Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Роль главы государства в управлении государством 193

ной власти, тесно связанные с прерогативами главы государства (за-

щита суверенитета государства, его целостности и независимости, га-

рантии прав и свобод человека и гражданина и др.).

Как уже говорилось, Президент РФ сочетает два качества: органа

государства (президентство федеративной республики) и высшего

должностного лица. Как орган государства Президент РФ, например,

подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных ус-

ловиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назна-

чает судей, осуществляет помилование. В качестве высшего должност-

ного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности,

является Верховным главнокомандующим, руководит государствен-

ной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два

качества почти невозможно.

Функции Президента РФ в государственном механизме. Как

глава государства Президент РФ выполняет особые функции, кото-

рые не могут осуществлять другие органы государства. Во-первых,

Президент РФ — официальный и постоянный представитель госу-

дарства внутри Федерации и вовне. Внутри страны он имеет полно-

мочных представителей в семи федеральных округах, объединяющих

группы субъектов РФ, в важнейших органах государства (палатах

парламента, Конституционном Суде и др. Эти представители обеспе-

чивают осуществление полномочий Президента). Он назначает в дру-

гие страны и международные организации дипломатических предста-

вителей, действующих от имени РФ. Во-вторых, Президент РФ явля-

ется гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, он следит

за соблюдением Конституции, в том числе при подписании законов,

принятых парламентом. В-третьих, он — гарант прав и свобод человека

и гражданина, является, например, последней инстанцией, куда может

обратиться осужденный с просьбой о помиловании. В-четвертых,

Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской

Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выпол-

няя эти задачи, Президент действует, в частности, в качестве Верхов-

ного главнокомандующего, в случае угрозы безопасности государства

он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент

определяет основные направления внутренней и внешней политики го-

сударства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к

Федеральному Собранию. Право определять основные направления

внешней и внутренней политики государства — излишне широкое

полномочие Президента РФ. Правда, он должен делать это в соответ-

ствии с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 80).

В-шестых, Президент обеспечивает согласованное функционирование и

взаимодействие органов государственной власти.

194 Глава 6. Глава государства в системе управления государством

Для выполнения функций Президента при нем существует множе-

ство различных структур: Администрация Президента РФ, Совет Без-

опасности, Управление делами, различные совещательные органы —

советы и комиссии (комиссия по федеративным отношениям и мест-

ному самоуправлению, советы по делам казачества, по культуре и ис-

кусству и т.д.).

Важнейший совещательный орган при Президенте РФ — Государ-

ственный Совет, созданный Указом Президента РФ в 2000 г. (бездей-

ствовавший Президентский совет упразднен). Председатель Совета —

Президент РФ, члены — высшие должностные лица субъектов РФ (ру-

ководители высших исполнительных органов государственной власти

субъектов РФ), занимающие места в нем по должности. Для решения

оперативных вопросов в составе Государственного Совета формирует-

ся его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Со-

став президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода.

Государственный Совет работает активно, обсуждая важнейшие во-

просы и представляя рекомендации Президенту РФ, проводит выезд-

ные заседания (например, в 2001 г. — в Оренбурге, в 2003 г. — в Санкт-

Петербурге). Большую роль играет другой совещательный орган Пре-

зидента РФ — Совет Безопасности (о нем — ниже).

Как глава государства Президент обладает неприкосновенностью

(ст. 91 Конституции РФ)

. Против него нельзя возбудить уголовное

дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президен-

та от должности), он не может быть задержан, подвергнут личному

досмотру, принудительно доставлен в суд, например, в качестве свиде-

теля, не подлежит административной ответственности. Дисциплинар-

ная ответственность вообще исключена, так как Президент РФ в

иерархии — самое высшее должностное лицо.

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ

Полномочия Президента РФ — это, как правило, одновременно его

обязанности. Так часто бывает в отраслях публичного права в отличие

от частного, гражданского права. Имея права, государственный орган

обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обще-

Толкуя конституционный термин о неприкосновенности Президента РФ, Кон-

ституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. указал, что это положение не противоречит

возможности отстранения Президента РФ от должности в результате процедуры им-

пичмента или по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять

свои полномочия, по такая мера должна быть тщательно урегулирована законом, чтобы

исключить всякую случайность.

