Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Государственное управление в административно-политической сфере 183

межправительственные соглашения, исполняет международные дого-

воры, руководит внешней торговлей и другими видами деятельности

государства на международной арене.

Государственное управление в области международных отноше-

ний осуществляет Министерство иностранных дел РФ. Его возглав-

ляет министр, непосредственно подчиняющийся Президенту РФ. Он

ведет переговоры с официальными представителями иностранных

государств, международных организаций от имени Президента и Пра-

вительства РФ, подписывает международные документы без специ-

альных на то полномочий, в силу своей должности. Министерство

разрабатывает общую стратегию внешней политики и представляет ее

Президенту, реализует внешнеполитический курс государства, коор-

динирует международные связи субъектов РФ (последние могут уч-

реждать свои представительства за рубежом, являющиеся частью

представительств МИД России, могут заключать международные со-

глашения, но не по политическим вопросам). Министерство диплома-

тическими средствами обеспечивает защиту суверенитета Российской

Федерации, интересов государства, прав и интересов российских

граждан и юридических лиц за рубежом, сотрудничество с другими

государствами и международными организациями. Деятельность Ми-

нистерства иностранных дел РФ охватывает все стороны отношений

России с иностранными государствами и международными организа-

циями: политические, экономические, культурные. МИД России яв-

ляется главным координатором внешней политики государства, все

другие органы обязаны согласовывать с ним свои мероприятия на

международной арене.

В стране пребывания Российскую Федерацию представляет по-

сольство, которое является государственным органом внешних сноше-

ний. Посольство возглавляет Чрезвычайный и Полномочный посол,

назначаемый Президентом РФ, но работающий под руководством

МИД России. Посольство информирует органы власти о внешней и

внутренней политике страны пребывания, участвует в подготовке

проектов международных договоров Российской Федерации с этой

страной, поддерживает постоянные контакты с органами власти стра-

ны пребывания, осуществляет координацию деятельности и контроль

за работой находящихся в стране пребывания посольства российских

делегаций, государственных учреждений и предприятий, групп специ-

алистов. При посольствах действуют представители других минис-

терств, органов по руководству экономикой, представители некото-

рых субъектов РФ.

При посольствах существуют консульские отделы. Консульские

учреждения могут открываться также в крупных городах, морских

184 Глава 5. Функции государства и государственное управление

портах. Основные задачи консульства — защита интересов РФ, ее

граждан, учреждений в стране пребывания. Консульские учреждения

не занимаются внешнеполитической деятельностью. Они содейству-

ют развитию экономических, научных, культурных связей РФ с госу-

дарством пребывания, оказывают содействие учреждениям, морским

и воздушным судам, ведут учет российских граждан, постоянно или

временно находящихся в стране, выполняют нотариальные действия,

совершают акты гражданского состояния.

Есть и другие органы, занимающиеся внешними связями, напри-

мер межведомственная комиссия РФ по взаимодействию с НАТО.

§ 5. Государственное управление

в сфере культуры и духовной жизни общества

Сфера культуры и идеологии — деликатная сторона жизни общества,

но государственное регулирование в какой-то мере распространяется

и на нее. Выше уже говорилось о конституционных нормах, разре-

шающих или запрещающих (в тоталитарных государствах) идеологи-

ческий плюрализм. К этой сфере относятся многие конституционные

нормы о свободе слова, печати, информации, научной и иной творчес-

кой деятельности, свободе преподавания (в высшей школе), защите

памятников истории и культуры и т.д.

Практической деятельностью по обеспечению этих норм в разных

странах занимаются многие органы государственного управления:

министерства печати или информации, просвещения или высшего об-

разования, культуры, комитеты, например, по охране памятников

культуры и др. Действуют государственные издательства, теле- и ра-

диокомпании, издаются государственные (правительственные и др.)

