Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Государственное управление и общество

133

сударство регулирует важнейшие стороны экономических, социаль-

ных и других отношений в обществе.

Наконец, регулирующая роль государства, хотя и в неизмеримо

меньшей степени, распространяется на духовную жизнь общества.

Конституции многих стран (в том числе России) запрещают про-

паганду расизма, национализма, разжигание языковой и социальной

розни. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии

экстремистской деятельности» (с последующими изм.) устанавлива-

ет уголовную, административную или гражданско-правовую ответ-

ственность за пропаганду исключительности, превосходства или не-

полноценности граждан по признаку их отношения к религии,

социальной, расовой, национальной или религиозной принадлеж-

ности, пропаганду или публичное демонстрирование нацистской

атрибутики или символики, распространение террористических

взглядов. Он предусматривает меры по борьбе с распространением

печатных и аудиовизуальных экстремистских материалов. В со-

ответствии с решением суда (государственного органа) могут быть

конфискованы и уничтожены издания, видеозаписи и т.д., пропа-

гандирующие запрещенные законом человеконенавистнические

взгляды. В то же время государство в некоторых странах устанав-

ливает обязательную идеологию (ислам в странах мусульманского

фундаментализма, панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии

и т.д.). Соответствующие положения закреплены в конституциях,

иных правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. говорится

об идеях Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина, в Конституции Вьетнама

1992 г. - Хо Ши Мина, в Конституции КНДР 1972 г. - об идеях

чучхе.

Американский автор (выходец из России) В. Фридман в книге

«Социалистические Штаты Америки» характеризует вмешательство

государства в различные стороны жизни общества. Он утверждает,

что вмешательство американского государства во все сферы жизни

общества постоянно и систематично и что в США осуществлены все

10 мер, обозначенных как необходимые для социализма в «Манифесте

Коммунистической партии» К. Маркса и Ф. Энгельса

. В утверждени-

ях В. Фридмана много преувеличений, однако ясно, что и в США, где,

как считается, экономическая роль государства слабее, чем в Европе,

государство регламентирует самые различные стороны жизни общест-

ва. Регулирующая роль государства (мы не говорим сейчас о ее степе-

ни) появилась вместе с возникновением государства, отрицать ее не

См.: Российская газета. 2002. 28 февр.

134 Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество

нужно, ликвидировать ее невозможно. Проблема состоит в другом: ре-

гулирующая роль государства не должна стеснять саморазвитие обще-

ства. Правда, этот теоретический постулат реализовать в полном объе-

ме практически невозможно, поскольку всякое регулирование это

саморазвитие затрагивает. Речь, видимо, может идти лишь о маги-

стральном пути саморазвития, об исключении масштабных социаль-

ных экспериментов с обществом, проводимых в прошлом государст-

венной властью (в том числе в России в целях строительства комму-

низма).

Глава 4

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ УРОВНИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Территория, население и управление

Государственное управление осуществляется в масштабах страны, а

иногда выходит за ее пределы (управление посольствами и консульст-

вами данного государства в других странах, регулирование поведения

своих граждан, находящихся за границей, контроль за использовани-

ем экономических зон государства, расположенных в открытом море).

Органы государственного управления (например, отделы и управле-

ния министерств, выполняющие общегосударственные задачи) созда-

ются в субъектах федераций, в автономных образованиях (например,

назначенный правительством губернатор Аландских островов в Фин-

ляндии), в административно-территориальных единицах (те же отде-

лы общегосударственных министерств).