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ

195

ством. Вместе с тем не все права Президента РФ являются одновре-

менно его обязанностями (он, например, может председательствовать,

а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях

Правительства РФ) и не все обязанности — его правами. Некоторые

из обязанностей имеют личный характер (например, представление

сведений об имущественном положении при выдвижении кандидату-

ры на должность Президента РФ).

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько

групп: 1) полномочия в сфере правового статуса личности; 2) полно-

мочия, связанные с федеративным устройством государства; 3) пол-

номочия в отношениях с парламентом; 4) полномочия в отношениях с

органами исполнительной власти; 5) полномочия в отношениях с орга-

нами судебной власти; 6) полномочия по урегулированию чрезвычай-

ных ситуаций; 7) полномочия в военной сфере; 8) полномочия в облас-

ти внешней политики.

Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личнос-

ти, вытекают из его положения гаранта Конституции. Основы право-

вого статуса личности определяются Конституцией и законами, и

главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав

и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными

методами вплоть до введения чрезвычайного положения на террито-

рии страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав

и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъ-

ектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в ос-

новном по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько

раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии

и др.

Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения

на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в

России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе

смягчать наказания, предоставлять помилование (в 2001 г. Президент

РФ использовал это право около 10 раз). В соответствии с указом

Президента РФ с 2001 г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии

по помилованию, состоящие из представителей общественности и

других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ — 14). Они

назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представля-

ют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращает-

ся (не обращается) к Президенту РФ. Глава государства присваивает

высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и ме-

далями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (напри-

мер, в 1994 г. он учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в

196 Глава 6. Глава государства в системе управления государством

1998 г. — орден Св. Андрея Первозванного, в 2000 г. — орден Св. Ге-

оргия).

Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устрой-

ством государства, вытекают из его функции по охране государствен-

ной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодейст-

вия органов государственной власти. Особое значение эти полномо-

чия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных

террористических действий на территории одного из субъектов РФ —

Чеченской Республики. Массовые террористические действия осу-

ществляются созданными на территории этой республики незаконны-

ми вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о

выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Воору-

женные формирования боевиков и наемников не раз совершали тер-

рористические акты в Дагестане, на территории других субъектов РФ,

в 1999 г. чеченскими боевиками осуществлены взрывы многоэтажных

жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В качестве

Верховного Главнокомандующего Президент РФ применил Воору-

женные Силы для восстановления конституционного порядка на тер-

ритории Чечни (теперь функции обеспечения порядка переданы орга-

нам МВД).

Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов

государственной власти, Президент РФ может использовать согласи-

тельные процедуры для разрешения разногласий между органами го-

сударственной власти РФ и органами государственной власти субъек-

тов РФ и между органами государственной власти субъектов РФ.

В случае недостижения согласованного решения он может передать

дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту

форму разрешения разногласий между отдельными республиками и

другими субъектами РФ, между органами законодательной и испол-

нительной власти Вологодской, Тульской и других субъектов РФ.

Президент может и сам быть стороной в согласительных консультаци-

ях (например, если Совет Федерации не утвердит его указ о введении

чрезвычайного положения, не назначит на должность предложенную

Президентом РФ кандидатуру). За письменными консультациями к

Президенту обращались руководители органов законодательной влас-

ти некоторых субъектов РФ при изменении их конституций в

2000-х годах и т.д.

Президент в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ назнача-

ет и освобождает своих полномочных представителей в палаты парла-

мента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа.

Они содействуют осуществлению полномочий Президента в этих

структурах и на территориях (в округах), координируют деятельность

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ

197

различных органов. Полномочные представители обладают исполни-

тельно-распорядительными полномочиями по отношению к тем орга-

нам, при которых они состоят, но имели место факты, когда Прези-

дент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего

представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском

крае). В соответствии с Указом Президента РФ 2001 г. его полномоч-

ные представители подчиняются руководителю Администрации Пре-

зидента РФ.

На территориях некоторых субъектов Федерации действуют

также назначенные главные федеральные инспекторы.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов испол-

нительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов

Конституции РФ, федеральным законам и международным обяза-

тельствам РФ, а также при нарушении прав и свобод человека и граж-

данина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответ-

ствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов

президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), по-

становления главы администрации Ненецкого автономного округа,

губернатора Курской области, администрации Воронежской области

и др.

Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведе-

ние субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Прези-

дент объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федера-

ции за неудовлетворительную работу по обеспечению законности

(в связи с избирательными кампаниями). В соответствии с ч. 4 ст. 78

Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечи-

вает осуществление полномочий федеральной государственной влас-

ти на всей территории РФ. Следовательно, он вправе и обязан пресе-

кать не только грубые формы нарушения правопорядка (организован-

ное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных

формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения

правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетен-

цией. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении

субъектов РФ сказано выше (роспуск при определенных условиях за-

конодательного органа субъекта Федерации, отрешение от должности

высшего должностного лица субъекта РФ и др.).

Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (зако-

нодательной властью) связаны с тем, что Президент является необхо-

димым участником законодательного процесса, он обладает правом

законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие

субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены

198 Глава 6. Глава государства в системе управления государством

(например, отдельный депутат Государственной Думы или член Сове-

та Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).

Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техни-

ческому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно опреде-

ляется как промульгация: подписание, санкционирование и распоря-

жение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе

не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательно-

го вето, предусмотренное ст. 107 Конституции РФ). Он может это сде-

лать не только в том случае, что, например, находит закон противореча-

щим Конституции, но, как постановил Конституционный Суд РФ, и в

том случае, если нарушен установленный порядок его принятия. Одна-

ко это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов

Государственной Думы кем-либо «по головам» — недостаточное дока-

зательство. Президентское вето может быть преодолено парламентом

путем повторного принятия закона, но квалифицированным (

/з)

большинством голосов. Президент РФ обязан подписать закон, если

его вето преодолено. Дело может и не дойти до применения прези-

дентского вето, если до принятия закона используются, как это часто

бывает, согласительные процедуры и они приводят к общему мнению.

Наряду с вето Президент РФ применяет и иную форму: возвраще-

ние законов в парламент с резолюцией «Без рассмотрения» (обычно

если нарушен порядок принятия закона или имеются разноречия в его

тексте).

Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями о

положении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш-

ней политики государства. Имели место бюджетные послания, другие

послания тематического характера (например, в 1996 г. — о нацио-

нальной безопасности РФ).

Президент назначает дату очередных выборов в Государственную

Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конститу-

цией РФ случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном

вотуме недоверия). При этом он может выбирать альтернативу: распус-

тить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы

он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распус-

кать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до

окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать

Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента

официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы).

Государственная Дума не может быть распущена в период действия на

всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.

Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его

(он назначается, если будут собраны подписи 2 млн граждан).

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ

199

По Конституции РФ Президент имеет обширные полномочия по

отношению к исполнительной власти. Прежде всего он формирует

Правительство, представляет Государственной Думе кандидатуру

Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в

Конституции не употребляется)

и после получения согласия назнача-

ет Председателя Правительства, а затем и членов Правительства (за-

местителей Председателя, министров). Согласия Думы на назначение

членов Правительства не требуется, но заместителей премьер-мини-

стра и министров Президент назначает на должности и освобождает

от должности по предложению Председателя Правительства. Назна-

ченный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом

по этому вопросу, но его предложения о составе Правительства Пре-

зидент учитывает не всегда. Для освобождения от должности Предсе-

дателя Правительства и тем более министров согласие Государствен-

ной Думы не требуется. Президент РФ неоднократно отправлял в

отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров

(иногда это было сюрпризом для самого премьер-министра). Прези-

дент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства,

но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом

Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избра-

нии нового состава Государственной Думы), и его состав формируется

вновь (так было в 1996 и 2000 гг.).

Структуру Правительства определяет своим указом Президент

(после консультаций с назначенным им премьер-министром). Он

также издает указы о назначении конкретных лиц Председателем

Правительства, его членами, руководителями других федеральных ор-

ганов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не

главе Правительства) подчинены некоторые «силовые» министры

(обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры

(иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (на-

пример, ФСБ).

Президент назначает некоторых других высших должностных лиц,

в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ, третью

часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль иг-

рает Администрация Президента и назначаемый им глава Админи-

страции. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и

распоряжений Президента, его повседневную деятельность.

Президент РФ в 90-х годах представлял одну и ту же кандидатуру па должность

премьер-министра трижды, что было признано допустимым Конституционным

Судом РФ.