газеты и журналы. В России к этой сфере примыкает деятельность

Министерства промышленности, науки и технологий, обеспечением

информацией занимается Министерство связи. Культура связана со

спортом и туризмом, а в этой части важная роль принадлежит Минис-

терству транспорта, агентствам воздушных сообщений. Свободу со-

браний на открытом воздухе, уличных шествий и демонстраций обес-

печивает милиция (полиция). Экономика обеспечивает культуру

необходимыми материальными ресурсами. Словом, почти нет такой

отрасли управления, которая стояла бы особняком от вопросов куль-

туры.

Культура имеет не только духовно-интеллектуальное, но и ма-

териальное выражение (музеи, библиотеки, архитектура, архивы

и т.д.), но в данном случае эти материальные средства в конечном

счете преследуют цели духовного развития личности. Поскольку

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и духовной жизни общества 185

культура имеет материальный элемент, она лучше поддается госу-

дарственному регулированию, чем сфера чисто духовных интересов.

Однако и в том и в другом случае государственное регулирование

имеет весьма ограниченный и специфический характер. Оно сводит-

ся в основном к заботе о развитии духовно-интеллектуальной

жизни, созданию государством соответствующих условий, поддерж-

ке прогрессивных направлений, но государственные органы не вме-

шиваются в творческий процесс художественных и иных коллекти-

вов, в творческий труд художника, артиста, писателя. Вместе с тем

в соответствии с законами государственные органы вправе прини-

мать меры по запрету псевдокультурных, деструктивных направле-

ний, против пропаганды, направленной на подрыв общечеловечес-

ких ценностей, разрушающих духовный мир, здоровье, нравствен-

ность людей, пропаганды терроризма. Как говорилось, Конституция

РФ запрещает разжигание социальной, расовой, национальной и ре-

лигиозной розни.

Важно учесть также, что речь идет о духовно-интеллектуальной

сфере жизни общества, т.е. о той стороне, которая приобретает обще-

ственно значимый характер. Внутренний мир человека, его духовная

жизнь, его личные взгляды не подлежат государственному воздейст-

вию. Влиять на мысли человека можно, но регулировать их средства-

ми государственного управления нельзя.

В России важнейшие направления культурной деятельности го-

сударства, общественных организаций, граждан определены Основа-

ми законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г.

Среди объектов заботы государства названы памятники истории и

культуры, художественная литература, кинематография, музыкаль-

ное искусство, архитектура, фотоискусство, другие виды искусства,

художественные народные промыслы и ремесла, фольклор и обряды,

художественная самодеятельность, телевидение и радио в части со-

здания и распространения культурных ценностей, эстетическое вос-

питание и др.

Непосредственная управленческая деятельность на различных

участках культурного строительства осуществляется Министерством

культуры РФ, Министерством по делам печати, телерадиовещания

и средств массовых коммуникаций РФ, Министерством образова-

ния РФ и др. Все они действуют в тесном сотрудничестве с обще-

ственными объединениями творческой интеллигенции — союзами

писателей, журналистов, художников и др. Эти союзы также выпол-

няют некоторые управленческие функции, которые предоставлены им

государством. Пределы такого управления определяются их устава-

ми, зарегистрированными в органах государства. Осуществление уп-

186 Глава 5. Функции государства и государственное управление

равленческих (по сути государственных) полномочий общественны-

ми объединениями — одна из особенностей управления в области

культуры.

Федеральным органом, проводящим государственную политику в

области культуры, искусства, охраны и использования историко-куль-

турного наследия, является Министерство культуры РФ. Оно осу-

ществляет также координацию деятельности других органов в этой

сфере. Министерство призвано обеспечивать условия доступа к куль-

турным ценностям, определять приоритеты деятельности в сфере

культуры, содействовать развитию национальных культур народов

России, разрабатывать меры по предупреждению незаконного вывоза

из страны и ввоза культурных ценностей (это делается в соответствии

с международными обязательствами).

Важнейшую роль в развитии культуры и духовной сферы жизни

общества играют средства массовой информации. Законодательство

РФ устанавливает свободу информации, запрещает цензуру, не допус-

кает наложения запрета на распространение сообщений и их отдель-

ных частей. Государство поддерживает государственные и негосудар-

ственные средства массовой информации организационно и матери-

ально, заботится об их независимости. Вместе с тем государственные

средства массовой информации обязаны публиковать официальные

сообщения федеральных органов государственной власти, а средства

массовой информации субъектов — их акты (на негосударственные

органы эта обязанность не распространяется).

