Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Управление в общественных объединениях

363

Российский Закон о политических партиях не устанавливает пе-

риодичность съездов партии. Однако избрание руководящих органов

политической партии должно осуществляться не реже одного раза в

четыре года. Поскольку такие органы избираются на съезде, следова-

тельно, съезды не могут собираться реже одного раза в четыре года.

Конституции некоторых зарубежных стран устанавливают периодич-

ность съездов (в Либерии — раз в четыре года); в Великобритании

конференции крупнейших партий — консерваторов и лейбористов

созываются ежегодно осенью. Региональные конференции (общие со-

брания) отделений политических партий должны созываться по мень-

шей мере раз в два года, поскольку это срок для избрания их руково-

дящих органов. Региональные конференции состоят из делегатов,

избранных первичными организациями, общее собрание созывается в

составе всех членов партии (это обычно бывает, если число членов в

региональном отделении невелико).

Организация органов партийного руководства на местах регулиру-

ется уставами партий. В них закреплен разный порядок, но обычно в

первичных организациях, создаваемых в городах, городских районах,

населенных пунктах, на общих собраниях избираются бюро, комитет,

правление. Иногда избирается только руководитель низовой организа-

ции (он обычно называется председателем или секретарем). На съез-

дах, конференциях, общих собраниях обсуждаются вопросы жизни

партии, принимаются решения, обращения, производится прием в

члены партии.

Принятие программы, устава, избрание руководящих органов, вы-

движение кандидатов на выборах, решения о реорганизации или лик-

видации партии, ее региональных отделений, другие важные решения,

как устанавливает российский Закон о политических партиях, могут

приниматься лишь на съезде партии. Такой же порядок предусмотрен

с соблюдением ряда их особенностей и для региональных отделений

(у них нет, например, своих программ и уставов). На их конференци-

ях или общих собраниях избираются также делегаты на съезд партии.

На съездах партий и конференциях региональных отделений (по-

скольку они являются юридическими лицами) наряду с руководящи-

ми органами избираются также контрольно-ревизионные органы

(обычно наблюдательные, контрольные, ревизионные комиссии). Они

проверяют финансовую деятельность партии и результаты доклады-

вают на съезде, конференции. В первичных организациях, если они не

являются юридическими лицами (а являться таковыми они могут

лишь тогда, когда небольшое региональное отделение партии одно-

временно есть первичная организация), как правило, контрольно-ре-

визионные комиссии не создаются.

364 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

В Законе о политических партиях ничего не говорится о внешнем

аудите — комплексной проверке финансовой деятельности партии

специалистами-аудиторами (аудиторской фирмой). В зарубежных

странах законодательство уделяет этим вопросам большое внимание.

Управление в профессиональных союзах. Вероятно, почти во

всех странах профессиональные союзы являются одними из наиболее

массовых общественных объединений. В большинстве стран действу-

ют законы о профсоюзах (иногда положение различных профсоюзов

регулируется декретами президента. Так было в Ираке, такой порядок

существует в Египте). Российский Федеральный закон от 12 января

1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятель-

ности» (с изменениями 2002 г., принятыми в соответствии с решения-

ми Конституционного Суда РФ)

действует наряду с Трудовым ко-

дексом РФ, который регулирует некоторые вопросы в соответствии с

накопленным опытом и новыми реалиями. В частности, Кодекс содер-

жит новые положения о социальном партнерстве в сфере труда, о кол-

лективных договорах и соглашениях, об участии работников в управ-

лении организацией и другие нормы, имеющие прямое отношение к

профсоюзам. Помимо этих и других правовых актов действуют уста-

вы разных профсоюзных объединений, принятые на их съездах.

Согласно российскому законодательству профсоюз как доброволь-

ное объединение имеет свою специфику. Это общественное объедине-

ние лиц, связанных общими производственными, профессиональными

интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представи-

тельства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Указа-

ние на социально-трудовые права обозначает общественный характер

данной организации: это объединение для защиты прав в сфере обще-

ственно реализуемого труда, а, например, не индивидуального труда,

скажем, на садово-огородном участке.

Профсоюзы — организация работников, создающих основные

ценности в обществе. Их корпоративная власть имеет особый харак-

тер. Она распространяется не только на членов профсоюзного объ-

единения (как во многих других объединениях), но и на других лиц,

не являющихся членами профсоюза, на иные организации (только в

соответствии с законом и только по некоторым вопросам). Проф-

союзы наделены законом правом контроля за соблюдением трудово-

го законодательства, безопасности и гигиены труда. Уполномочен-

ные профсоюза по этим вопросам могут делать представления рабо-

тодателям.

