Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Государственное (государствоподобпое) управление субъекта федерации 143

Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не

имеют. Суды общей юрисдикции обычно являются федеральными.

В России судами субъектов Федерации выступают конституционные

(в республиках в составе РФ) и уставные суды (в других субъектах

РФ), а также мировые судьи. В США, однако, штаты имеют свою су-

дебную систему, свои суды общей юрисдикции во главе с верховным

судом штата.

Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъек-

та федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федерации

обычно стремится расширить границы собственного управления, за-

хватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу

муниципального управления. Это порождает, с одной стороны, про-

блему уточнения полномочий, новых разграничений, а с другой — не-

обходимость двухуровневой и трехуровневой координации федера-

ции, ее субъектов и муниципальных образований. С этой целью в Рос-

сии принято законодательство о разграничении полномочий трех

уровней управления (федерального, «субъектного», муниципального),

законодательство о внутреннем разграничении вопросов в предметах

совместного ведения Федерации и ее субъектов; заключались также

внутригосударственные договоры о распределении тех или иных во-

просов в совместных предметах ведения между Федерацией и ее субъ-

ектами. Есть и договоры трех субъектов: Федерации, более крупного

субъекта Федерации и небольшого автономного округа, который,

тоже являясь по Конституции РФ «равноправным» субъектом РФ,

входит в другой, более крупный субъект (например, в Тюменскую об-

ласть, Красноярский край). В некоторых договорах отдельные со-

вместные предметы ведения целиком передавались Федерации или

субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между

РФ и многими субъектами подписаны соглашения о прекращении

действия таких договоров

, но некоторые субъекты РФ не отказыва-

ются от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что

такие договоры являются одной из основ отношений Федерации и ее

субъекта.

Федерация при определенных условиях, предусмотренных зако-

ном, может вмешиваться в управление субъекта, используя право

федерального принуждения (воздействия). За рубежом оно применя-

ется, в частности, при массовой коррупции в органах субъекта федера-

ции, массовых беспорядках, при нарушениях федеральной конститу-

В единичных случаях готовятся проекты новых договоров такого рода (с Чечен-

ской Республикой).

144 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

ции и федеральных законов, что породило негативные последствия.

Это право предусмотрено и в России. Применяя федеральное при-

нуждение (после установления судом фактов нарушений и после

предупреждений Президента РФ о необходимости исправить наруше-

ния с установлением сроков для этого), федеральный парламент впра-

ве своим законом распустить законодательный орган субъекта РФ, а

Президент РФ — отрешить от должности главу администрации субъ-

екта РФ.

§ 4. Государственное управление и территориальная автономия

Слово «автономия» (греч. autos — сам, nomos — закон — собственный

закон) означает самоуправление, самостоятельное решение собствен-

ных дел. Его часто применяют для характеристики местного самоуп-

равления (оно автономно). Существует национально-культурная

автономия, представляющая собой общественное объединение людей,

относящих себя к той или иной территориально разрозненной этни-

ческой группе. Есть и иные формы автономии (например, у саамов в

Финляндии, Швеции, Норвегии, занимающихся оленеводством и ко-

чующих по территориям этих стран).

Особое положение в государстве занимает территориальная

автономия. Такая форма существует в унитарных государствах и

лишь иногда встречается в составе отдельных субъектов федерации

(например, в индийском штате Ассам). Она создается обычно в

связи с этническими, бытовыми, культурными и иными особеннос-

тями населения, компактно проживающего в определенном регионе,

с географическими особенностями (например, Шотландия в Вели-

кобритании, Корсика во Франции, Гренландия в Дании, Нахичевань

в Азербайджане и т.д.). Различают политическую и административ-

ную территориальную автономию. Первая называется часто также

государственной или законодательной автономией, хотя в единич-

ных случаях ей не предоставлено право издания местных законов

(в автономной Республике Крым есть свой совет — Верховная рада

Крыма, но законы издает только Верховная рада Украины). Назван-

ные выше автономии являются политическими. Они почти всегда

имеют свой законодательный орган (местный парламент), который

вправе путем издания законов регулировать обычно сравнительно

узкий круг местных вопросов (создание своей администрации, сель-

ское хозяйство, санитария и гигиена, начальное образование, охота

и рыболовство и др.). Иногда политические автономные образова-

ния имеют гораздо более широкие права (например, Гренландия), а

Азорские острова (Португалия) вправе участвовать во всех между-

§ 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы... 145

народных переговорах Португалии, если они касаются островов.

