Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 153

пример, соглашения о торговле, заключение договоров о союзе, член-

ство в международных организациях).

Функция поддержания миропорядка имеет в основном политичес-

кий характер. Она связана с деятельностью универсальной междуна-

родной организации ООН, участниками которой являются почти все

государства планеты. Эта функция, как и функция обороны, также

осуществляется государствами коллективно и индивидуально. Каж-

дое государство вправе и обязано поддерживать сложившийся миро-

порядок, выступать против агрессии.

Функция международного сотрудничества в решении глобальных

проблем человечества связана с охраной мировой экосистемы, освое-

нием космоса, защитой прав человека (для этого созданы междуна-

родные органы, например Комитет ООН по правам человека).

Поскольку функции государства неодинаковы по своему харак-

теру, они предполагают создание разных управленческих органов и

применение неодинаковых способов управления в различных

сферах.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики

Государственное управление экономикой — это управление про-

мышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом,

финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими

по ряду вопросов к экономике (например, экология). Главная задача

государственного управления в экономической сфере — обеспечение

роста материального производства, продукции. В конечном счете

это делается для обеспечения потребностей людей, хотя распределе-

ние общественного продукта между ними и их группами может

быть самым разным: есть богатые и бедные граждане. Процесс уп-

равления экономикой предполагает решение многих вопросов (обес-

печение пропорциональности хозяйства, повышение эффективности

производства и услуг при меньших затратах и т.д.). Это достигается

различными методами, в том числе экономическими (например, соз-

дание государством льгот для некоторых отраслей, в результате чего

капитал перетекает туда, в этих отраслях растет производство) и ад-

министративными (властными) методами (выдача и отказ в выдаче

лицензий, требования к производителям, например сертификация

продукции). Властные методы неодинаковы по отношению к подчи-

ненным и неподчиненным объектам управления (предприятиям

и др.).

В Российской Федерации управление экономикой и основа

этого — управление собственностью разделены в предметном и функ-

154 Глава 5. Функции государства и государственное управление

циональном плане. В предметном плане федеральной собственностью

(предприятиями, учреждениями, участками земли, принадлежащими

Федерации) управляют федеральные органы (например, федеральные

министерства, в чьем прямом подчинении находятся предприятия,

другое федеральное имущество), собственностью субъектов РФ — их

органы. Муниципальной собственностью (она не является государст-

венной) управляют органы муниципальных образований. В функцио-

нальном плане управление экономикой связано с профилем деятель-

ности различных федеральных министерств функционального харак-

тера (например, министерство финансов), функциональных

департаментов в субъектах федерации, специализированных отделов

администрации в муниципальных образованиях. Такие отделы также

имеют предметный и функциональный характер (например, отделы,

ведающие муниципальными предприятиями или муниципальным

планированием).

Высшими федеральными органами государственного управления в

сфере экономики в Российской Федерации являются парламент, Пре-

зидент РФ, Правительство РФ, центральными органами отраслевого

управления — министерства (например, министерства промышлен-

ности, науки и технологий, сельского хозяйства, финансов) и ведомст-

ва (Государственный комитет по рыболовству, Федеральная служба

по финансовому оздоровлению и банкротству, Российское агентство

по патентам и товарным знакам, Федеральный надзор России по ядер-

ной и радиационной безопасности и др.).

Парламент осуществляет управление прежде всего путем це-

леполагания. Он определяет общую стратегию экономического раз-

вития и устанавливает параметры экономической деятельности на

год, принимая ежегодный государственный бюджет (роспись до-

ходов и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным

способом управления является принятие законов (гражданский,

земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разре-

шения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о

недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шель-

фе и его использовании, о морских экономических зонах и т.д.).

В законах, которые не относятся непосредственно к экономике,

также имеются нормы экономического характера (например, ответ-

ственность в уголовном праве за хищение или порчу имущества).

Законы, за редчайшими исключениями, имеют общенормативный

характер, но издаются и частные законы (например, Федеральный

закон от 2 января 2000 г. «Об участках недр, право пользования ко-

торыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции

на Ванкорском газонефтяном месторождении» (в Красноярском

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 155

крае)

. Аналогичные законы в последующем принимались в отноше-

нии Тасеевского месторождения золота, Штокмановского газокон-

денсатного месторождения и др.

С экономическими вопросами связаны многие другие формы дея-

тельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты (в Рос-

сии — информацию) соответствующих министров на пленарных засе-

даниях и на заседаниях постоянных комитетов, вправе задавать им

вопросы. Комитеты парламента организуют парламентские слушания,

в том числе по вопросам экономики, с целью привлечь внимание об-

щества к проблемам, имеющим важное общественное значение, Счет-

ная палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы государст-

венного бюджета и т.д.