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 7. Ст. 745.

§ 3. Управление в общественных объединениях

365

Членство в профсоюзе добровольное. Принадлежность или непри-

надлежность к профсоюзам не влечет за собой какого-либо ограниче-

ния социально-трудовых, политических и иных прав и свобод граждан,

гарантируемых Конституцией Российской Федерации, федеральными

законами и законами субъектов Федерации. В России нет практики

«закрытых цехов», когда прием на работу связан с согласием проф-

союзной организации. Закон запрещает обусловливать прием на рабо-

ту, продвижение по службе, а также увольнение лица принадлеж-

ностью или непринадлежностью его к профсоюзу.

В отличие от политической партии членство в профсоюзе открыто

для иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на

территории РФ. Они могут состоять в российских профсоюзах (ис-

ключения могут быть установлены федеральными законами или меж-

дународными договорами). Создавать профсоюзные организации

(быть инициатором создания) и состоять в них для защиты своих ин-

тересов может каждый достигший 14 лет и осуществляющий трудо-

вую (профессиональную) деятельность. Никаких предварительных

разрешений для этого не требуется.

В России, как и в большинстве стран (за исключением тотали-

тарных государств), существует несколько профсоюзных объедине-

ний (профсоюзных центров). Обычно они имеют сложную структу-

ру. Профсоюзы в России, в отличие от «цеховых профсоюзов»,

которые в ряде стран (например, в Великобритании) являются от-

даленным наследием средневековых цехов, создаются по производ-

ственному принципу. На одном предприятии, в одной организации

независимо от формы собственности может действовать только одна

первичная организация одного профсоюзного объединения. Первич-

ная организация — это низовое добровольное объединение членов

профсоюза (в ней могут сохранять свое членство и пенсионеры).

Первичная профсоюзная организация функционирует на основании

положения, принятого ею в соответствии с уставом профсоюза или

на основании общего положения о первичной профсоюзной органи-

зации соответствующего профсоюза. Первичные и иные профсоюз-

ные организации могут создавать свои объединения (ассоциации)

по отраслевому, территориальному или иному учитывающему про-

фессиональную специфику признаку. В России существуют отрас-

левые объединения профсоюзов (например, профсоюз работников

науки и высшей школы), созданы общероссийские ассоциации со-

юзов (например, Федерация независимых профсоюзов), межрегио-

нальные объединения (ассоциации) профсоюзов (действующие в

нескольких субъектах РФ), территориальные объединения (ассо-

циации) профсозов (действующие в одном субъекте РФ). Профсо-

366 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

юзы, их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с

профсоюзами других государств, вступать в международные проф-

союзные и другие объединения и организации, заключать с ними

договоры, соглашения.

Правоспособность профсоюза, объединения (ассоциации) профсо-

юзов, первичной профсоюзной организации в качестве юридического

лица возникает с момента их государственной регистрации. Такая ре-

гистрация осуществляется в уведомительном порядке. Ее порядок ус-

тановлен дополнением, внесенным в Закон о профсоюзах в 2002 г.

Для государственной регистрации профсоюзов, их объединений (ас-

социаций), первичных профсоюзных организаций в федеральный

орган исполнительной власти в области юстиции (далее — федераль-

ный орган юстиции) или его территориальный орган в субъекте Феде-

рации по месту нахождения соответствующего профсоюзного органа в

течение месяца представляются подлинники либо нотариально удос-

товеренные копии уставов первичных профсоюзных организаций или

положений о них, заверенные копии решений съездов (конференций,

собраний) о создании профсоюзов, их объединений (ассоциаций),

первичных профсоюзных организаций, об утверждении уставов или

положений о первичных профсоюзных организациях, перечней участ-

ников — соответствующих профсоюзов, их объединений (ассоциа-

ций). Внесение в единый государственный реестр юридических лиц

свдений о создании, реорганизации и ликвидации профсоюза, объеди-

нения (ассоциации) профсоюзов, первичной профсоюзной организа-

ции, а также иных предусмотренных федеральными законами сведе-

ний осуществляется уполномоченным регистрирующим органом на

основании представленных федеральным органом юстиции или его

территориальным органом документов.

Федеральный орган юстиции, его территориальные органы в субъ-

ектах Федерации, уполномоченный регистрирующий орган не вправе

контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциа-

ций), первичных профсоюзных организаций, а также отказывать им в

регистрации.

