Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 163

Государственный контроль и надзор в области связи возложен на Де-

партамент российской транспортной инспекции. Он действует в со-

ставе Министерства транспорта РФ, но занимается и вопросами

связи, в субъектах действуют его отделения. Должностные лица ин-

спекции вправе составлять протоколы об административных правона-

рушениях (они являются основанием) для административной ответ-

ственности (в соответствии с КоАП РФ). Надзорные функции осу-

ществляются также федеральными службами по регулированию

естественных монополий на транспорте и связи.

Управление в сфере экологии рассредоточено, многие функции в

этой области берут на себя субъекты РФ. Исключительная сфера ве-

дения Федерации — установление основ федеральной политики и

федеральных программ экологического развития России. На феде-

ральном уровне управленческие функции в области использования

природных ресурсов (добыча, переработка и др.) осуществляет Ми-

нистерство природных ресурсов РФ. Оно занимается охраной при-

родной среды, осуществляет контроль за исполнением недропользова-

телями и водопользователями условий лицензий, издает инструкции,

правила, нормативно-технические документы в отношении природо-

пользования, может ограничивать и запрещать использование опреде-

ленных участков недр и вод. Руководящие должностные лица его ор-

ганов и некоторые другие должностные лица вправе составлять про-

токолы об административных правонарушениях и передавать дело в

суд или иные органы, обладающие правом налагать административ-

ные взыскания. Министерство имеет свои территориальные органы.

Вместе с тем оно не является единственным органом, осуществляю-

щим государственное управление природопользованием. Действует

Федеральная служба земельного кадастра, отдельно выделены вопро-

сы лесного хозяйства. Геодезический надзор возложен на Федераль-

ную службу геодезии и картографии, есть специальная служба лесной

охраны.

Специфическими приемами экологического контроля являются

государственная экологическая экспертиза и мониторинг. Экспертизе

подлежат планы застройки городов, комплексные схемы использова-

ния природных ресурсов. Отрицательное заключение влечет доработ-

ку документов, повторную экспертизу. Мониторинг — наблюдение,

оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйствен-

ной деятельностью. Его осуществляют различные органы, ведающие

вопросами природопользования. Создан и специальный орган, зани-

мающийся мониторингом загрязнения атмосферы, вод, почвы, — Фе-

деральная служба РФ по гидрометеорологии и мониторингу окру-

жающей среды.

164 Глава 5. Функции государства и государственное управление

Экономическая сфера жизни общества неразрывно связана с фи-

нансами и кредитом. Единую финансовую политику во всех странах

определяет парламент, проводит ее правительство, а регулированием

конкретных отношений занимаются различные государственные орга-

ны — министерство финансов, государственный банк (он имеет и дру-

гие названия), налоговые службы, казначейства, счетные палаты

(суды счетов) при парламенте, таможенные и многие другие органы.

Хотя в этой системе действуют субъекты различных форм собствен-

ности (например, частные банки), управление финансами всегда цент-

рализованно.

В России к исключительному ведению Федерации относятся

финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия,

основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюд-

жет, федеральные налоги и сборы. В совместном ведении Федера-

ции и ее субъектов находится установление общих принципов на-

логообложения и сборов в стране (ст. 71 и 72 Конституции РФ).

Проведение единой финансовой и кредитной политики обеспечива-

ет Правительство РФ, а основной объем управленческих функций

в этой сфере выполняет Министерство финансов. В субъектах Фе-

дерации существуют министерства финансов (в республиках) или

финансовые управления Министерства финансов РФ (в других

субъектах РФ).

Министерство финансов является по существу межотраслевым,

координирующим органом государственного управления, через него

проходят финансовые потоки. Правовая основа его деятельности —

Бюджетный кодекс РФ. Министерство разрабатывает проект феде-

рального бюджета, координирует деятельность федеральных испол-

нительных органов по обеспечению платежей в бюджет, осущест-

вляет государственный финансовый контроль, участвует в формиро-

вании единой политики цен. Оно регистрирует выпуск ценных

бумаг, выдает лицензии страховым компаниям, контролирует сдел-

ки с драгоценными материалами и камнями, устанавливает порядок

ведения бухгалтерского учета, по заявкам Центрального банка РФ

(Банка России) организует изготовление денежных знаков, орденов

и медалей, а также выполняет некоторые другие функции, связан-

ные с денежным обращением. Нормативные правовые акты Минис-

терства финансов, зарегистрированные в Министерстве юстиции,

обязательны к исполнению на всей территории Российской Феде-

рации.