Глава государства (особенно если он обладает реальными полно-

мочиями, а это монарх в абсолютных и дуалистических монархиях,

президент в президентской и полупрезидентской республиках) тоже

участвует в управлении экономикой. В России Президент создает

министерства и ведомства, в том числе занимающиеся вопросами

экономики, осуществляет дополнительное регулирование экономи-

ческих отношений. Глава государства своим указом утверждает по-

ложения о министерствах и ведомствах, руководители которых вхо-

дят в состав Правительства РФ, заслушивает доклады министров,

дает им указания и советы (в том числе по экономическим вопро-

сам), издает множество распоряжений частного характера (напри-

мер, о передаче тех или иных предприятий из федерального подчи-

нения в подчинение субъектов Федерации). Президент РФ посещает

с инспекционными поездками различные районы страны, знакомит-

ся с экономическим положением и иногда на месте принимает не-

обходимые решения. По результатам таких поездок принимаются и

решения Правительства.

Правительство РФ вносит на заседание парламента основные за-

конопроекты экономического характера (проект государственного

бюджета может предлагать только Правительство). Законопроекты,

касающиеся доходов или законности расходов государственного бюд-

жета, внесенные парламентариями, обязательно до их обсуждения в

парламенте должны иметь заключение Правительства. Оно утвержда-

ет положения о большинстве ведомств, в том числе экономических

(тех, руководители которых не входят в состав Правительства).

Органы федерального центрального отраслевого управления —

министерства и ведомства. Они занимаются оперативным управлени-

Российская газета. 2000. 6 япв.

156 Глава 5. Функции государства и государственное управление

ем подчиненными им предприятиями и учреждениями, регулируют

деятельность в соответствующей сфере, иногда независимо от подчи-

ненности (например, устанавливают правила производства некоторых

товаров, нормы труда).

Органы субъектов Федерации (законодательные органы, главы ад-

министраций, правительства), министерства, департаменты, другие

отраслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по уп-

равлению экономикой (оно также считается государственным управ-

лением), что и соответствующие федеральные органы, но в рамках

субъекта. Они действуют в соответствии с законами Федерации (если

законы приняты по вопросам совместного ведения Федерации и ее

субъектов) или самостоятельно (если определенные вопросы эконо-

мического регулирования отнесены к исключительному ведению

субъектов).

Местные органы государства — отделы и управления соответ-

ствующих министерств на местах участвуют в управлении эконо-

микой данной административно-территориальной единицы, но толь-

ко в отношении подчиненных им объектов или только в функцио-

нальном плане. В государственном управлении экономикой могут

участвовать органы муниципальных образований, если им предо-

ставлены определенные государственные полномочия (с передачей

необходимых для их осуществления материальных и финансовых

средств).

Специализированное предметное и функциональное управление

федеральными объектами экономики в основном осуществляется ми-

нистерствами промышленности, науки и технологий, экономического

развития и торговли, имущественных отношений, атомной энергии.

В то же время существуют и другие организационные формы. Муко-

мольная, комбикормовая, хлебопекарная промышленность, внутрен-

нее рыбное хозяйство, элеваторы находятся в ведении Министерства

сельского хозяйства РФ, предприятия промышленности строитель-

ных материалов — Государственного комитета РФ по строительству и

жилищно-коммунальному комплексу.

Общие черты управления экономикой относятся ко всей этой

сфере, но ее отдельные отрасли имеют свои особенности. Они оп-

ределяются положениями о соответствующих министерствах (ве-

домствах). В России эти акты, как правило, утверждаются указами

Президента РФ. Управление промышленностью осуществляет преж-

де всего Министерство промышленности, науки и технологий РФ.

Оно призвано проводить единую государственную политику в

сфере металлургической, химической, биотехнологической, легкой,

медицинской, машиностроительной, лесной, оборонной и некоторых

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 157

других отраслей. Поскольку в управлении некоторыми из этих сфер

могут участвовать другие ведомства (например, Министерство при-

родных ресурсов РФ), Минпромнауки России является в этих от-

раслях координирующим органом. Оно осуществляет государствен-

ное регулирование и межотраслевую координацию в автомобильной,

станкостроительной, электротехнической промышленности, сельско-

хозяйственного, транспортного, тяжелого машиностроения, участву-

ет в разработке государственного оборонного заказа, организует ра-

боту по стандартизации продукции подведомственных отраслей.