Отказ в государственной регистрации или уклонение от нее могут

быть обжалованы профсоюзами, их объединениями (ассоциациями),

первичными профсоюзными организациями в суд.

Профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюз-

ные организации могут не регистрироваться, но в этом случае они не

приобретают прав юридического лица.

Реорганизация или прекращение деятельности профсоюза (пер-

вичной профсоюзной организации) осуществляются по решению его

(ее) членов в порядке, определяемом уставом профсоюза (положени-

§ 3. Управление в общественных объединениях

367

ем о первичной профсоюзной организации), а ликвидация профсоюза

(первичной профсоюзной организации) как юридического лица — в

соответствии с федеральным законом. Эти изменения тоже подлежат

государственной регистрации. При получении документов, необходи-

мых для государственной регистрации профсоюза или первичной

профсоюзной организации в связи с их ликвидацией либо в случае их

создания путем реоргиназции, федеральный орган юстиции или его

территориальный орган направляет в уполномоченный регистрирую-

щий орган (Министерство по налогам и сборам РФ или его террито-

риальный орган) сведения и документы, необходимые для осущест-

вления данным органом функций по ведению единого государствен-

ного реестра юридических лиц.

Уполномоченный регистрирующий орган в срок не более пяти

рабочих дней со дня получения указанных сведений и документов

вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответст-

вующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесе-

ния соответствующей записи, сообщает об этом в орган, который

представил указанные сведения и документы.

В случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции

РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, федеральным за-

конам, она может быть приостановлена на срок до шести месяцев или

запрещена решением Верховного Суда РФ либо соответствующего

суда субъекта Федерации по заявлению Генерального прокурора РФ,

прокурора соответствующего субъекта Федерации. Приостановление

или запрещение деятельности профсоюза по решению каких-либо

иных органов не допускается. Деятельность профсоюза, первичной

профсоюзной организации может быть приостановлена или запреще-

на также в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным

законом от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской дея-

тельности»

Профсоюзы, как и другие добровольные объединения, самостоя-

тельно осуществляют свою деятельность на основах, определенных

Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов

Федерации. Последние не вправе ограничивать права профсоюзов и

гарантии их деятельности, предусмотренные федеральными законами.

В своей деятельности профсоюзы независимы от органов исполни-

тельной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их

объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других

общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

368 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

Запрещается вмешательство органов государственной власти, органов

местного самоуправления и их должностных лиц в деятельность

профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение прав проф-

союзов или воспрепятствовать законному осуществлению их устав-

ной деятельности.

Внутренняя деятельность профсоюзов регулируется их уставами.

Профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разраба-

тывают и утверждают свои уставы, положения о первичных профсо-

юзных организациях, свою структуру; образуют профсоюзные органы,

организуют свою деятельность, проводят собрания, конференции,

съезды и другие мероприятия.

В уставе профсоюза должны быть указаны:

наименование, цели и задачи профсоюза;

категории и профессиональные группы объединяемых граждан;

условия и порядок образования профсоюза, принятия в члены

профсоюза и выхода из него, права и обязанности членов профсоюза;

территория, в пределах которой профсоюз осуществляет свою дея-

тельность;

организационная структура;

порядок образования и компетенция профсоюзных органов, сроки

их полномочий;

порядок внесения дополнений и изменений в устав, порядок упла-

ты вступительных и членских взносов;

источники образования доходов и иного имущества, порядок уп-

равления имуществом профсоюза;

местонахождение профсоюзного органа;

порядок реорганизации, прекращения деятельности и ликвидации

профсоюза и использования его имущества в этих случаях.

В уставе объединения (ассоциации) профсоюзов должны быть

указаны:

наименование, цели и задачи объединения (ассоциации) профсою-

зов;

состав участников;

территория, в пределах которой оно осуществляет свою деятель-

ность;

порядок образования профсоюзных органов и их компетенция;

местонахождение профсоюзного органа;

сроки полномочий профсоюзного органа;

источники образования доходов и иного имущества, порядок уп-

равления имуществом профсоюзов;

порядок внесения дополнений и изменений в устав;

§ 3. Управление в общественных объединениях

369

порядок реорганизации, прекращения деятельности и ликвидации

объединения (ассоциации) профсоюзов и использования его имуще-

ства в этих случаях.

Устав профсоюза и объединения (ассоциации) профсоюзов может

включать также другие положения, относящиеся к деятельности

профсоюзов. Первичные организации профсоюзов устава не имеют.