Управленческие функции в сфере федеральных средств массовой

информации выполняет министерство, занимающееся вопросами пе-

чати и телерадиовещания.

Важной проблемой телепрограмм является охрана общественной

нравственности. В России, как и в других странах, действуют законы,

запрещающие на телевидении рекламу алкогольных напитков, табач-

ных изделий, разного рода колдунов, лишь поздней ночью разрешает-

ся демонстрация эротических фильмов, на некоторых каналах созда-

ны общественные советы из авторитетных политиков, деятелей науки,

культуры.

§ 6. Государственное управление

и сфера личной жизни человека

Сфера личных отношений — еще более деликатная область, чем ду-

ховная жизнь общества. Государственное регулирование личной

жизни человека минимально и возможно лишь постольку, поскольку

те или иные стороны личной жизни приобретают общественное значе-

§ 7. Межотраслевое государственное управление

187

ние (например, воспитание детей в семье). Кроме того, оно осущест-

вляется на уровне законов, наиболее общих правил, а не путем испол-

нительно-распорядительных актов органов государственного управ-

ления (актов правительства или министерств).

Как и в других странах, в России действует законодательство о

браке и семье. Оно устанавливает равноправие супругов в семье, али-

ментные обязательства, обязанность родителей воспитывать детей и

обязанность детей помогать своим престарелым родителям. Часть 3

ст. 38 Конституции РФ гласит, что «трудоспособные дети, достигшие

18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях». Запреща-

ются телесные наказания детей, обращение, унижающее их человечес-

кое достоинство. Существуют законы, ограничивающие личную

жизнь детей. В России и некоторых других странах их не допускают

на просмотр кинофильмов, содержащих сцены насилия и секса, до до-

стижения 16 лет. Однако в целом вмешательство государства в лич-

ную жизнь всегда очень ограниченно, а в большинстве случаев посто-

ронний контроль (в том числе органов государства) за соблюдением

правил, регулирующих отношения личного характера, неосуществим.

§ 7. Межотраслевое государственное управление

Выше говорилось преимущественно об отраслевом государственном

управлении. Однако многие министерства и ведомства выходят за

рамки отрасли, управляют объектами разного профиля либо одина-

ковые объекты находятся в ведении разных министерств (например,

машиностроительная промышленность находится в ведении мини-

стерств и ведомств, ведающих транспортом, связью, строительством

и т.д.). Иными словами, некоторые министерства обладают полно-

мочиями подведомственного характера, осуществляют некоторые

функции в отношении объектов, не входящих в систему данного

министерства. Эти функции могут быть координирующими (для пре-

одоления рассогласованности действий отдельно взятых мини-

стерств), а могут быть и обязывающими, хотя и те, и другие соот-

ветствуют профилю данного министерства (ведомства). Суть меж-

отраслевой координации заключается в том, что координируемые

объекты организационно не подчинены субъектам координации, но

должны согласовывать с ними свои действия. В то же время коор-

динирующие органы могут принимать меры обязательного характе-

ра (но только в целях координации) в отношении таких объектов.

Это — функциональное межотраслевое регулирование. Обязываю-

щие меры, не относящиеся к координации, в межотраслевом управ-

188 Глава 5. Функции государства и государственное управление

лении обычно связаны с контролем и надзором, с правом наложения

административных взысканий.

В России для преодоления несогласованности действий отрас-

левых органов управления созданы государственные комитеты,

федеральные комиссии, а также определенные комиссии внутри

Правительства, объединившие руководителей групп родственных

министерств и возглавляемые одним из заместителей Председате-

ля Правительства РФ (некоторые из них возглавляет сам Предсе-

датель Правительства, например, с 2002 г. Комиссию по образова-

нию).