Оно выполняет функции, выходящие за рамки экономики, в част-

ности, представляет интересы России в ряде международных

организаций, а также выполняет некоторые функции в области

внешней торговли (проводит единую политику во внешнеторговой

деятельности), выдает лицензии на осуществление операций по экс-

порту и импорту, содействует экономической интеграции госу-

дарств — членов СНГ и др.

Министерство РФ по атомной энергии проводит государственную

политику в данной сфере, осуществляет государственное управление

по использованию ядерной энергии, занимается вопросами утилиза-

ции ядерных резервов и боеприпасов, ядерных отходов. В число его

задач входит обеспечение безопасности предприятий ядерного ком-

плекса, оно формирует и размещает заказы на покупку продукции

Министерства для федеральных государственных нужд, контролирует

меры по гражданской обороне предприятий ядерного комплекса. В его

подчинении находятся специальные воинские формирования.

Министерство энергетики РФ осуществляет руководство топлив-

но-энергетическим комплексом. Оно координирует деятельность

предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперераба-

тывающей, газовой, угольной, торфяной промышленности, снабжение

газом, обеспечивает деятельность магистральных продуктопроводов

энергетического сырья, потребности народного хозяйства и населения

в различных видах энергии, следит за их рациональным использова-

нием, осуществляет надзор по предупреждению загрязнений среды

топливом и его отходами, заботится об охране недр и природных бо-

гатств. Минэнерго взаимодействует с Федеральной энергетической

комиссией, регулирующей деятельность естественных монополий

(Газпром, Росуголь, РАО ЕЭС и др.) в топливно-энергетическом ком-

плексе. Электроэнергетика относилась к числу естественных монопо-

лий, она и поныне сохраняет эти черты, но в 2003 г. начата реформа

электроэнергетического комплекса. В частности, генерирующие уста-

новки отделены от сетевых передающих электричество линий, созда-

ются акционерные общества.

158 Глава 5. Функции государства и государственное управление

Важную роль в управлении экономикой в России играет Минис-

терство РФ по антимонопольной политике и поддержке предприни-

мательства.

В сфере промышленности действуют государственные контроль-

ные и надзорные органы. К их числу относится Федеральный горный

и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), который осу-

ществляет надзор за безопасным ведением работ, безопасной эксплуа-

тацией оборудования. Он имеет право беспрепятственной проверки

поднадзорных предприятий, дает предписания об устранении выяв-

ленных нарушений, вправе приостановить работы, ведущиеся с нару-

шением техники безопасности, может вносить предложения об осво-

бождении от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих

правила безопасности работ, привлекать таких лиц к административ-

ной ответственности (налагать штраф согласно Кодексу об админи-

стративных правонарушениях). Надзор за ядерной и радиационной

безопасностью осуществляет Федеральный надзор России по ядерной

и радиационной безопасности, непосредственно подчиненный Прези-

денту РФ. Он имеет свои территориальные органы: управления окру-

гов и инспекции. Надзор за эффективным использованием энергети-

ческих ресурсов осуществляет Государственный энергетический

надзор РФ, входящий в систему Министерства энергетики РФ. Его

возглавляет главный государственный инспектор. Органы Главного

управления энергетического надзора вправе давать указания о ликви-

дации нарушений, об отстранении от работы нарушителей, требовать

от руководителей предприятий, организаций, учреждений немедлен-

ного отключения энергетических и тепловых установок при обнару-

жении нарушений (но не вправе сами отключать их)

Управление сельским хозяйством и в целом агропромышленным

комплексом, который включает производство сельскохозяйственной

продукции, ее заготовку, переработку и хранение, в результате ре-

форм коренным образом изменилось. Сейчас в сельском хозяйстве

России сложилось многообразие форм собственности, существуют го-

сударственный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелко-

товарный секторы. Прежние колхозы и совхозы (госхозы) сохрани-

Отключает подачу электричества акционерное общество (естественная монопо-

лия РЛО ЕЭС), по только в связи с невыполнением потребителем договора купли-про-

дажи электроэнергии, т.е. по правилам не административно-правовых, а гражданско-

правовых отношений — за неуплату поставленной энергии. В настоящее время проведе-

на реформа РЛО ЕЭС, в частности, разделены генерирующие электричество мощности

и передающие установки.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 159

лись в ряде местностей, но они теперь имеют другую организацию и

не определяют формы хозяйствования на земле.

Основную роль в механизме государственного управления агро-

промышленным комплексом в России играет Министерство сельского

хозяйства. Оно должно проводить государственную политику в агро-

промышленном комплексе, в продовольственном обеспечении страны

и координировать в этой сфере деятельность других органов власти.