В России государственное управление осуществляется Федера-

цией, а также, как говорится в законодательстве, субъектами Феде-

рации. Федерация осуществляет государственное управление на

всей территории страны, имеет исключительные предметы ведения,

в сфере которых управление могут осуществлять только федераль-

ные органы (оборона и безопасность, внешняя политика, регулиро-

вание прав и свобод человека и гражданина, ядерная энергетика

и др.). Управление по этим вопросам осуществляют только органы

Федерации (в том числе управления, отделы, отделения федераль-

ных министерств, действующие соответственно на территории субъ-

екта РФ, административно-территориальной единицы или регио-

нального муниципального образования — района, города). Сущест-

вуют совместные предметы ведения Федерации и ее субъектов, по

которым государственное управление могут осуществлять и Феде-

рация, и ее субъекты (природопользование, защита прав националь-

ных меньшинств, административное право и т.д.), но субъект РФ —

только в том случае, если какие-либо отношения не урегулированы

Федерацией (федеральное право имеет верховенство). Разумеется,

субъект РФ может создавать свои органы и осуществлять такое уп-

136 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

равление (по вопросам, не урегулированным Федерацией) только на

территории данного субъекта, а не как общегосударственное управ-

ление. По всем вопросам, которые выходят за рамки предметов ве-

дения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов,

субъект РФ вправе осуществлять на своей территории самостоя-

тельное государственное управление. Федеральное государственное

управление осуществляется также на территориях семи федераль-

ных округов (Центрального, Южного, Уральского и др.), куда Пре-

зидентом РФ назначены его полномочные представители, многие

министерства и ведомства создали в округах свои управления, Ге-

неральный прокурор назначил в каждый округ своих заместителей.

Особых судебных учреждений в округах не создано. Автономных

образований в РФ нет

, следовательно, не встает вопрос и о сфере

их управленческой деятельности. Что же касается муниципальных

образований, то они имеют свою сферу управления (местное само-

управление), которая определяется правовыми актами Федерации и

того субъекта РФ, в состав которого входит данное муниципальное

образование. Вместе с тем, как уже говорилось, в районах, городах

(но не в общинном звене, например, в мелких селах) есть отделы

управления федеральных министерств и ведомств, органы субъектов

Федерации.

§ 2. Общегосударственное управление

Общегосударственное управление осуществляется на всей террито-

рии государства, определенной государственной границей (включая

сушу, внутренние воды, территориальное море — 12 морских миль от

суши, т.е. приблизительно 22 км, воздушный столб над ними до высо-

ты геостационарной орбиты Земли, т.е. приблизительно до 100—

110 км, недра земли на достижимую глубину). Территорией государ-

ства считаются также морские, воздушные суда и космические аппа-

раты под флагом государства (на них действуют законы данного

государства).

На континентальном шельфе и в исключительной экономической

зоне (такие зоны объявляются государствами) государство обладает

суверенными правами в порядке, определенном не только законами

данного государства, но и нормами международного права.

Иногда даже в учебниках Еврейскую автономную область и 10 автономных окру-

гов ошибочно называют «автономиями». См.: Конституционное право России / Отв.

ред. Л.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 53. На деле это субъекты РФ; статус

субъекта федерации в конституционном праве иной, чем статус автономии.

§ 2. Общегосударственное управление

137

Общегосударственное управление осуществляется высшими и

центральными органами государства. Их полномочия распространя-

ются на всю территорию страны, они почти всегда расположены в сто-

лице государства (например, исключением является местопребывание

Конституционного суда Германии: не в Берлине, а в г. Карлсруэ).

К числу высших органов государства относятся: глава государства

(монарх, президент, в единичных странах — коллегиальный глава),

парламент, правительство (совет, кабинет министров), верховный суд,

конституционный суд (совет), в некоторых странах — высший адми-

нистративный суд, высший хозяйственный суд, высший арбитраж-

ный суд, Центральная (национальная и др.) избирательная комиссия,

Генеральный прокурор и др.

Центральные органы государства, как правило, отраслевые, — ми-

нистерства и ведомства. В федеративных государствах — это только

федеральные министерства и ведомства. В субъектах федерации

(в том числе в большинстве республик в составе РФ, а иногда и в

других субъектах РФ, например, в Москве) иногда существуют свои

местные министерства, но они не относятся к центральным органам

управления (хотя в Москве они расположены в столице государства).