Координирующей деятельностью и функциональным управлени-

ем занимаются многие министерства и ведомства. К их числу отно-

сятся Министерство имущественных отношений РФ (обеспечивает

единство политики в области приватизации, управления государст-

венным имуществом, межотраслевую и межрегиональную координа-

цию деятельности других органов по управлению и распоряжению

государственной собственностью), Министерство промышленности,

науки и технологий РФ (координирует деятельность всех ведомств

в этой области), Министерство природных ресурсов РФ (координи-

рует охрану окружающей среды, осуществляет экологический кон-

троль), Министерство финансов РФ (денежное обращение — одна

из основ экономики государства). Государственный комитет РФ по

стандартизации и метрологии устанавливает правила применения

международных стандартов, общие правила сертификации, обеспе-

чения единства измерений. Государственный комитет РФ по статис-

тике обеспечивает представление официальной статистики органам

государственной власти, координирует статистическую деятельность

других органов, проверяет достоверность статистических данных.

Межотраслевые задачи выполняют Министерство РФ по антимоно-

польной политике и поддержке предпринимательства, Государствен-

ный таможенный комитет РФ и др.

Важнейшим элементом межотраслевого управления являются го-

сударственный контроль и надзор. В России имеются ведомства, нося-

щие обобщенное название «федеральные надзоры» (например, за ра-

диационной безопасностью, за горными работами), а также множество

специализированных органов государственного контроля. Определен-

ные должностные лица этих органов вправе составлять протоколы об

административных правонарушениях, а иногда налагать администра-

тивные взыскания на не подчиненные им органы, должностных лиц и

граждан.

Контрольные органы (управления, департаменты) созданы также

в рамках соответствующих министерств и ведомств. Однако их полно-

§ 7. Межотраслевое государственное управление 189

мочия часто выходят за пределы данного министерства: они осущест-

вляют функциональный контроль в отношении других, неподчинен-

ных организаций по предмету деятельности своего министерства,

ведомства (экологический контроль в отношении всех природополь-

зователей, финансовый контроль в отношении всех получателей бюд-

жетных средств, архитектурный контроль в отношении всех застрой-

щиков и т.д.).

Глава 6

ГЛАВА ГОСУДАРСТВА

В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Роль главы государства в управлении государством

Институт главы государства. Главой государства чаще всего является

единоличный монарх (в монархиях) или президент (в республиках).

Очень редко бывает коллегиальный монарх (Совет эмиров в ОАЭ)

или коллегиальная президентура (Государственный совет на Кубе).

В абсолютной монархии (в настоящее время фактически абсолютны-

ми монархиями, хотя и имеющими свои конституции, являются, на-

пример, Саудовская Аравия, султанат Оман). Глава государства уп-

равляет им фактически единолично. В дуалистической монархии

(например, Иордания) есть парламент, но государственное управле-

ние сосредоточено в руках монарха: министров назначает он, и они

ответственны только перед ним, а не перед парламентом. В конститу-

ционной монархии (Великобритания, Япония и др.) монарх царству-

ет, но не правит: его акты недействительны без согласия правительст-

ва. В президентских (США и др.), в смешанных формах республики

(полупрезидентских, полупарламентарных республиках, например, во

Франции) президент сам осуществляет принадлежащие ему широкие

полномочия, в парламентарных республиках (Германия, Индия) он

действует по «совету» (фактически — указанию) правительства.

Порядок замещения должности Президента РФ. В России долж-

ность президента была учреждена в 1991 г. (до распада СССР в 1991 г.

Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР (1990—

1991 гг.). Президент РФ избирается на четыре года путем всеобщего

голосования граждан и не может быть переизбран более чем на два

срока подряд (до принятия Конституции РФ 1993 г. Президент РФ

избирался на пять лет).

Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин

РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее

10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех меся-

цев). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обя-

занностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоя-

§ 1. Роль главы государства в управлении государством 191

нию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от долж-

ности. На практике в России баллотировались на выборах Президента

от шести до 11 кандидатов. Выдвижение кандидатуры Президента РФ

осуществляется после принятия федеральных законов от 11 июля

2001 г. «О политических партиях»

и от 24 декабря 2002 г. «О выборах

Президента Российской Федерации»

только партиями или инициа-

тивными группами избирателей (500 чел.), которые должны собрать

2 млн подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий,

имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей не обяза-

телен). Выборы проходят по мажоритарной системе абсолютного

большинства: в первом туре голосования президентом избирается

кандидат, получивший более половины всех поданных голосов изби-

рателей (так были избраны в 1991 г. Б.Н. Ельцин и в 2000 г. В.В. Пу-

тин). Если ни один из кандидатов не получит такого большинства,

через две недели назначается второй тур голосования (повторное го-

лосование), когда баллотируются только два кандидата, набравшие

больше голосов избирателей, чем другие кандидаты. В этом случае

для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто

получил больше голосов из двух кандидатов, тот и избран. Таким об-

разом в 1996 г. был избран на второй срок Б.Н. Ельцин.

Избранный Президент РФ, глава субъекта Федерации вступают в

должность с момента принесения присяги. Присяга приносится в тор-

жественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших

должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руково-

дителей общественных объединений, деятелей различных конфессий.

Эта процедура называется инаугурацией (лат. inauguratio — посвяще-

ние, вступление в должность). В отношении Президента РФ уже сло-

жился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в мос-

ковском Кремле.

Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения

присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент

временно прекращает исполнение своих полномочий, досрочно ухо-

дит в отставку или смещается со своего поста, его полномочия

немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему

обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ель-

цина исполняющим обязанности Президента стал Председатель

Правительства В.В. Путин, избранный затем (в 2000 г.) Президен-

том РФ.

СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2003. № 26. Ст. 2574.

СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

192 Глава 6. Глава государства в системе управления государством

Президент республики — единоличный орган и одновременно —

высшее должностное лицо государства. При принятии важных реше-

ний он обычно советуется с различными должностными лицами, об-

щественными деятелями, представителями различных слоев населе-

ния, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персо-

нальную ответственность (она может выражаться в разных формах,

рассматриваемых ниже).

Президент и ветви государственной власти. В различных странах

место президента в системе разделения властей оценивается неодина-

ково. В президентских республиках (например, в США) он, согласно

конституциям, является главой исполнительной власти. В парламен-

тарных республиках президент обычно характеризуется как глава го-

сударства, а исполнительную власть осуществляет правительство.

В российской научной литературе существуют различные взгляды на

место Президента РФ в системе разделения властей. Некоторые лишь

констатируют, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя

его место, другие говорят, что Президент РФ относится к исполни-

тельной власти, третьи характеризуют его как главу государства, что

соответствует ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, но не решают вопрос о со-

отношении данного института с тремя традиционными ветвями влас-

ти. Есть и предложения о выделении особой ветви президентской

власти в тех республиках, которые имеют полупрезидентскую, полу-

парламентарную форму правления. Эту власть рассматривают как ко-

ординационно-арбитражную по своему характеру.

Как глава государства Президент РФ обеспечивает согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной влас-

ти, осуществляя в том числе согласительные процедуры между орга-

нами государственной власти РФ и органами государственной власти

субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъ-

ектов РФ. Он обладает и другими полномочиями главы государства

(ч. 2—4 ст. 80 Конституции РФ), рассматриваемыми ниже. Наряду с

полномочиями Президента РФ как главы государства он наделен пол-

номочиями исполнительной власти. Согласно Закону о Правительст-

ве РФ 1997 г., а также другим актам ему непосредственно подчинены

около 10 важнейших федеральных министерств и ведомств, и только

он руководит ими (МВД, МИД, МЧС, Минюст России, ФСБ и др.).

Правительство лишь координирует их деятельность с другими минис-

терствами и ведомствами. Таким образом, в России, как и в некоторых

других смешанных республиканских формах правления (парламен-

тарно-президентских и президентско-парламентарных в зависимости

от реальной роли этих органов), Президент соединяет полномочия

главы государства и некоторые важнейшие полномочия исполнитель-