В политической автономии есть губернатор (используются и иные

названия, например, в Крыму — представитель Президента Украи-

ны), назначаемый центром, обычно главой государства (на практике

кандидатуру обычно определяет правительство). У него имеется не-

большой аппарат чиновников, но широких полномочий назначае-

мый губернатор не имеет, управление осуществляют органы, созда-

ваемые местной легислатурой. Как правило, это постоянные коми-

теты, отраслевые комиссии и др. (в Крыму — Совет министров).

Губернатор осуществляет контроль за законностью деятельности ле-

гислатуры и местных исполнительных органов автономии. Он не

должен вмешиваться, например, в вопросы целесообразности реше-

ния тех или иных местных проблем (но иногда вмешивается, напри-

мер, на Аландских островах в Финляндии).

Своих судебных органов политическая автономия не имеет, хотя

допускаются определенные особенности судебного процесса, учет

местных традиций, ведение судопроизводства на местном языке.

Административная автономия (два округа, населенные индейца-

ми, в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, автономные районы,

округа и уезды в Китае и т.д.) обладает более узкой компетенцией в

сфере управления. У нее нет права издания местных законов, местный

представительный орган принимает решения или постановления,

обычно нет назначаемого центром чиновника общей компетенции (гу-

бернатора и др.). Государственное управление, как правило, представ-

лено лишь делегатурами министерств. В Китае в автономиях действу-

ют «органы самоуправления», но на деле это органы государственной

власти (собрания народных представителей) и органы государствен-

ного управления (местные народные правительства). В соответствии с

социалистической доктриной, отрицающей разделение властей и

местное самоуправление, они входят в единую систему государствен-

ной власти.

§ 5. Государственное управление,

административно-территориальные единицы

и муниципальные образования

Территория государства (в федерациях — территории субъектов феде-

рации) делится на сельские административные единицы (общины),

города, внутригородские районы, сельские районы (округа или иные

единицы с другими названиями), единицы областного звена (губер-

нии, провинции и т.д.). В одних странах существует лишь два звена

такого деления (община — область в Болгарии), в других — три

146 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

(гмина (община) — повет (район) — воеводство (область) в Польше),

в иных — четыре (коммуна (община) — арондисман (район) — депар-

тамент (округ) — режьон (область) во Франции).

Государственное управление в этих территориальных единицах

может быть организовано по-разному в зависимости от того, является

данная территориальная единица только административно-террито-

риальной или эта единица имеет статус муниципального образования.

Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса

муниципального образования, управляются должностными лицами

(начальник района, губернатор и др.), назначенными органами госу-

дарства. В таких единицах существует только государственное управ-

ление. Обычно это районы, области и др., но не города и села, хотя в

некоторых странах Востока, например в Индонезии, села управляются

назначенными старостами. Названия муниципальных образований

(сельский административный округ (община), район, город и т.д.)

обычно совпадают с названиями административно-территориальных

единиц, но они имеют собственное выборное самоуправление (совет,

мэр и др.). Однако это не означает, что в муниципальном образовании

всегда отсутствует государственное управление. В крупных единицах

(район и выше) его могут представлять районные директора, назна-

ченные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосударст-

венные полномочия наряду с действующими муниципальными сове-

тами и мэрами, которые занимаются вопросами местного значения.

Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образовани-

ях есть отделы и управления (делегатуры) министерств (отдел мини-

стерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др.). В тех

муниципальных образованиях, где нет таких делегатур (мелкие горо-

да, села), избранные мэры, старосты утверждаются правительством,

министром внутренних дел в качестве представителей государства и в

случае необходимости выполняют такие функции, которые имеют об-

щегосударственное значение. По этим вопросам мэр подчинен выше-

стоящим государственным органам.

Административно-территориальное деление (если это не муни-

ципальные образования) имеет свою иерархию: нижестоящие адми-

нистративно-территориальные единицы подчинены вышестоящим

(например, районы — области) и указания вышестоящих органов

государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных обра-

зованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них

самостоятельно и под свою ответственность занимается местными

делами.

Различие в управлении территориальными единицами историчес-

ки коренится в том, что выделилось два вида управления на местах:

§ 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы... 147

общинное и региональное. Это различие территориальных единиц со-

храняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.

Общины считаются естественно сложившимися образованиями.

Сначала это были селения, основанные племенами, перешедшими к

оседлому образу жизни, поселки, созданные переселенцами (в част-

ности, иммигрантами), и т.д. Многие из них превратились затем в ог-

ромные города (например, Нью-Йорк), но продолжают считаться

общинами (еще столетия назад они получили городские хартии от ко-

ролей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие

территориальные единицы, создаваемые «сверху», актами государст-

венной власти, в ходе районирования получили обобщенное название

регионов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искус-

ственными» образованиями. Это различие учитывается и в междуна-

родных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления

1985 г. относится прежде всего к общинному звену, но есть и проект

Европейской хартии регионального самоуправления, подготовленный

в 1997 г.).

В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских ад-

министративных округах), по существу, нет особого государственно-

го управления. Там действуют только органы местного самоуправ-

ления. Если и есть отделения министерств, то они, по существу, яв-

ляются учреждениями по обслуживанию населения (например,

почта).

Региональное самоуправление организовано по-разному. В неко-

торых странах (Великобритания, Швеция и др.) оно подобно об-

щинному, так как во всех звеньях административно-территориаль-

ного деления действуют выборные советы и коллегиальные посто-

янные комиссии советов (в Швеции — исполнительные комитеты),

которые являются исполнительными органами местного самоуправ-

ления. Но в отличие от общинного звена в регионах имеются деле-

гатуры министерств, которые занимаются общегосударственными

вопросами в рамках отраслевой компетенции. В ряде стран наряду

с органами местного самоуправления (муниципальными советами)

и отраслевыми делегатурами министерств в регионах есть и назна-

ченные правительством представители государства — чиновники

общей компетенции (префект, губернатор и др.). Последние занима-

ются общегосударственными вопросами и контролируют законность

актов и действий совета, а совет и мэр занимаются местными дела-

ми. Такая система существует на Украине: государственные адми-

нистрации (во главе с администратором области, района, назначае-

мым Президентом Украины) и избранные населением советы во

главе с выборным «головой».

148 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

В 2003 г. принят новый Федеральный закон «О принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации», вступаю-

щий в силу в 2006 г. (к этому времени должны быть обеспечены мате-

риальные и финансовые условия). Он предусматривает, что местное

самоуправление осуществляется на всей территории России: в город-

ских и сельских поселениях, в муниципальных районах, в городских

округах, не входящих в состав муниципальных районов, во внутриго-

родских территориях городов федерального значения. Подробнее о

местном самоуправлении в России говорится ниже в § 8 гл. 14.

Глава 5

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 1. Функции государства

Среди разнообразных прямых и обратных связей государства с чело-

веком, коллективом, обществом особое значение для государственно-

го управления имеет та их сторона, которая характеризует деятель-

ность государства. Свое наиболее обобщенное выражение это находит

в функциях государства, т.е. основных направлениях его деятельности

по решению главных задач. Они по-разному проявляются в экономи-

ке, в сфере социальных, политических отношений, в духовной сфере

жизни общества.

Как говорилось выше, государство возникло, в частности, в связи с

объективной потребностью общества в этом политическом институте.

Оно и сейчас продолжает служить прежним целям: выполнению

«общих дел» и упорядоченности отношений в социально асимметрич-

ном обществе. По мере развития общества конкретные задачи меня-

ются, что приводит к изменению функций государства и возникнове-

нию новых. Поэтому функции государства отражают, с одной стороны,

его природу как необходимого для любого общества политического

института, с другой — асимметрию общества и, следовательно, опреде-

ленную социальную природу государственной воли и государствен-

ной власти.

Функции государства зависят и от этапа развития общества. По

сравнению с рабовладельческим или феодальным обществом функ-

ции современного демократического государства, а следовательно, и

способы государственного управления совершенно иные. В услови-

ях либерального капитализма XIX в. экономическая функция госу-

дарства была иной, чем у современного капиталистического го-

сударства в условиях социально ориентированной рыночной эконо-

мики.

Функции государства следует отличать от функций его органов,

которые имеют более конкретный характер, зависят от назначения

этих органов. Суд выполняет иные функции, чем, скажем, правитель-

150 Глава 5. Функции государства и государственное управление

ство, а министерство иностранных дел осуществляет иные функции,

нежели министерство внутренних дел.

Классификация функций государства. В научной литературе

предложено много классификаций функций государства. Во-первых,

различают основные и неосновные функции. Первые связаны с главны-

ми задачами государства (например, функция обороны страны, для

чего создаются государственные и только государственные вооружен-

ные силы), вторые — с задачами, хотя и имеющими существенный ха-

рактер, но не основными (например, преодоление последствий сти-

хийных бедствий).

Во-вторых, есть функции внутренние, которые государство осу-

ществляет внутри страны (например, деятельность по поддержанию

правопорядка), и внешние (участие в поддержании миропорядка).

В-третьих, различают функции постоянные, осуществляемые

государством на всех этапах его развития (например, правоохрани-

тельная и правообеспечительная функция, хотя сам характер права на

разных этапах развития государства может быть неодинаковым), и

временные, преходящие (например, создание ракетно-ядерной про-

мышленности, «ядерного щита» в СССР во время острого противо-

борства («холодной войны») с западными государствами). Основные

функции чаще всего имеют постоянный характер, неосновные могут

быть временными.

В-четвертых, существуют функции общего характера, социально

нейтральные, вытекающие из «общих дел» и не зависящие от социаль-

ной природы, типа того или иного государства (та же функция оборо-

ны), и социально определенные, зависящие, в частности, от историчес-

кого типа того или иного государства. Функция охраны социалисти-

ческой собственности, как она формулировалась в документах стран

тоталитарного социализма, отсутствует в государствах другого типа

(например, в феодальном).

Разделение функций по названным четырем группам в известной

мере условно. Одна и та же функция может быть временной, осущест-

вляться внутри страны, но иметь внешнеполитические цели (создание

ракетно-ядерного «щита»).

В научной литературе обычно выделяют четыре основные внут-

ренние функции государства — экономическую, социальную, полити-

ческую и идеологическую, а иногда добавляют еще две: экологичес-

кую и правоохранительную.

Экономическая функция состоит в установлении государством

условий и порядка экономической деятельности, в регулировании

экономики. Она осуществляется по-разному в тоталитарных госу-

дарствах, где экономика огосударствлена, и в государствах с рыноч-

§ 1. Функции государства

151

ной экономикой. В современных условиях суть этой функции со-

стоит в том, чтобы исправлять недостатки рыночной стихии, не на-

рушая естественного саморегулирования общества. Этой цели в

настоящее время соответствует концепция социально ориентирован-

ной рыночной экономики. На практике экономическая функция го-

сударства выражается в том, что оно определяет разрешаемые и за-

прещаемые законом формы экономической деятельности (например,

недобросовестную конкуренцию или производство атомного оружия

частными предпринимателями). Государство предпринимает меры

против незаконных монополий (например, созданных с целью

взвинчивания цен), но одновременно может создавать государствен-

ные монополии в жизненно важных для общества сферах (напри-

мер, электроэнергетическая система в России). Оно устанавливает

цены на некоторые товары, занимается прогнозированием и плани-

рованием экономического развития, осуществляет национализацию

определенных объектов собственности и др. Таким образом, эконо-

мическая деятельность государства имеет весьма разносторонний

характер.

Социальная функция в современном демократическом государстве

имеет не классовые, а общесоциальные цели. Во-первых, это регули-

рование отношений между различными социальными, этническими,

возрастными и другими общностями населения. Такая деятельность

государства осуществляется в соответствии с принципами социальной

солидарности и социальной справедливости в обществе. Во-вторых,

это оказание социальных услуг населению: создание сети образова-

тельных учреждений, медицинского обслуживания, систем транспор-

та и связи, путей сообщения и т.д.

Политическая функция связана прежде всего с регулированием

политических отношений в обществе, установлением определенных

правил «политической игры» (недопущение насильственных дейст-

вий, запрет создания тайных и вооруженных негосударственных орга-

низаций, экстремистских организаций, установление правил проведе-

ния политических демонстраций, порядка проведения выборов госу-

дарственных органов и референдума, реализация политических прав

граждан). Эта функция в конечном счете преследует закрепленные в

конституциях некоторых стран цели состязательности для участия в

государственной власти, давлении на нее.

Идеологическая функция по своему содержанию тоже неодина-

кова. В тоталитарных странах конституцией, законом устанавлива-

ется единственно допустимая или государственная идеология.

Современные демократические государства конституционно провоз-

глашают и обеспечивают идеологический плюрализм. Однако это не

152 Глава 5. Функции государства и государственное управление

означает, что государство безразлично относится к любой идеоло-

гии. Оно поддерживает (в том числе материально) передовые идео-

логические течения, основанные на признании общечеловеческих

ценностей.

Экологическая (природоохранительная) функция стала выделять-

ся в качестве особой в последние десятилетия, что связано с прогрес-

сирующим ухудшением природного состояния планеты. Деятельность

человека оказывает вредное воздействие на экосистему, имеет необра-

тимые последствия. Поэтому государство все активней занимается

природоохранительной деятельностью и восстановлением нарушен-

ного равновесия. Эта функция по необходимости (планета едина) вы-

ходит за пределы государства, становится общей для всех государств.

В настоящее время заключен ряд международных соглашений о защи-

те природной среды (растительного мира, атмосферного воздуха

и др.).

Правоохранительная функция изначально присуща государству.

Сохраняя старые нормы, равно как и устанавливая новые правила,

государство охраняет их от нарушений, проводит их в жизнь. Поэтому

данная функция на деле является более широкой: она и правотворчес-

кая, и правоохранительная, и правореализующая (обобщающего на-

звания для нее в научной литературе пока не найдено; может быть,

правильнее говорить о правовой функции государства в ее различных

аспектах).

Наряду с внутренними государство осуществляет и внешние

функции на международной арене. Внутренние функции могут

иметь международный элемент (например, экономическая функция

в виде внешней торговли), а внешние находят свое продолжение во

внутренних (функция обороны требует создания соответствующей

оборонной техники внутри страны). Тем не менее с учетом целевого

назначения, а также главного содержания деятельности (доминан-

ты) можно выделить следующие внешние функции: оборона, инте-

грация в мировое сообщество, поддержание миропорядка, междуна-

родное сотрудничество в решении глобальных проблем современ-

ности.

Функция обороны страны может осуществляться индивидуально

(каждое государство вправе защищать свою территорию от нападе-

ния) и коллективно — при участии других государств (например, на

основе договоров о взаимной обороне от агрессии или при участии

всего международного сообщества по решениям Совета Безопасности

ООН).

Функция интеграции в мировое сообщество осуществляется на ос-

нове применения экономических, политических и иных методов (на-