Общегосударственный характер управления, осуществляемого

высшими и центральными органами государства, находит свое выра-

жение в порядке их формирования, территориальной и предметной

сферах деятельности, в порядке подчиненности и ответственности,

формах и методах деятельности. Высшие органы государства форми-

руются либо непосредственно гражданами государства, либо другими

высшими органами. Так, однопалатный парламент и «нижняя» палата

двухпалатного парламента во всех странах формируются путем избра-

ния гражданами (в отдельных странах президент может назначить в

состав однопалатного парламента небольшое число членов, например,

в Египте — 10 человек, которые составляют менее V40 части состава

парламента). «Верхняя» палата, однако, может формироваться не

только путем прямых выборов гражданами, но и другими способами:

косвенными выборами (во Франции членов верхней палаты избирают

по административно-территориальным единицам — департаментам

депутаты нижней палаты, проживающие в них, а также члены органов

местного самоуправления), путем назначения (в Германии — прави-

тельствами земель), выборов нижней палатой (Норвегия), смешанны-

ми способами (Бельгия и др.). В России половина членов Совета Фе-

дерации («верхней» палаты) назначается губернаторами (главами

администраций субъектов Федерации), а половина избирается их за-

конодательными органами. Как правило, в современных условиях

138 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

«верхняя» палата имеет меньше полномочий по сравнению с

«нижней».

Глава государства — президент республики также во многих стра-

нах избирается прямыми выборами (в том числе в России). В США

применяются косвенные выборы (сначала избираются выборщики,

которые голосуют за президента), в ряде стран президенты избирают-

ся парламентами (Венгрия, Чехия и др.), иногда особыми органами с

участием парламента (Германия, Италия). В тоталитарных странах

бывали и пожизненные президенты (в африканских Гвинее, Кении

и др.). Глава государства в монархиях (король, султан и др.) не изби-

рается (кроме Малайзии), он занимает свой пост по наследству.

Правительства формируются парламентами, с их участием (в Рос-

сии премьер-министра Президент назначает с согласия Государствен-

ной Думы) или назначаются президентами (министры в США, пре-

мьер-министр и министры в Египте). В большинстве президентских

республик должность премьер-министра занимает сам президент. Ос-

тальные высшие и центральные органы назначаются либо одной из

палат парламента (Конституционный Суд в России — Советом Феде-

рации по представлению Президента РФ), либо по частям обеими па-

латами парламента (Счетная палата в России), либо по частям обеими

палатами и главой государства (Центральная избирательная комис-

сия в России, Конституционный суд в Испании).

Центральные органы отраслевого управления — министерства и

ведомства создают на местах (в субъектах федерации, в администра-

тивно-территориальных единицах, крупных городах) свои отделы и

управления (за рубежом они обобщенно называются делегатурами

министерств) для выполнения общегосударственных функций, при-

сущих тому или иному министерству, ведомству (например, отделы

министерства внутренних дел, юстиции).

Особый характер общегосударственного управления находит,

далее, свое выражение в территориальной и предметной сферах дея-

тельности. Органы общегосударственного управления (если это не их

делегатуры на местах) осуществляют управление на всей территории

государства (включая особые виды территорий, о которых говорилось

выше). В частности, согласно российскому законодательству субъек-

ты РФ не вправе осуществлять без разрешения федеральных органов

деятельность на примыкающем к их территории континентальном

шельфе — это предмет деятельности Федерации. В тех странах, где на-

ряду с субъектами есть несубъекты федерации (Австралия, США,

Индия и др.), федерация обычно управляет ими непосредственно.

Особой формой федерального территориального государственного

управления в России, не свойственной другим федерациям, является

§ 3. Государственное (государствоподобпое) управление субъекта федерации 139

создание семи федеральных округов. Они объединяют группы субъек-

тов Федерации. В каждый округ Президент РФ назначил своего пол-

номочного представителя, который контролирует осуществление

полномочий Федерации в округе. В округах есть также управления

многих министерств, других органов, подчиненных Президенту РФ

(например, федеральные инспекции Главного контрольного управле-

ния Президента РФ).

Предметная сфера деятельности государственных органов охваты-

вает важнейшие вопросы жизни общества, государства, коллективов,

личности. В Конституции РФ эта сфера закреплена ст. 71 в виде пред-

метов ведения Федерации. К их числу относятся федеративное уст-

ройство и территория РФ, регулирование прав и свобод человека и

гражданина, внешняя политика и международные отношения, оборо-

на и безопасность, судоустройство, прокуратура и др. Полномочия в

этой сфере принадлежат исключительно общегосударственным (фе-

деральным) органам, только они могут издавать нормативные право-

вые акты по этим вопросам.