В составе Министерства финансов действует Федеральное

казначейство. Его территориальные органы в субъектах Федера-

ции, городах, районах составляют централизованную систему.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 165

Казначейство призвано направлять бюджетные финансовые потоки

государству, предотвращая их длительную задержку в частных

банках.

Важнейшими кредитными учреждениями во всех странах являют-

ся банки. Они обладают исключительным правом на привлечение

вкладов, открытие счетов юридических и физических лиц, аккумуля-

цию средств и размещение их в различных сферах общества. Главное

кредитное учреждение в России — Банк России — находится в феде-

ральной собственности. Он регулирует денежное обращение: выпуск,

эмиссию денежных знаков, изъятие их из обращения, покупку и про-

дажу иностранной валюты, государственных ценных бумаг, установ-

ление курса рубля. Банк выдает и отзывает лицензии на совершение

банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью кредит-

ных учреждений, устанавливает документацию банков, осуществляет

контроль за ними, при невыполнении его предписаний об устранении

нарушений вправе требовать реорганизации коммерческих банков, за-

мены их руководителей. Банк России возглавляет его председатель,

назначаемый по представлению Президента РФ Государственной

Думой. Председатель руководит коллегиальным органом — Советом

директоров.

Важнейшей частью финансовых потоков являются налоги. Это

основной источник доходной части бюджета. Поступление налогов,

других обязательных платежей в бюджет государства обеспечивает

Министерство РФ по налогам и сборам. Министерство и его терри-

ториальные органы ведут учет налогоплательщиков (предпринима-

тели обязаны подавать ежегодные декларации о своих доходах, на

основе которых исчисляются налоги). Органы Министерства по на-

логам и сборам вправе проверять денежные документы в организа-

циях, учреждениях, предприятиях независимо от их формы собст-

венности, давать обязательные указания об устранении выявленных

нарушений. До 2003 г. существовала Федеральная служба налого-

вой полиции. В 2003 г. она была упразднена, ее функции переда-

ны МВД.

Финансовый контроль осуществляется также Счетной палатой,

образуемой Федеральным Собранием РФ (контроль за своевремен-

ным исполнением федерального бюджета). Применяется, кроме

того, независимый вневедомственный аудиторский контроль. Для

аудиторской проверки иногда привлекают зарубежные специализи-

рованные фирмы. Подобная практика имеет место и в других

странах.

166 Глава 5. Функции государства и государственное управление

§ 3. Государственное управление

в сфере социальных отношений

Социальная сфера жизни общества включает труд, здравоохранение,

образование, науку, культуру, иные социальные отношения. Их неред-

ко сложно отделить от экономических и политических отношений

(например, труд — это не только социальное явление, но и важнейшая

экономическая категория, а отношения социальных коллективов

часто приобретают политический характер).

В современных условиях главная задача государственного регули-

рования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать

социальной солидарности и социальной справедливости, а поскольку

борьба различных социальных слоев за удовлетворение собственных

интересов неизбежна, она должна протекать на основе состязатель-

ности и в рамках правового поля, в целях поиска согласия, компро-

миссов.

Для решения этих задач парламенты (в том числе в России)

принимают соответствующие законы: о порядке разрешения трудовых

конфликтов (в том числе о забастовках), о создании трехсторонних

комиссий, состоящих из представителей государства, профсоюзов

(работников) и предпринимателей (работодателей), об установле-

нии минимальных размеров оплаты труда, об оплачиваемых выход-

ных днях и отпусках и т.д. Все эти нормы распространяются на все

предприятия независимо от формы собственности. Законы, приня-

тые парламентами, устанавливают справедливые пропорции уплаты

налогов: с больших доходов уплачивают большие налоги, а низкие

доходы освобождаются от налогообложения (в России с 2001 г. ус-

тановлена единая ставка подоходного налога — 13%). Во многих

странах действует пропорциональная система налогообожения: про-

центная ставка налога повышается с ростом прибылей и доходов.

Действуют законы о пенсиях, медицинском обслуживании, образо-

вании и т.д., устанавливаются льготы для малообеспеченных и

многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т.д. Пар-

ламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагаемую

базу на соответствующий размер, и т.д.

Как и в сфере экономики, в области социальных отношений глава

государства и правительство контролируют исполнение принятых за-

конов, своими актами развивают их положения. Оперативным управ-

лением ведают министерства (ведомства), на местном уровне — их

территориальные управления и отделы. Особенностью сферы соци-

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений 167

ального регулирования является то, что в ней преобладают учрежде-

ния (в экономической сфере — предприятия).