Министерство управляет государственными объектами, включая му-

комольно-крупяную, комбикормовую, хлебопекарную промышлен-

ность, элеваторы. Оно разрабатывает государственную политику в об-

ласти сельского хозяйства (на основе этих разработок принимаются

законы, указы Президента, постановления Правительства РФ), в

сфере аграрных преобразований, заботится о продовольственных ре-

сурсах, создает организационно-технические условия для функциони-

рования в сельском хозяйстве разных секторов и их интеграции, раз-

вивает предпринимательство, заботится об охране окружающей среды

в связи с деятельностью предприятий агропромышленного комплекса.

Министерство участвует в разработке ценового регулирования в

своей отрасли, оказывает поддержку сельскохозяйственным произво-

дителям. В его подчинении находятся крупные производственные объ-

единения («Рязанский картофель», «Росхлебпродукт», Российская

корпорация по виноградарству и винодельческой промышленности

и др.), контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной

собственности. В субъектах Федерации действуют управления, коми-

теты, министерства сельского хозяйства.

Регулирование и лицензирование промышленного рыболовства,

контроль за ним, общее руководство деятельностью государственных

администраций морских и речных рыбных портов, контроль за ними

осуществляет Государственный комитет РФ по рыболовству. Госу-

дарственным регулированием использования земель, их охраной, ве-

дением земельного кадастра занимается Федеральная служба земель-

ного кадастра России, а также Государственный комитет РФ по

строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Специальны-

ми органами контроля и надзора в агропромышленном комплексе яв-

ляются Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ,

органы государственного ветеринарного надзора.

В сфере экономики важное значение имеет строительная индуст-

рия. В настоящее время в России нет единого органа исполнительной

власти, в руках которого было бы сосредоточено управление строитель-

ством. Его ведут органы отраслевого и межотраслевого управления, а

жилищно-коммунальное строительство находится преимущественно в

ведении субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Го-

160 Глава 5. Функции государства и государственное управление

сударственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммуналь-

ному комплексу выполняет координационные задачи в сфере строи-

тельства, проводит экспертизу проектов по строительству и дает

заключения, осуществляет государственный контроль в архитектурно-

строительной области, утверждает уставы федеральных государствен-

ных предприятий, занимающихся строительством, осуществляет лицен-

зирование в области производства строительных материалов и архитек-

турной деятельности, а также инспекционный надзор за качеством

строительства, за соответствием стандартам. Он вправе приостанавли-

вать строительство, приемку построенных объектов, выпуск строитель-

ных материалов при выявлении нарушений действующих норм и стан-

дартов. В ведении Комитета находятся унитарные государственные и

казенные федеральные предприятия по строительству и производству

строительных материалов. Он отвечает также за проведение государст-

венной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, разрабатывает

стандарты строительства, капитального ремонта, реконструкции жилищ-

но-коммунального комплекса, контролирует соблюдение жилищного за-

конодательства и сохранность жилого фонда, инспектирует качество

жилищно-коммунального обслуживания, занимается межотраслевой ко-

ординацией по вопросам теплоснабжения, снабжения энергией, водой,

благоустройства, дорожного строительства, он координирует деятель-

ность органов, занимающихся муниципальным жилищным хозяйством.

Государственный контроль и надзор в этой сфере осуществляет

Государственная жилищная инспекция РФ. В составе Комитета дей-

ствует также Инспекция государственного архитектурного надзора.

Она осуществляет контроль при выдаче лицензий на архитектурную

деятельность.

Транспорт, дороги, связь обеспечивают коммуникативную дея-

тельность в обществе. В ведении Российской Федерации находятся

важнейшие объекты транспорта, пути сообщения и связь. Органы Фе-

дерации играют главную роль в управлении коммуникационными

системами, ее субъекты организуют развитие автотранспорта общего

пользования, телефонной связи на своей территории.

Транспортный комплекс включает железнодорожный, авиацион-

ный, морской, речной, автомобильный транспорт (нефте- и газопрово-

ды находятся в ведении соответствующих министерств). Транспорт-

ные службы, их руководители обычно вправе в соответствии с зако-

ном возбуждать административные дела о транспортных нарушениях,

совершенных физическими и юридическими лицами, а иногда рас-

сматривать их и налагать штрафы.