Подчиненность и ответственность высших общегосударственных

органов имеют особый характер. Президент может быть смещен с

должности только путем применения особых процедур (импичмент в

России, США, решение Конституционного суда в соответствии с по-

становлением парламента в Германии и т.д.), правительство — в ре-

зультате вотума недоверия, отставки, решения президента, Генераль-

ный прокурор — решением одной из палат парламента (в России).

Некоторые органы вообще не могут быть смещены (Верховный суд,

Центральная избирательная комиссия и др.).

Центральные отраслевые органы государства — министерства и

ведомства могут быть реорганизованы решением парламента (в пар-

ламентарных государствах), президента (в президентских республи-

ках), главы министерств и ведомств в зависимости от формы правле-

ния могут быть уволены решением парламента (вотум недоверия, ин-

терпелляция) или президента (в президентской и полупрезидентской

республиках).

Общегосударственное управление осуществляется также государ-

ственными служащими (в федеральных государствах, в том числе в

России, это федеральная государственная служба).

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

субъекта федерации

Федеративные государства (к ним относится примерно Vs часть го-

сударств мира, в том числе и Россия) состоят из субъектов федера-

140 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

ции. Количество последних неодинаково (например, в США — 50,

в Германии — 16, в Объединенных Арабских Эмиратах — семь

и т.д.). Субъекты федераций называются по-разному: штаты (Брази-

лия, Индия, США), земли (Австрия, Германия и др.), провинции

(Канада, Пакистан) и др. В России существует шесть разновиднос-

тей субъектов Федерации: республики в составе РФ, края, области,

города федерального значения, автономная область, автономные ок-

руга.

Несмотря на «государственные названия» субъектов федерации

в некоторых странах (state, estado (штат) на английском, испанском

и португальном языках означают «государство»), в современных ус-

ловиях признано, что субъекты федерации — не государства в точ-

ном смысле этого слова. Государство есть сама федерация. Поэтому

хотя в российском законодательстве по отношению ко всем субъек-

там РФ (в том числе, скажем, по отношению к городу Санкт-Пе-

тербургу или самому малому автономному округу) употребляется

термин «государственное управление», вряд ли это точно. Видимо,

правильнее было бы говорить о государствоподобном управлении,

но это громоздкое слово вряд ли укоренится, оно стилистически не-

удачно. Поэтому, сделав такую оговорку, говоря об управлении, осу-

ществляемом субъектами федерации, мы используем термин «госу-

дарственное управление».

В отличие от несубъектов (например, союзных территорий в

Индии), административно-территориальных единиц (воеводств

в Польше или провинций в Китае), муниципальных образований

(сел, городов и др.) субъекты федерации, как установлено в россий-

ском законодательстве, обладают своей государственной властью.

У них есть законодательные органы (местные парламенты — зако-

нодательные собрания), главы администрации субъекта федерации

(обычно губернаторы, но иногда они называются президентами, в

том числе в республиках в составе РФ). Иногда есть свои прави-

тельства (в землях Германии, в некоторых субъектах РФ), верхов-

ные суды (США).

В конституциях федераций по-разному разграничиваются пол-

номочия (сферы управления) федерации и субъектов. Иногда пере-

числены только предметы исключительного ведения федерации, а в

остальных сферах могут законодательствовать субъекты федерации,

иногда перечисляются три сферы (например, в Индии): исключи-

тельные полномочия федерации, совместные полномочия федерации

и субъектов, исключительные полномочия субъектов. В Конститу-

ции РФ названы предметы ведения Федерации (эти отношения ре-

гулирует только Федерация) и предметы совместного ведения Фе-

§ 3. Государственное (государствоподобпое) управление субъекта федерации 141

дерации и ее субъектов (в этой сфере действует верховенство феде-

рального права: субъекты РФ могут издавать свои законы и совер-

шать иные управленческие действия, если данные отношения не

урегулированы федеральным законом). Все остальное входит в ис-

ключительную сферу ведения субъектов. В этой сфере закон субъ-

екта РФ, если он не противоречит Конституции РФ, имеет верхо-

венство.