Решающее значение в жизни общества имеет труд. Положения о

роли труда в обществе теперь содержатся во многих зарубежных кон-

ституциях (Испания, Италия, Португалия и др.). С вопросами труда

связаны многие аспекты социального развития, пенсионное обеспече-

ние, трудовая и иная миграция (территориальное перемещение, со-

провождающееся изменением места жительства населения), вопросы

отдыха и быта.

Регулированием вопросов труда и связанных с ними отношений

почти во всех странах занимаются министерства труда. В России

Министерство труда и социального развития проводит государст-

венную политику в области труда, занятости и социальной защиты

населения, координирует по этим вопросам деятельность других ор-

ганов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Оно создает

территориальные органы по урегулированию коллективных трудо-

вых споров (Минтруд России возглавляет службу урегулирования

трудовых споров), разрабатывает комплексные программы исполь-

зования трудовых ресурсов, повышения доходов граждан, развития

социального страхования, организации пенсионного обеспечения,

совершенствования социального партнерства государства, труда и

капитала, социальной защиты женщин, детей, ветеранов, проводит

мероприятия по охране труда и технике безопасности. Минтруд

России готовит проекты законов по пенсионному обслуживанию на-

селения (вопросами пенсионного обеспечения военнослужащих, со-

трудников органов безопасности занимаются другие ведомства), раз-

рабатывает целевые программы, осуществляет социальные выплаты

в виде пособий по безработице и других пособий (пенсии назначает

Пенсионный фонд), совместно с органами самоуправления содейст-

вуют гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям —

в подборе необходимых работников. С 2003 г. Минтруд России (со-

вместно с Министерством обороны РФ) занимается организацией

альтернативной гражданской службы (взамен военной службы для

некоторых категорий лиц).

Труд человека непосредственно связан с состоянием его здоровья,

физического и психического. Федеральным органом, осуществляю-

щим управление в области охраны здоровья и координирующим в

этой сфере деятельность других органов исполнительной власти, яв-

ляется Министерство здравоохранения РФ. Оно действует в тесном

контакте с соответствующими органами субъектов Федерации, с Фе-

деральным фондом обязательного медицинского страхования, Рос-

сийской академией медицинских наук, Международным обществом

168 Глава 5. Функции государства и государственное управление

Красного Креста и Красного Полумесяца, с профессиональными ме-

дицинскими ассоциациями. На местах в систему министерства входят

его территориальные органы (управления, отделы), государственные

лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образователь-

ные учреждения, санатории, курорты, аптеки, предприятия, санитар-

но-эпидемиологические станции (в системе Минздрава России есть

специальная служба, которая занимается санитарно-эпидемиологи-

ческими вопросами, ее возглавляет главный санитарный врач РФ).

Министерство разрабатывает основы государственной политики

в области здравоохранения, организует систему медицинской помо-

щи населению, осуществляет государственный санитарно-эпидемио-

логический надзор, охрану здоровья населения, организует научные

исследования по вопросам здравоохранения, внедряет их в меди-

цинскую практику, обеспечивает методическое руководство, разра-

батывает нормативы и стандарты, контролирует качество медицин-

ской помощи и лечебных средств, проводит медицинскую эксперти-

зу в случае заболеваний, инвалидности, заботится об охране семьи,

материнства, детства. Оно занимается медицинским обязательным

(для всех работающих граждан) и добровольным страхованием.

В укреплении здоровья населения участвует Государственный ко-

митет РФ по физической культуре, спорту и туризму. Для обеспе-

чения экстренной медицинской помощи населению действуют служ-

бы скорой и неотложной помощи, а при авариях и катастрофах —

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Оно

функционирует в контакте с соответствующими службами мини-

стерств обороны, внутренних дел, путей сообщения, на местах имеет

свои организации.

Квалифицированный и производительный труд требует общего

и профессионального образования. Образование формирует также ду-

ховный мир человека, совершенствует его способности. В настоящее

время каждый третий россиянин (около 50 млн человек) учится

или повышает свою квалификацию. Образование — приоритетная

сфера. В России существует бесплатное общее полное (среднее)

одиннадцатилетнее образование, среднее и начальное профессио-

нальное образование (техникумы, профтехшколы) в государствен-

ных и муниципальных образовательных учреждениях. Прием в них

осуществляется без конкурса для всех желающих. Наряду с этим

получили развитие негосударственные и немуниципальные образо-

вательные учреждения — частные школы, колледжи, вузы, обра-

зовательные учреждения при религиозных и общественных объеди-

нениях. В государственных высших учебных заведениях бесплатное

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений 169

высшее образование (с выплатой небольшой стипендии студентам)

можно получить на основе конкурса (при замещении установленно-

го числа мест), в частных — за плату. Образование может быть

получено на основе очного обучения, очно-заочного (вечернего), за-

очного, экстерном (самообразование или образование на дому со

сдачей экзаменов), но по некоторым специальностям получение

высшего профессионального образования в заочной форме или в

форме экстерна не допускается (например, медицина, военное дело,

иностранные языки). Для любой формы образования и обучения

действует единый государственный (федеральный) образовательный

стандарт (необходимый минимум знаний).

