны обеспечить проведение

законного собрания (демонстрации, митинга, пикета) и охранять его

от враждебных посягательств.

Государственное регулирование относится только к тем времен-

ным коллективам, которые создаются для проведения публичных ме-

роприятий и открыты для любых участников. Частные собрания, ве-

черинки с определенным кругом приглашенных гостей правом не рег-

ламентируются (если на таких собраниях совершаются незаконные

действия, это относится не к регулированию самих собраний, а к

иным вопросам).

§ 3. Государственное управление и общество

Государственное управление и «гражданское общество». Государ-

ство — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества,

приобретает собственное бытие и тенденции развития, более того,

становится регулятором общественного развития. Однако его регу-

лирующая роль по отношению к обществу ограниченна. Эта ограни-

ченность первоначально нашла свое выражение в концепции «граж-

данского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в.,

выдвинувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверж-

дали, что есть сферы, куда государство вмешиваться не может. Это

естественные права человека и гражданское общество. Последнее

понималось французскими, английскими и американскими авто-

рами XVIII—XIX вв. не совсем одинаково. Значительные различия

в толковании этого понятия существуют и в современной литера-

туре.

Считается, что гражданское общество — это:

1) отделенная от государства структура, состоящая из множества

ассоциаций, добровольных объединений;

2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне

непосредственной деятельности государства;

3) совокупность людей, строящих определенные отношения без

вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4) самоорганизованные группы, движения и личности, независи-

мые от государства;

5) материальные условия жизни.

128 Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество

Утверждают, что гражданское общество — это все то, что находит-

ся за пределами государства и государственного вмешательства (уп-

равления), многообразные, не опосредованные государством и правом

отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях

свободного рынка и демократического правового государства. Некото-

рые зарубежные политологи (X. Линц и др.) определяют гражданское

общество как «самоорганизованные группы, движения и личности, не-

зависимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему

придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от по-

нятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимо-

логически, термин «гражданское общество», имеет в своей основе

элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на

связь лица с государством, а не его отделение от государства. Имен-

но так определяется понятие гражданства в Федеральном законе

о гражданстве.

Создание гражданского общества связывают с определенной сту-

пенью развития: в прошлом — с признанием естественных (а затем

иных) прав человека, с уважением человеческой личности, со свобо-

дой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютиз-

ма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных

условиях — обычно с появлением «среднего класса» (об этом часто

говорится по отношению к России). Однако некоторые отечественные

авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда,

происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. В связи

с этим предлагаются различные его классификации от древности до

наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнокра-

тия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное,

классовое, свободная ассоциация граждан. Действительно, ни в про-

шлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить

не абстрактно сконструированное, а реальное общество, которое после

возникновения государства существовало бы без государственного ре-

гулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах

вмешательства государства, о весомости разных элементов — саморе-

гулирования общества и государственного вмешательства в этом соче-

тании.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосу-

дарствлена, государственное регулирование приобретает запредель-

ный характер. На первых порах коренной перестройки общества

такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем

приводит к стагнации и часто — к краху, как это произошло со

странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными

§ 3. Государственное управление и общество

129

государствами в Африке (как социалистической, так и капиталисти-

ческой ориентации) в 80—90-х годах XX в. Напротив, если исклю-

чить всякое государственное регулирование в обществе, в том числе

в сфере экономики, социальных и политических отношений, духов-

ной жизни, в сфере свободы человека и т.д. (хотя после появления

государства осуществить подобное практически невозможно), то это

приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и

государственного регулирования находит отражение в специфике

конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общест-

венного строя. Очень часто заголовки соответствующих глав, посвя-

щенных роли государства в обществе, в зарубежных конституциях

содержат слово «принципы» («социально-экономические принци-

пы», «руководящие принципы»). Конституционное регулирование

идет по линии установления принципов, а не конкретных импера-

тивов. Другие отрасли права (т.е. государственное регулирование)

регулируют различные стороны общественной жизни (общества) в

деталях (отношения собственности, труд, земля, преступления и на-

казания и т.д.).

«Гражданское общество» — прогрессивная демократическая кон-

цепция, созданная в определенных условиях борьбы против про-

извола государства, королевского абсолютизма, философская аб-

стракция. Реальное общество не может существовать без государст-

венного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, отношения

общества государственное управление не может и не должно вме-

шиваться. Для вычленения этой сферы личных, духовных инте-

ресов, которая в английском языке обозначается словом privacy

(прайвеси), а также сферы некоторых (далеко не всех) отношений

внутри ассоциаций и между ассоциациями людей термин «граждан-

ское общество» неудачен. Новый термин пока не найден, хотя пред-

лагались другие понятия (демократическое, открытое, свободное

и т.д.).

Особенности государственного регулирования различных сто-

рон общества. Государство по-разному на разных этапах развития ре-

гулирует экономические, социальные, политические и духовные отно-

шения в обществе. В связи с этим оно получало в истории различные

характеристики: государство-зло (левиафан), государство-добро, ли-

беральное государство («ночной сторож»), не вмешивающееся в эко-

номику, государство благоденствия (обеспечивающее блага всем) и

современное «трудовое» государство (work-fare state), работающее

для общества, оказывающее населению все возрастающие социальные

услуги.