Железнодорожный транспорт относится к числу естественных мо-

нополий РФ и, хотя он управляется Министерством путей сообщения

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 161

РФ, на него распространяется особое регулирование (действует Феде-

ральная служба РФ по регулированию естественных монополий на

транспорте). Управление железнодорожным транспортом имеет цент-

рализованный характер, оно относится к исключительной компетен-

ции Федерации. Органом, который обеспечивает проведение государ-

ственной политики в сфере железнодорожного транспорта, регулиру-

ет хозяйственную деятельность железных дорог и примыкающих к

ним предприятий, является Министерство путей сообщения РФ. Оно

обеспечивает бесперебойное и безопасное функционирование желез-

нодорожного транспорта, разрабатывает стандарты и нормы в этой

сфере, осуществляет общее руководство железнодорожным транспор-

том, организует оперативное управление, утверждает графики движе-

ния поездов. МПС России устанавливает границы железных дорог и

их отделений, утверждает их уставы; по согласованию с субъектами

Федерации открывает или закрывает железнодорожные линии (вво-

дит или отменяет маршруты поездов). Охрана железнодорожного

транспорта осуществляется Федеральной службой железнодорожных

войск. В результате реформы управления железнодорожным транс-

портом 2002—2003 гг. управление железными дорогами (путями) и

предприятиями разделено, в него введены начала гражданско-право-

вых отношений (вместо административных), создано акционерное об-

щество «Российские железные дороги», принят новый устав железно-

дорожного транспорта, на железнодорожном транспорте возможны и

уже действуют частные предприятия, допускается создание железно-

дорожных путей, находящихся в различных формах собственности.

Управление авиационным транспортом возложено на специаль-

ные органы Федерации (Авиационно-космическое агентство и др.),

которые обладают исполнительными, контрольными, разрешительны-

ми, регулирующими функциями по отношению к гражданской авиа-

ции (военная авиация вне их ведения). Они организуют воздушное

движение. В нем участвуют предприятия и организации независимо

от формы собственности, юридические и физические лица, осущест-

вляющие, обеспечивающие или обслуживающие процессы воздушной

перевозки пассажиров и грузов (деловая авиация) и авиаспорт, авиа-

туризм (любительская авиация). Авиационные службы регистрируют

воздушные суда, аэропорты, организуют аэронавигационное и штур-

манское обеспечение полетов, проводят лицензирование и сертифика-

цию предприятий и индивидуальных предпринимателей в сфере

воздушных перевозок, утверждают авиационные правила, нормы и

стандарты, осуществляют государственный надзор за безопасностью

полетов.

162 Глава 5. Функции государства и государственное управление

Государственное управление морским, речным, автомобильным

транспортом входит в ведение Министерства транспорта РФ. Оно

формирует и реализует государственную транспортную политику в

указанных отраслях, осуществляет государственное управление, регу-

лирование и контроль, организует регистрацию морских и речных

судов, выдает лицензии юридическим лицам и отдельным предприни-

мателям, занимающимся перевозками, приостанавливает и аннулиру-

ет их, осуществляет контроль и государственный надзор (последним

занимается Российская транспортная инспекция, входящая в систему

Минтранса России и имеющая свои отделы и филиалы в субъектах

РФ). При Минтрансе действует Речной регистр, осуществляющий

надзор за судами внутреннего и смешанного плавания (река — море).

В сфере внутреннего водного транспорта созданы бассейновые управ-

ления водных путей (по бассейнам рек, внутренних морей, озер). Опе-

ративным звеном системы управления водным транспортом являются

морские и речные пароходства и порты.

Пассажирский городской и междугородный автомобильный

транспорт, электротранспорт (трамвай, троллейбус) находятся в ве-

дении органов исполнительной власти субъектов Федерации и мест-

ного самоуправления. Они занимаются лицензированием, но общее

положение о лицензировании этого транспорта разрабатывает Мин-

транс, и оно вводится в действие после утверждения Правительст-

вом РФ.

К экономической сфере примыкают сети связи и вопросы эколо-

гии. Центральным органом государственного управления связью яв-

ляется Министерство РФ по связи и информатизации. Сеть связи —

это комплекс технологически объединенных линий связи общего

пользования (почта, телефон, телеграф и др.) и ведомственных сетей

электросвязи (кроме связи внутри предприятий и учреждений). На

них распространяется централизованное управление независимо от

ведомственной подчиненности и форм собственности. Министерство

выдает лицензии, проводит сертификацию средств связи, издает и

распространяет государственные знаки почтовой оплаты, координи-

рует работу по приему и выдаче посылок, распространению печатных

изданий, доставку пенсий и пособий, обеспечение телефонных перего-

воров, факса, телеграфа, проводит работу по информатизации общест-

ва, развитию компьютерной сети. В субъектах РФ создаются террито-

риальные организации Минсвязи России, на местах — почтамты, поч-

товые отделения (в них сосредоточена также телефонная и иная

связь), есть специализированные организации по перевозке почты.

Доставка документов особой важности и секретности осуществляется

Государственной фельдъегерской службой при Правительстве РФ.