Как говорилось, они могут принять положение или действовать на

основании общего положения о первичных организациях данного

профсоюза, принимаемого отдельно или включенного в устав проф-

союза.

В соответствии с уставами профсоюзов и положениями о первич-

ных профсоюзных организациях создаются руководящие органы

профсоюзов. Высшим органом профсоюза является его съезд, созывае-

мый один раз в два — четыре года. Отраслевые профсоюзы, террито-

риальные и межтерриториальные объединения созывают свои конфе-

ренции, состоящие из делегатов нижестоящих организаций. В некото-

рых объединениях такие конференции проводятся ежегодно, но

обычно реже. Первичные организации созывают общие собрания чле-

нов профсоюзов, иногда они называются производственными совеща-

ниями, куда приглашаются все работники (в том числе не члены

профсоюза), представители администрации. На съезды и конферен-

ции приглашаются также представители объединений работодателей.

На общих собраниях и конференциях избираются руководящие проф-

союзные органы (профсоюзный комитет на предприятии, централь-

ный комитет отраслевого профсоюза, совет профсоюза как высший

постоянно действующий руководящий орган общероссийского проф-

союзного объединения), заслушиваются отчеты о работе избранных

органов, принимаются уставы, выносятся важные решения. Один из

вопросов, обсуждаемых на общих собраниях и конференциях, — усло-

вия коллективных договоров — отраслевых и в отдельных организа-

циях (на предприятиях, в учерждениях). Обсуждаются и другие про-

изводственные вопросы, но профсоюзные органы не вправе вмеши-

ваться в оперативное управление предприятием, учреждением. Это

право собственника.

Российский Закон о профсоюзах закрепляет основные права

профсоюзов и предусматривает их гарантии. К их числу относятся:

1) право профсоюзов на представительство и защиту социально-

трудовых прав и интересов работников. Профсоюзы, их объединения

(ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы

представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по

вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отноше-

ний, а в области коллективных прав и интересов — указанные права и

370 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

интересы работников независимо от членства в профсоюзах в случае

наделения их полномочиями на представительство от имени нечленов

профсоюзов. Проекты законодательных актов, касающихся социаль-

но-трудовых прав работников, рассматриваются федеральными орга-

нами государственной власти с учетом предложений общероссийских

профсоюзов и их объединений (ассоциаций). Проекты нормативных

правовых актов, касающихся социально-трудовых прав работников,

рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти,

орагнами местного самоуправления с учетом мнения соответствую-

щих профсоюзов. Профсоюзы вправе выступать с предложениями о

принятии соответствующими органами государственной власти зако-

нов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих социально-

трудовую сферу. Профсоюзы защищают право своих членов свободно

распоряжаться способностями к труду, выбирать род деятельности и

профессию, а также право на вознаграждение за труд без какой бы то

ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным за-

коном минимального размера оплаты труда.

Система оплаты труда, формы материального поощрения, размеры

тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются

работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями) по со-

гласованию с соответствующими профсоюзными органами и закреп-

ляются в коллективных договорах, соглашениях. Профсоюзные пред-

ставители вправе беспрепятственно посещать организации и рабочие

места, где трудятся члены соответствующих профсоюзов, для реализа-

ции уставных задач и предоставленных профсоюзам прав;

2) право профсоюзов на содействие занятости. Профсоюзы впра-

ве принимать участие в разработке государственных программ заня-

тости, предлагать меры по социальной защите членов профсоюзов,

высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации орга-

низации, осуществлять профсоюзный контроль за занятостью и со-

блюдением законодательства в области занятости. Ликвидация орга-

низации, ее подразделений, изменение формы собственности или

организационно-правовой формы организации, полное или частичное

приостановление производства (работы), мероприятия, влекущие за

собой сокращение количества рабочих мест или ухудшение условий

труда, могут осуществляться только после предварительного уведом-

ления (не менее чем за три месяца) соотвтствующих профсоюзов и

проведения с ними переговоров о соблюдении прав и интересов чле-

нов профсоюза. Профсоюзы имеют право вносить на рассмотрение ор-

ганов местного самоуправления предложения о перенесении сроков

или временном прекращении реализации мероприятий, связанных с

массовым высвобождением работников. Расторжение трудового дого-

§ 3. Управление в общественных объединениях

371

вора (контракта) с работником — членом профсоюза по инициативе

работодателя может быть произведено только с предварительного

согласия соответствующего профсоюзного органа в случаях, преду-

смотренных законодательством, коллективными договорами, согла-

шениями. Привлечение и использование в Российской Федерации

иностранной рабочей силы осуществляется с учетом мнения соответ-

ственно общероссийских объединений (ассоциаций) профсоюзов или

территориальных объединений (ассоциаций) организаций проф-

союзов;