В России сложилась следующая система государственных орга-

нов управления образованием: Министерство образования РФ;

соответствующие управления (департаменты, отделы) в других ми-

нистерствах и ведомствах, которые управляют своими учебными за-

ведениями данного профиля (военные училища, институты и акаде-

мии в министерствах обороны, внутренних дел, здравоохранения,

транспорта); государственные органы управления образованием в

субъектах Федерации. Существуют и муниципальные (местные) ор-

ганы управления образованием (например, районные отделы народ-

ного образования, входящие в администрацию района), но они за-

нимаются прежде всего вопросами начального и отчасти среднего

образования.

Государственные органы образования разрабатывают целевые

программы, государственные (федеральные) образовательные стан-

дарты

, создают структуру образования, осуществляют государствен-

ную аккредитацию образовательных учреждений (после этого они

вправе выдавать документы, дипломы об образовании единого госу-

дарственного образца), устанавливают эквивалентность документов

об образовании, в частности иностранных (нострификация), опреде-

ляют порядок аттестации педагогических работников, финансируют

созданные ими образовательные учреждения и устанавливают норма-

тивы материальной и иной обеспеченности образовательного про-

цесса.

Основную роль в осуществлении государственной политики в

области образования играет Министерство образования РФ. Оно

руководит подчиненными ему образовательными учреждениями

(среднего и высшего профессионального образования) и выполняет

Помимо федерального компонента, который обязателен для всех субъектов РФ,

в стандарт могут быть включены региональный и вузовский (для данного вуза) компо-

ненты.

170 Глава 5. Функции государства и государственное управление

функциональные обязанности по отношению к неподчиненным об-

разовательным учреждениям (например, негосударственным вузам).

Министерство обеспечивает сохранение единого образовательного

пространства РФ, условия для реализации конституционного права

граждан на образование, координацию сферы образования и науч-

но-исследовательской деятельности, внедрение научных разработок

в сферу образования, координирует и контролирует деятельность

других исполнительных органов в сфере образования. Оно разраба-

тывает типовые положения об образовательных учреждениях, уста-

навливает для подведомственных учреждений ежегодные контроль-

ные цифры всех категорий обучающихся и порядок приема граждан

в государственные учреждения среднего и высшего профессиональ-

ного образования, создает действующие на общественных началах

советы по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссер-

тационные советы), устанавливает правила защиты, присваивает

ученую степень доктора наук (эта функция возложена на Высшую

аттестационную комиссию, являющуюся структурной частью Мин-

образования России). Оно вправе издавать нормативные акты, обя-

зательные для ведомств, в ведении которых находятся образователь-

ные учреждения, и инспектировать любые образовательные учреж-

дения и органы управления образованием.