В федерациях проблема соотношения федерального и «субъект-

ного» государственного управления нередко стоит весьма остро и

порождает существенные противоречия. Связано это прежде всего с

двойственностью государственной власти (государственная власть

федерации, распространяющаяся на территории ее субъектов, и го-

сударственная власть субъекта федерации в его пределах), а также

со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с су-

ществованием совместных предметов ведения, где свою государст-

венную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти слож-

ности преодолеваются путем использования принципов единства госу-

дарственной власти в федерации, верховенства государственной

власти федерации и верховенства федерального права. Двойствен-

ность государственной власти в федерации не исключает ее одина-

ковой, единой природы. В основе этого лежит единство социальной

природы государства. Двух властей, преследующих социально про-

тивоположные цели, в государстве быть не может (это, в частности,

продемонстрировало вооруженное противостояние Съезда народных

депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента

РФ — с другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парла-

мента и победой политической линии Президента). Суверенна толь-

ко федеральная государственная власть. Конституционный Суд РФ

в своих решениях (в том числе в начале века) неоднократно под-

тверждал это положение и указывал, что статьи конституций неко-

торых субъектов Федерации об их государственном суверенитете

противоречат Конституции РФ.

В субъектах Федерации осуществляется двойное государствен-

ное управление. С одной стороны, на территории субъекта феде-

ральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту

сферу органы субъектов Федерации не вправе вмешиваться). Феде-

ральные органы осуществляют такое управление на территории

субъекта либо на основе общего регулирования (издание законов,

указов Президента, постановлений Правительства, действующих на

всей территории Федерации и, следовательно, в каждом ее субъек-

те), либо путем управления созданных на местах делегатур феде-

ральных органов и деятельности федеральной государственной

142 Глава 4. Территориальные уровни государственного управления

службы (федеральных служащих). С другой стороны, субъект Фе-

дерации осуществляет свое государственное управление на своей

территории по вопросам, отнесенным федеральной Конституцией к

его ведению, и по вопросам совместного с Федерацией ведения

(если только управленческие действия по вопросам совместного ве-

дения не осуществляют органы Федерации и федеральные государ-

ственные служащие).

Государственное управление субъекта ограничено своей террито-

рией и кругом полномочий. К собственным полномочиям субъекта от-

несены те, которые остаются за вычетом исключительных полномо-

чий Федерации и совместных полномочий Федерации и ее субъектов.

Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не

имеют принципиального значения для государства в целом.

Кроме того, поскольку в административно-территориальных еди-

ницах (муниципальных образованиях) субъектов РФ действует муни-

ципальное управление, то управленческие полномочия субъекта огра-

ничиваются и с этой стороны. Правда, муниципальное управление —

хотя и публичное, но не государственное управление. К тому же зако-

ны о местном самоуправлении, определяющие в том числе и его пол-

номочия, принимает субъект Федерации (Федерация устанавливает

только общие принципы). Тем не менее муниципальное управление

имеет свою сферу, которая определена законом и исключается из го-

сударственного управления субъекта Федерации.

Государственное управление, реализуемое субъектом, предполага-

ет создание необходимых органов. Но их система отличается от систе-

мы органов унитарного или федерального государства. В субъекте фе-

дерации есть свой законодательный орган (чаще всего однопалатный,

но, например, в России некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные

законодательные органы). Функции исполнительной власти осущест-

вляет глава администрации субъекта (губернатор и др.) или прави-

тельство. Иногда одновременно существуют и глава администрации, и

правительство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем

глава администрации может возглавлять правительство в качестве его

главы, а может существовать и отдельная должность премьер-мини-

стра.

Глава администрации субъекта федерации зачастую избирается

гражданами (США, Россия), а в Индии, Пакистане назначается пре-

зидентом. В субъектах некоторых федераций граждане избирают не-

посредственно также отдельных должностных лиц (например, казна-

чея в некоторых штатах США). В этом случае они пользуются опреде-

ленной независимостью от губернатора.