3) право профсоюзов, первичных профсоюзных организаций на

ведение коллективных переговоров, заключение соглашений, коллек-

тивных договоров и контроль за их выполнением. Представительство

профсоюзов, их объединений (ассоциаций) при ведении коллектив-

ных переговоров, заключении соглашений от имени работников на

федеральном, отраслевом или территориальном уровнях определяет-

ся с учетом количества объединяемых ими членов профсоюза. В слу-

чае, если в организации действует несколько первичных профсоюз-

ных организаций разных профсоюзов, их представительство опреде-

ляется с учетом количества представляемых членов профсоюза.

Работодатели, их объединения (союзы, ассоциации), органы исполни-

тельной власти и органы местного самоуправления обязаны вести

коллективные переговоры с первичными профсоюзными организа-

циями, профсоюзами, их объединениями (ассоциациями) по социаль-

но-трудовым вопросам, а также по вопросам заключения коллектив-

ных договоров, соглашений, если первичные профсоюзные организации,

профсоюзы, их объединения (ассоциации) выступают инициаторами

таких переговоров, и заключать коллективные договоры, соглашения

на согласованных сторонами условиях.

Первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объедине-

ния (ассоциации) вправе осуществлять профсоюзный контроль за вы-

полнением коллективных договоров, соглашений;

4) право профсоюзов на участие в урегулировании коллективных

трудовых споров. При урегулировании коллективных трудовых спо-

ров профсоюзы имеют право на организацию и проведение забасто-

вок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетиро-

вания и других коллективных действий, используя их как средство

защиты социально-трудовых прав и интересов работников. В ходе

этих массовых действий должны выдвигаться социально-экономичес-

кие, а не политические требования. В случае нарушения работодате-

лями, их объединениями (союзами, ассоциациями), органами испол-

нительной власти и органами местного самоуправления условий

коллективного договора, соглашения первичные профсоюзные орга-

372

Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

низации, профсоюзы, объединения (ассоциации) профсоюзов и их

органы вправе направлять им представление об устранении этих нару-

шений, которое рассматривается в недельный срок. При отказе устра-

нить эти нарушения или недостижении соглашения в указанный срок

разногласия рассматриваются в соответствии с федеральным законом

(Трудовым кодексом РФ, Законом о порядке разрешения коллектив-

ных трудовых споров 1995 г. и др.);

5) право профсоюзов на информацию. Для осуществления своей

уставной деятельности профсоюзы вправе бесплатно и беспрепятст-

венно получать от работодателей, их объединений (союзов, ассоциа-

ций), органов государственной власти и органов местного самоуправ-

ления информацию по социально-трудовым вопросам. Профсоюзные

органы имеют право обсуждать полученную информацию с пригла-

шенными представителями работодателей, их объединений (союзов,

ассоциаций), органов управления организацией, органов государст-

венной власти и органов местного самоуправления. Профсоюзы поль-

зуются государственными средствами массовой информации в поряд-

ке, определяемом договорами с их учредителями, а также могут быть

учредителями средств массовой информации в соответствии с феде-

ральным законом;

6) право профсоюзов на участие в подготовке и повышении квали-

фикации профсоюзных кадров. Профсоюзы могут создавать образова-

тельные и научно-исследовательские учреждения, осуществлять под-

готовку, переподготовку, повышение квалификации профсоюзных

кадров и обучение профсоюзных работников и членов профсоюза.

Профсоюзные образовательные и научно-исследовательские учрежде-

ния могут частично финансироваться за счет средств соответствую-

щих бюджетов;

7) право профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за

соблюдением работодателями, должностными лицами законодатель-

ства о труде, в том числе по вопросам трудового договора (контракта),

рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, гарантий и ком-

пенсаций, льгот и преимуществ, а также по другим социально-трудо-

вым вопросам в организациях, в которых работают члены данного

профсоюза. Профсоюз вправе требовать устранения выявленных на-

рушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок

с момента получения требования об устранении выявленных наруше-

ний сообщить профсоюзу о результатах его рассмотрения и принятых

мерах. Для контроля за соблюдением законодательства о труде проф-

союзы могут создавать собственные инспекции труда, которые на-

деляются полномочиями, предусмотренными положениями, утверж-

даемыми профсоюзами. Профсоюзы, их инспекции труда при осу-