130 Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество

Современное государство, прежде всего путем принятия соответ-

ствующего законодательства, в той или иной степени регулирует

экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту

всех форм собственности, обеспечивает свободу предприниматель-

ской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает моно-

полистическую деятельность, захват рынка и установление монополь-

ных цен. Вместе с тем в современных конституциях отсутствует

формулировка о «священной и неприкосновенной частной собствен-

ности», которая применялась раньше. Напротив, имеются положе-

ния о социальной функции частной собственности, провозглашается,

что собственность обязывает, что она должна служить общему

благу, допускается национализация частной собственности (обраще-

ние ее в собственность государства), обычно при соблюдении трех

условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп),

на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов пра-

вительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко

предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях

устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Не-

которые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), зако-

ны ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возмож-

ность аграрной реформы — установление предела земельной собст-

венности, принудительное отчуждение излишков (а также земель

помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих

землю) и распределение их между безземельными, малоземельными

крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация

частных предприятий и целых отраслей (электротехнической, уголь-

ной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы

широко проводились и периодически повторяются в отношении от-

дельных объектов во многих странах (Австрия, Германия, Египет,

Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмеша-

тельства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная,

например, жилья в России, передача (продажа) государственной

собственности частным физическим и юридическим лицам), систе-

матически осуществляются государством, государственной властью

(на основе закона). Проект закона о национализации обсуждается в

парламенте России. Наряду с общим принципом свободы хозяйст-

венной деятельности государство устанавливает также определен-

ные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных

видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объек-

ты исключительной государственной собственности, запрещает не-

которые формы предпринимательской деятельности, разрешает

отдельные естественные монополии (например, Газпром или энерге-

§ 3. Государственное управление и общество

131

тические системы в России). В собственности государства во всех

странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых

странах — вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы,

ежегодный государственный бюджет).

Для регулирования экономики применяется прогнозирование эко-

номического развития. В отличие от директивного планирования в то-

талитарных социалистических странах это индикативное, ориенти-

рующее планирование.

В результате названных и иных мер государственного регулирова-

ния в развитых капиталистических странах создана социально ориен-

тированная рыночная экономика.

Государственное управление распространяется на социальные от-

ношения в обществе, государство проводит определенную социаль-

ную политику. Прежде всего современное государство оказывает

бесплатные и платные социальные услуги (образование, здравоохра-

нение, трудоустройство, средства связи и т.д.) всему населению не-

зависимо от социальных групп и социального положения личности,

в связи с чем оно и получило затем в конституциях название соци-

ального государства. Вместе с тем оно проводит определенную со-

циальную политику, разную в демократических и тоталитарных

странах (вспомним лозунг ликвидации эксплуататоров в странах то-

талитарного социализма). При определении социальной политики

государство учитывает прежде всего интересы доминирующего

класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интере-

сы и других слоев населения. Оно предоставляет преимущества оп-

ределенным социальным группам (в Китае, например, городскому

населению по сравнению с сельским в избирательных правах, льго-

ты мелким и средним предпринимателям). Государство вводит про-

тивоборство социальных слоев, групп давления в определенные

рамки, регулируя формы социальных выступлений. Разрешая эко-

номические забастовки работников, государство запрещает полити-

ческие забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности,

забастовки определенных категорий государственных служащих

(такие забастовки могут парализовать государственное управление),

забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой,

газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д. Одно-

временно государство ограничивает права предпринимателей, иног-

да запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забасто-

вок, иногда запрещает индивидуальные увольнения без согласия

профсоюза, произвольное закрытие предприятий. В некоторых госу-

дарствах, например в Швейцарии, одновременно разрешены и эко-

132 Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество

номические забастовки, и локауты (закрытие предприятий собствен-

ников во время забастовки).

Государство регулирует другие формы протеста и давления раз-

личных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведе-

ния собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их про-

ведение в определенных местах. При нарушениях порядка полиция

применяет силу, рассеивая незаконные демонстрации. В тоталитар-

ных странах государство запрещает всякую оппозицию. Ее выступ-

ления рассматриваются как антигосударственная деятельность и ка-

раются в соответствии с уголовным законом, а то и путем прямых

расправ.

Государство регулирует политические отношения в обществе. Оно

разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и об-

щественных объединений, поддерживает одни партии и стесняет или

запрещает деятельность других. Это имеет место и в том случае, если

конституция признает свободу политической оппозиции. Правящая

партия всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы

препятствовать оппозиции прийти к власти. Однако в условиях демо-

кратии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую поли-

тическую оппозицию. Только немудрая государственная власть дела-

ет это. Проницательные руководители государства понимают, что оп-

позиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые

точки», и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у прави-

тельства сохранить свое пребывание у власти, избежать революцион-

ных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, заго-

няя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофи-

ческими.

Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет дея-

тельность других общественных объединений, разрешая или запре-

щая им участие в политике (выдвижение собственных кандидатов,

участие в избирательной кампании, демонстрации с политическими

лозунгами и т.д.). Такое участие запрещается, например, социально-

экономическим объединениям, в частности профсоюзам.

Государство оказывает определяющее воздействие на политичес-

кий режим в обществе. Использование демократических или автори-

тарных методов осуществления государственной власти составляет

сердцевину политического режима в стране.

Государство создает основной массив политических норм. Многие

правовые акты (законы и др.) имеют политический характер и, хотя в

праве численно преобладают неполитические нормы, право в целом —

инструмент политики государства. Именно путем правовых норм го-