Образовательные учреждения бывают дошкольными, общеобразо-

вательными (начального общего, основного общего, среднего или пол-

ного общего образования), среднего и высшего профессионального

образования, специальными (для лиц с отклонениями в развитии), до-

полнительного образования (например, второго высшего образова-

ния) и др. Кадры высшей квалификации готовят учреждения высшего

профессионального образования — институты, университеты, акаде-

мии и др. В России около 600 государственных вузов и несколько

сотен негосударственных, в целом в них обучаются около 3 млн сту-

дентов. Вузы теперь имеют значительную административную и хозяй-

ственную самостоятельность, утвердилась академическая свобода —

право преподавателя вуза излагать материал с тех идеологических по-

зиций, которых он придерживается, при соблюдении объема знаний,

определенного в федеральном образовательном стандарте. Гражданин

России имеет право на получение на конкурсной основе высшего и

послевузовского профессионального образования в государственных

и муниципальных учреждениях, если образование данного уровня он

получает впервые, второе высшее образование он может получить

только за плату. Вуз должен иметь лицензию, пройти аккредитацию

(она дает право на выдачу диплома, иных документов государственно-

го образца), для чего надо иметь опыт подготовки кадров не менее

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений 171

трех лет. Студенту, прошедшему итоговую аттестацию, присваивается

степень бакалавра (после не менее четырех лет образования), дипло-

мированного специалиста (пяти лет) и магистра (шести лет). Управ-

ление вузом осуществляется на основе типового положения устава

данного вуза. Оно строится на основе сочетания принципов единона-

чалия и коллегиальности. Общее руководство государственным или

муниципальным вузом осуществляет выборный ученый совет — сове-

щательный орган при ректоре, практически ректор не принимает ос-

новные решения без ученого совета. Оперативное руководство вузом

принадлежит ректору, избираемому тайным голосованием на общем

собрании (конференции) сотрудников сроком до пяти лет; его канди-

датура утверждается вышестоящим органом управления, в ведении

которого находится вуз. Основным звеном вуза является кафедра —

группа преподавателей одной или смежных специальностей во главе с

заведующим, избираемым (аттестуемым) ученым советом. Кафедра

проводит учебную, методическую, научно-исследовательскую, воспи-

тательную работу со студентами, ведет подготовку кадров ученых (ас-

пирантура).

В наше время наука стала важнейшей производительной силой в

обществе. В науке и научно-технической деятельности участвуют на-

учный работник (исследователь) — лицо, обладающее необходимой

квалификацией и профессионально занимающееся научной, научно-

технической деятельностью; специалист научной организации (лицо,

имеющее профессиональное образование, способствующее получе-

нию научного, научно-технического результата, например, лаборант);

работник сферы научного обслуживания (обеспечивает создание ус-

ловий для научной работы). Они могут заниматься научной деятель-

ностью индивидуально, в составе научных коллективов или органи-

зации.

Организация государственного управления наукой связана с ее де-

лением на фундаментальную и прикладную (отраслевую). Отдельно

выделяется вузовская наука, которая может быть и фундаментальной,

и прикладной. Эти классификации связаны с характером решаемых

задач и источниками финансирования. Фундаментальная наука соз-

дает интеллектуальные ресурсы для дальнейшего продвижения иссле-

дований, ее достижения реализуются в виде товарных ценностей при-

кладной наукой.

Формирование и обеспечение реализации единой научно-техни-

ческой политики возложено на Министерство промышленности,

науки и технологий РФ. Оно осуществляет управление в сфере науки

и технологий гражданского назначения, работает в тесном взаимодей-

ствии с Российской академией наук, отраслевыми государственными

172 Глава 5. Функции государства и государственное управление

академиями наук, сотрудничает с вузами. Министерство определяет

приоритетные направления развития науки и техники, организует ра-

боту по решению важнейших межотраслевых научных и научно-тех-

нических проблем, координирует деятельность федеральных органов

исполнительной власти в сфере научно-технической информации, со-

действует международному научно-техническому сотрудничеству,

разрабатывает меры по рациональному размещению на территории

страны научно-технического потенциала, определяет исполнителей и

объекты финансирования по приоритетным направлениям, утвержда-

ет номенклатуру научных специальностей и др. Министерство осу-

ществляет аккредитацию научных организаций и ведет сводный ре-

естр таких организаций.

Важное значение имеет государственная охрана научных достиже-

ний. Российское агентство по патентам и товарным знакам выполняет

исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и ор-

ганизационные функции в области охраны промышленной собствен-

ности, изобретений, товарных знаков и др. Охраняются также автор-

ские права литературного произведения.

К числу научных организаций относятся Российская академия

наук, а также российские отраслевые академии наук (сельскохозяй-

ственных наук, медицинских наук, образования, архитектуры и

строительства, художеств). Все они являются самоуправляющимися

организациями, действующими на основании устава, имеют госу-

дарственный статус, создаются и ликвидируются актами Президента

или Правительства РФ, финансируются за счет средств федераль-

ного бюджета. В системе этих академий существуют научные

учреждения — научно-исследовательские институты, лаборатории,

проектно-конструкторские и другие организации. На базе ведущих

научно-исследовательских институтов создано 60 государственных

научных центров, с каждым из которых Правительство РФ заклю-

чило договор о проведении фундаментальных и прикладных работ,

жизненно необходимых стране. Финансирование имеет целевой ха-

рактер. Существуют также научно-производственные центры, науч-

но-конструкторские бюро в сфере оборонной, ракетной, ядерной

промышленности.

Некоторые ученые создали по своей инициативе несколько акаде-

мий (Российская академия общественных наук, информатизации,

права и др.), действующих на общественных началах. Они тоже при-

сваивают своим членам титул академиков.

В условиях многонациональной России огромное значение

имеют федеральные и национальные отношения. Они являются

предметом постоянного внимания всех органов государства. Мини-