200 Глава 6. Глава государства в системе управления государством

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти свя-

заны главным образом с кадровыми вопросами. Он представляет Со-

вету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей

Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбит-

ражного Суда РФ, назначает федеральных судей (мировые судьи

могут быть избраны или их назначают высшие представительные ор-

ганы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определен-

ным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обраще-

ние в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижени-

ем согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру

Генерального прокурора РФ и вносит предложение о его освобожде-

нии от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генераль-

ного прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет

Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановле-

ние принял только в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями

обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регу-

лируется законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии

против России или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ

издает указ о введении военного положения. Военное положение — это

особый правовой режим деятельности органов государственной влас-

ти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий

элементы военного управления и ограничение определенных прав и

свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом РФ в

связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийны-

ми бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положе-

ния обычно действуют прежние органы государственной власти и

местного самоуправления, которые наделяются дополнительными

полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть пол-

номочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются

преимущественно политические права граждан (запрещаются массо-

вые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводят-

ся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан

(ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспорт-

ных средств, а иногда — личный досмотр, возможно выдворение из

данной местности лиц, подстрекающих к общественным беспорядкам,

иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на

улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в

связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены

трудовая повинность, распределение предметов первой необходимос-

ти и др. Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ

201

даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на

жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринима-

тельской деятельности, свобода совести и др.).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент

немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной

Думе. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного по-

ложения подлежит утверждению Советом Федерации. При неут-

верждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля

1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении

указа о продлении чрезвычайного положения на территории Север-

ной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее

действовавший указ).

Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства,

безопасности и территориальной целостности страны, в военной

сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традици-

онно относятся к полномочиям главы государства.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Воору-

женными Силами. Непосредственно ему (а не Председателю Прави-

тельства) подчиняются министр обороны, а также некоторые другие

руководители министерств и ведомств, имеющие в своем распоряже-

нии войска (министр внутренних дел, директор ФСБ, министр по

чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную док-

трину РФ по обеспечению военной безопасности страны, назначает и

освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответ-

ствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назна-

чает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и

внешней политики важную роль играет совещательный орган при

Президенте РФ — Совет Безопасности (он занимается также прин-

ципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер

по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологичес-

кой безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности яв-

ляется Президент. В состав Совета входят назначенные им постоян-

ные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько

ведущих министров, председатели палат парламента, семь предста-

вителей Президента РФ в федеральных округах, руководитель Ад-

министрации Президента РФ. В Совете Безопасности созданы меж-

ведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимо-

действуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой госу-

дарства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных

дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры

202 Глава 6. Глава государства в системе управления государством

(вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы

делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификаци-

онные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации

международных договоров), принимает верительные и отзывные гра-

моты аккредитованных при нем дипломатических представителей

(эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого го-

сударства). После консультаций с соответствующими комитетами

палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным

делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представи-

телей России в иностранных государствах и международных органи-

зациях. Мнение комитета не является решающим.

Определенные полномочия принадлежат Президенту РФ в каче-

стве члена (а по очередности — председателя) Высшего государствен-

ного совета Союзного государства Белоруссии и России.

Наконец, парламент Президенту делегирует полномочия частного

характера (например, в сфере регулирования оборота драгоценных

металлов и камней).

Ограничения президентской власти. Широкие функции Прези-

дента предполагают необходимые ограничения. Без них президент-

ская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограниче-

ния заложены в Конституции РФ системой сдержек и противовесов.

Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установлен-

ном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Кон-

ституции и законов РФ. Во-вторых, его деятельность ограничена

четырехлетним сроком президентства с возможностью выборов еще на

один срок. Президент может быть не избран на второй срок, если вы-

полнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом.

В-третьих, акты Президента имеют подзаконный характер. Они не

должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых,

акты Президента могут быть обжалованы в Конституционный Суд

РФ, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких

актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по

поводу указов, относящихся к коммунистической партии). Наконец,

Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента

или иных процедур, рассматриваемых ниже.

Конституция РФ налагает на Президента определенные обязан-

ности и устанавливает некоторые запреты. При формировании Пра-

вительства он обязан кандидатуру премьер-министра согласовать с

Государственной Думой. Установлен срок, в течение которого Прези-

дент РФ должен подписать или возвратить в парламент со своими

замечаниями закон (право вето), обнародовать его в определенный

срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен