Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Управление в общественных объединениях

353

организации, который обычно называется комитетом, бюро, правле-

нием. В местных отделениях и первичных организациях ревизионная

комиссия не избирается, поскольку они не занимаются коммерческой

деятельностью и не имеют обычно прав юридического лица. Однако

если они являются юридическими лицами и такая деятельность имеет

место (например, в потребительских обществах), то ревизионная ко-

миссия создается (может привлекаться внешний аудит).

§ 3. Управление в общественных объединениях

Как уже говорилось, общественные объединения неодинаковы по

своим организационно-правовым формам. Естественно, что конкрет-

ные способы управления в них также неодинаковы.

Управление в политических партиях. В современных условиях

партии играют важнейшую роль в обществе, и эта роль теперь закреп-

ляется в конституциях. Во многих странах, в том числе и в России,

приняты специальные законы о политических партиях. Согласно за-

конодательству многих стран, включая Россию, партии — единствен-

ный вид общественных объединений, которые вправе заниматься по-

литической деятельностью, т.е. выдвигать кандидатов на выборах,

проводить массовые мероприятия под политическими лозунгами. Ко-

нечно, есть и иные способы выдвижения кандидатов (например, само-

выдвижение), другие пути инициирования референдума (создание

инициативных групп) или проведения политических акций. Однако

следует иметь в виду, что во многих странах политические акции, про-

водимые не партиями, а иными объединениями, считаются незакон-

ными. Если есть желание заниматься политикой, нужно идти в пар-

тию. Указанное обстоятельство существенно отличает внутрипартий-

ную деятельность, внутреннее управление в партиях от внутреннего

управления в других общественных объединениях.

Роль партий в обществе, их отношения с государством в разным

странах неодинаковы. В демократических странах (Германия, Фран-

ция и др.), где существует многопартийность, партии содействуют

формированию политической воли народа и ее выражению на выборах.

В тоталитарных государствах (например, в прошлом в фашистской

Германии, Италии, Испании) законодательство разрешало деятель-

ность только одной партии, во главе которой стоял фюрер, дуче, кау-

дильо. В странах тоталитарного социализма закрепляется руководящая

роль в обществе и государстве одной партии — коммунистической, а

другие партии, если они есть, должны быть союзными с коммунисти-

ческой партией и отнюдь не оппозиционными ей. В связи с этим, хотя

органы управления партийными делами внешне могут быть похожи-

354 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

ми (съезды, центральные комитеты и т.д.), принципы внутреннего уп-

равления в партиях той и другой группы стран неодинаковы. В демо-

кратических партиях решения вырабатываются на основе компромис-

сов, взаимных уступок, согласования разных позиций; в партиях тота-

литарного типа действует, по существу, приказной порядок, хотя

уставы могут содержать положения о внутрипартийной демократии.

Основные принципы управления в партиях устанавливаются зако-

нами о политических партиях. Российский закон 2001 г. определяет

партию как «общественное объединение, созданное в целях участия

граждан Российской Федерации в политической жизни общества по-

средством формирования и выражения их политической воли, учас-

тия в общественных и политических акциях, в выборах и референду-

мах, а также в целях представления интересов граждан в органах госу-

дарственной власти и органах местного самоуправления» (п. 1 ст. 3).

Законы о партиях всегда закрепляют определенный порядок созда-

ния партии. Обычно он сложнее, чем порядок образования других

добровольных, в том числе общественных, объединений. Согласно рос-

сийскому Закону о политических партиях для создания политической

партии необходимо провести учредительный съезд. Для его подготов-

ки формируется организационный комитет в составе не менее 10 че-

ловек. Членами комитета могут быть только лица, имеющие право

быть членами партии (т.е. граждане РФ, обладающие политическими

правами). Организационный комитет уведомляет федеральный орган,

имеющий право принимать решения о регистрации политических

партий, о намерении создать партию, сообщает ее предполагаемое на-

звание, сведения о членах организационного комитета, протокол

собрания организационного комитета и др. После этого организацион-

ный комитет осуществляет организационную и информационно-про-

пагандистскую деятельность по подготовке региональных отделений

партии в субъектах РФ и лишь после их создания в более чем полови-

не субъектов РФ проводит учредительный съезд партии. Он будет

правомочным, если в нем участвуют делегаты от региональных отде-

лений более половины субъектов РФ. Приблизительно такие же

требования установлены для созыва съезда общероссийского общест-

венного объединения, движения при принятии решения о преобразо-

вании такого объединения в партию. Партия обязана в течение месяца

опубликовать в официальном органе — «Российской газете» основные

положения своей программы объемом не менее двухсот газетных

строк. Однако после съезда она еще не имеет прав юридического лица,

а приобретает их только после государственной регистрации.

Следует учесть, что в России, как и в некоторых других федератив-

ных государствах (например, в Бразилии), закон не разрешает созда-

§ 3. Управление в общественных объединениях

355

вать в субъектах Федерации самостоятельные партии. Политические

партии могут быть только общероссийскими, в субъектах Федерации

могут создаваться лишь отделения партий. В некоторых федератив-

ных государствах в субъектах федераций существуют свои партии

(Германия, Индия и др.).

В России, как и в других демократических странах, не разреша-

ется создание партий, ставящих антиконституционные цели. Рос-

сийское законодательство запрещает создание партий, цели и действия

которых направлены на насильственное изменение основ конститу-

ционного строя, нарушение целостности Российской Федерации,

подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизи-

рованных формирований, разжигание социальной, расовой, нацио-

нальной или религиозной розни (защита идей социальной справед-

ливости и соответствующая деятельность не рассматривается как

разжигание социальной розни). Не допускается создание политичес-

ких партий по признакам профессиональной, расовой, националь-

ной или релиоизной принадлежности. Структурные подразделения

партий могут создаваться и действовать только по территориально-

му признаку. Партии не вправе образовывать свои структуры и осу-

ществлять какую-либо деятельность (в том числе пропагандист-

скую) в государственных и негосударственных организациях (на

предприятиях, в учреждениях, учебных заведениях, в Вооруженых

силах, органах государственной власти и местного самоуправления,

в правоохранительных органах и т.д.). Запрещается также вмеша-

тельство политических партий в учебный процесс образовательных

учреждений. Не допускается создание и деятельность на территории

РФ иностранных партий и их подразделений (в отличие от партий

такие подразделения возможны для многих других общественных

объединений).

Для того чтобы получить государственную регистрацию, а следо-

вательно, права юридического лица, партии нужно отвечать опреде-

ленным условиям. Иногда она должна иметь определенное число

членов (в России — 10 тыс.), создать региональные объединения

(в России — более чем в половине субъектов РФ). Во многих странах

подобных требований нет, но принята концепция так называемой на-

циональной партии. Это название вовсе не связано с этническими

признаками (в ряде развивающихся стран, особенно в Африке, созда-

ние партий из лиц одного племени, этнической группы запрещено).

Национальной партией признается такая, которая получает стабильно

(в течение нескольких лет) определенный процент голосов избирате-

лей на выборах парламента, реже — президента (например, 4% голосов

в Индии). Национальные партии пользуются некоторыми преимуще-

356 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

ствами на выборах (им, например, не нужно собирать подписи избира-

телей в поддержку своих депутатов).

В российском законодательстве нет понятия национальной пар-

тии, но есть аналогичные условия: согласно Федеральному закону от

12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права

на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

(п. 16

ст. 38) не требуется сбора подписей или внесения избирательного за-

лога для регистрации кандидатов или списков кандидатов, выдвину-

тых теми партиями, которые были допущены на предыдущих выборах

в Государственную Думу к распределению депутатских мест, т.е. пре-

одолели заградительный 5%-ный барьер (на выборах в Государствен-

ную Думу 2003 г. таких партий было шесть).

Политическая партия в России может быть ликвидирована реше-

нием ее высшего органа (съезда) или суда, ее деятельность может

быть приостановлена судом. Судебная ликвидация партии допускает-

ся в следующих случаях: если деятельность, которую она осуществля-

ет, запрещена законом (направлена на насильственное изменение

основ конституционного строя, нарушение целостности государства,

разжигание социальной, национальной, расовой и религиозной розни

и т.д.); если партия создает свои подразделения не по территориально-

му признаку, а в государственных, муниципальных органах и в других

структурах не устранила в установленный судом срок нарушений,

явившихся основанием для приостановления ее деятельности; если

отсутствует необходимое число членов партии или число региональ-

ных объединений; если партия не участвует в выборах в течение пяти

лет. Ликвидация партии осуществляется по решению Верховного

Суда РФ, ее регионального отделения — по решению высшего суда

общей юрисдикции в данном субъекте РФ. Заявление о ликвидации

партии (ее регионального отделения) подает в суд регистратор.

В случае нарушения партией (ее региональным отделением) Кон-

ституции РФ или федеральных законов ее деятельность может быть

приостановлена. Этому предшествует письменное предупреждение

регистратора с установлением срока для исправления допущенных

нарушений. Предупреждение может быть обжаловано в суд. Если на-

рушения не исправлены и предупреждение не было обжаловано в суд

(или было оставлено в силе решением суда), после вынесения двух

письменных предупреждений регистратор может обратиться в суд с

заявлением о приостановлении деятельности партии. Правда, как уже

говорилось, в случае грубых нарушений Конституции РФ и федераль-

СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

§ 3. Управление в общественных объединениях

357

ного законодательства, связанных с политическим экстремизмом, ре-

гистратор и прокурор могут приостановить деятельность партии, а

суд — распустить ее и без двух предварительных предупреждений.

Партия действует через своих членов. Членство в политической

партии, в отличие от многих других общественных объединений, в

России может быть только индивидуальным (за рубежом, например,

в Лейбористской партии Великобритании или Институционно-рево-

люционной партии Мексики существует и индивидальное, и коллек-

тивное членство, причем по числу членов последнее преобладает).

В партиях в России не могут состоять помимо иностранцев, лиц без

гражданства граждане, признанные судом недееспособными. Прием в

партию осуществляется на основе личных письменных заявлений

(в других странах, например, в США — иначе), это регулируется ее

уставом. В России прием в партию производится на общих собраниях

членов первичной (территориальной) организации, устав других пар-

тий предусматривает прием новых членов партии в торжественной

обстановке высшим руководством. Российский гражданин может

быть членом только одной партии и состоять в одной региональной

организации (по месту жительства). Членство в партии не может быть

ограничено признаками социальной, национальной, расовой или рели-

гиозной принадлежности в зависимости от пола, прописки, места жи-

тельства. Ограничения для отдельных категорий граждан либо обя-

занность приостанавливать свое членство в партии могут быть уста-

новлены только федеральными законами (не могут быть членами

партии, например, военнослужащие или работники правоохранитель-

ных органов). Членство гражданина в какой-либо партии или отсутст-

вие такового не может служить причиной для ограничения его прав и

свобод, а также не может служить основанием для предоставления

ему каких-либо преимуществ. Запрещается в официальных докумен-

тах требовать от лица сведения о его членстве (отсутствии членства) в

партии. Члены партии не связаны ее решениями при исполнении

своих должностных и служебных обязанностей в органах государства,

субъектов РФ или в местном самоуправлении.

Права и обязанности членов партии регулируются ее уставом.

Вместе с тем в России некоторые особо важные права члена партии

перечислены в законе. Члены политической партии имеют право из-

бирать и быть избранными в руководящие органы партии, ее регио-

нальных отделений, иных структурных подразделений, получить ин-

формацию о деятельности партии и ее руководящих органов, а также

обжаловать решения и действия руководящих органов и лиц в поряд-

ке, предусмотренном уставом партии. Согласно закону партии долж-

ны создавать своим членам — мужчинам и женщинам, российским

358 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

гражданам всех национальностей равные возможности для представи-

тельства в руководящих органах партии, в списках кандидатов в депу-

таты и на иные выборные должности в органах государственной влас-

ти и местного самоуправления.

Для внутреннего управления в партии определяющее значение

имеют те нормы Закона о партиях, которые закрепляют основные

принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, взаи-

моотношения партий и государства (включая государственную под-

держку партий), права и обязанности партий, их внутреннее устройст-

во, участие в выборах и референдумах, регулируют имущественные

вопросы (включая денежные средства) и хозяйственную деятельность

партии. Внутреннее управление в партии должно соответствовать

этим положениям, равно как и другим нормам данного Закона и иного

законодательства.

К числу основных принципов деятельности партии, которые имеют

ключевое значение для внутрипартийного управления, закон относит

добровольность (свободное вступление в партию и выход из нее),

самоуправление (управление партийными делами со стороны ее

членов, избранными ими партийными органами), законность (дея-

тельность на основе закона и в рамках закона) и гласность (партии

действуют гласно, информация об их учредительных и программных

документах общедоступна). Политические партии свободны в опреде-

лении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятель-

ности. Ограничения этой свободы устанавливаются только законами

(например, о партиях, о чрезвычайном, военном положении).

Конкретные цели и задачи партии регулируются ее уставом и про-

граммой, но законодательство многих стран устанавливает общие по-

ложения о целях партии. Такие нормы содержатся в конституциях

некоторых стран (Германии 1949 г., Франции 1958 г., Португалии

1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г., Польши 1997 г., Венесуэлы

1999 г. и др.), в законах о партиях (Великобритания и др.). В России о

целях и задачах партий говорится в Законе 2001 г. Он устанавливает,

что основными целями партии являются: формулирование общест-

венного мнения, политическое образование и воспитание граждан, вы-

ражение мнений граждан по вопросам общественной жизни, доведе-

ние этих мнений до сведения широкой общественности и органов го-

сударственной власти; выдвижение кандидатов и участие в выборах в

органы государственной власти и местного самоуправления, участие в

работе этих органов.

Внутреннее управление в партии во многом зависит от отношений

между партиями и государством в данной стране. Определяя принци-

пы этих отношений, российский закон устанавливает, что не допуска-

§ 3. Управление в общественных объединениях

359

ется вмешательство органов государственной власти и их должност-

ных лиц в деятельность партий. Лица, замещающие государственные

и муниципальные должности и находящиеся на такой службе, не

вправе использовать преимущества своего должностного или служеб-

ного положения в интересах какой-либо политической партии. Эти

лица, за исключением депутатов представительных органов (государ-

ственных и муниципальных), не могут быть связаны решениями по-

литической партии при исполнении своих должностных или служеб-

ных обязанностей.

Невмешательство государства в дела партий не исключает госу-

дарственной и муниципальной поддержки политических партий. Такая

поддержка должна осуществляться на равных условиях по отноше-

нию ко всем партиям. Ее формами являются: обеспечение равного до-

ступа к государственным и муниципальным средствам массовой ин-

формации; предоставление на равных условиях с другими партиями, а

также государственными и муниципальными учреждениями помеще-

ний и средств связи, находящихся в государственной и муниципаль-

ной собственности; обеспечение равных условий участия в избира-

тельных компаниях, референдумах, общественных и политических

акциях. Государственная поддержка осуществляется также путем го-

сударственного финансирования за счет средств федерального бюдже-

та тех партий, которые пользуются определенной поддержкой избира-

телей, в России — тех, которые получают на последних выборах в

Государственную Думу или Президента РФ не менее трех процентов

голосов избирателей, принявших участие в выборах, или чьи кандида-

ты побеждают не менее чем в 12 избирательных округах по выборам

в Думу. Сумма, получаемая такой партией в России, составляет

0,005 минимального размера оплаты труда, помноженного на число

голосов избирателей, подавших голоса за список партии по федераль-

ному округу или за тех более 12 кандидатов, которые были избраны

по одномандатным округам от данной партии, или за кандидата на

должность Президента РФ, выдвинутого данной партией (при суще-

ствующем минимальном размере оплаты труда данная сумма состав-

ляет: 600 руб. х 0,005 = 3 руб., помноженных на число голосов избира-

телей, поданных за данную партию).

Закрепленные в законодательстве права и обязанности политичес-

кой партии определяют сферу ее деятельности. Политические партии

в порядке, закрепленном законодательством РФ, могут свободно рас-

пространять информацию о своей деятельности, пропагандировать

свои взгляды, цели и задачи; участвовать в выработке решений орга-

нов государственной власти и местного самоуправления в порядке,

установленном законодательством РФ; участвовать в выборах и рефе-

360 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

рендумах; создавать, реорганизовывать и упразднять свои региональ-

ные, местные и первичные организации, в том числе с правами юриди-

ческого лица; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия,

пикетирования и иные публичные мероприятия; образовывать изда-

тельства, информационные агентства, полиграфические предприятия,

средства массовой информации, образовательные учреждения (но

только дополнительного образования для взрослых); пользоваться на

равных условиях государственными и муниципальными средствами

массовой информации; создавать объединения с другими организа-

циями (но без права юридического лица), представлять законные ин-

тересы своих членов; устанавливать международные связи с объеди-

нениями иностранных государств и вступать в международные ассо-

циации.

В собственности партии может находиться любое имущество, но

при условии, что оно необходимо для деятельности, предусмотренной

Законом о политических партиях, программой и уставом самой пар-

тии. Собственником этого имущества являются партия, ее региональ-

ные отделения (в отношении их имущества), а не члены партии. В пар-

тии и ее структурных подразделениях должны быть лица, которые

несут ответственность за партийное имущество и финансы партии.

В состав имущества входят денежные средства партии. Они фор-

мируются за счет вступительных и членских взносов (если их уплата

предусмотрена уставом партии); средств федерального бюджета, кото-

рые предоставляются партиям государством на условиях и в размере,

указанных выше; пожертвований; поступлений от мероприятий, про-

водимых партией; доходов от предпринимательской деятельности

(в рамках, которые были указаны выше), поступлений от гражданско-

правовых сделок (купля-продажа, обмен и др.), от других не запре-

щенных законом поступлений. Особенно детально законодательство

регулирует пожертвования, устанавливая круг лиц, имеющих на это

право, и размеры пожертвований. Не допускаются пожертвования пар-

тии и ее региональным отделениям от иностранных государств и ино-

странных юридических лиц, иностранных граждан, лиц без граждан-

ства, граждан РФ, не достигших 18 лет, международных объединений,

российских юридических лиц с иностранным участием, если доля

иностранного капитала в них более 30%, государственных и муници-

пальных органов и организаций, воинских частей и учреждений, пра-

воохранительных органов, анонимных лиц. Юридическое лицо может

пожертвовать политической партии (ее региональному отделению) в

течение календарного года не более 100 тыс. минимальных размеров

оплаты труда (на 2004 г. это 60 млн руб.), физическое лицо — не более

10 тыс. минимальных размеров оплаты труда (6 млн руб.).

§ 3. Управление в общественных объединениях

361

Партия может осуществлять предпринимательскую деятельность,

но, как и всякие некоммерческие объединения, не в целях извлечения

прибыли, а в рамках выполнения своих уставных задач.

Деятельность партии должна соответствовать тем условиям, кото-

рые определены законом как обязанности партии. В России партия

должна соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, иные нор-

мативные правовые акты РФ, собственный устав; ежегодно представ-

лять в региональные органы данные о численности членов партии в

каждом из структурных подразделений, копии финансовых отчетов

партии и региональных отделений с правами юридического лица (эти

отделения должны также регистрироваться по месту их нахождения).

Партия, ее региональные подразделения обязаны допускать предста-

вителей регистрирующих органов на свои открытые мероприятия; из-

вещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего

уровня о предстоящем выдвижении ею кандидатов на выборах и до-

пускать представителей избирательной комиссии на такие мероприя-

тия. Партия и ее отделения должны ежегодно представлять в реги-

стрирующие органы сведения о количестве выдвинутых и зарегистри-

рованных кандидатов на выборах.

Деятельность партии в основном ориентирована я&выборы в орга-

ны государства. Она не только имеет право участвовать в выборах, но

и должна это делать, если хочет сохраниться как зарегистрированная

партия со всеми правами юридического лица, вытекающими из факта

государственной регистрации. Партия признается участвующей в вы-

борах в одном из следующих случаев: она (блок, в котором участвует

партия) выдвигает зарегистрированный партийный список кандида-

тов или кандидатов не менее чем в 5% одномандатных округов на вы-

борах в Государственную Думу или кандидата на выборах на долж-

ность Президента РФ; выдвигает кандидатов на должность высшего

должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа

государственной власти) не менее чем в 10% субъектов РФ (на

2004 г. — это девять субъектов РФ); выдвигает кандидатов в депутаты

законодательных (представительных) органов субъектов РФ не менее

чем в 20% субъектах РФ (18 субъектов РФ); выдвигает кандидатов в

органы местного самоуправления более чем в половине субъектов

РФ. Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет под-

ряд участие в выборах, считается ликвидированной.

Российский Закон о политических партиях содержит принципи-

альные положения о внутреннем устройстве партии (детельно это

регулируется ее уставом). Согласно Закону партия должна иметь

устав, программу и руководящие органы. Политическая партия, ее ре-

гиональные отделения, члены партии должны действовать в соответ-

362 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

ствии с ее уставом. Устав, поправки и дополнения к нему могут быть

приняты только на съезде партии. Принятие нового устава, изменения

и дополнения к нему подлежат государственной регистрации. В уста-

ве должны содержаться обязательные положения, предусмотренные

законом. Это: наименование партии, включая сокращенное, а также

описание символов партии, если они имеются; цели и задачи партии;

условия и порядок приобретения и утраты членства в партии; права и

обязанности членов партии; порядок учета членов партии; создание,

реорганизация, ликвидация политической партии и ее региональных

отделений; порядок избрания руководящих и контрольно-ревизион-

ных органов партии и ее подразделений; порядок внесения изменений

и дополнений в устав и программу партии; порядок управления иму-

ществом, денежными средствами в партии и ее региональных отделе-

ниях, включая соответствующую отчетность; порядок выдвижения

кандидатов (списков кандидатов) на выборные должности в органы

государственной власти и местного самоуправления, основания и по-

рядок отзыва партией уже зарегистрированных в ходе выборов канди-

датур. Кроме этих обязательных положений, устав может содержать и

другие положения, которые съезд партии считает целесообразным

включить.

Программа партии — другой ее обязательный документ. Эта обя-

занность отличает партию от многих других общественных объеди-

нений. «Политическая партия должна иметь программу», — гово-

рится в ч. 1 ст. 22 Закона о политических партиях. Программа

определяет принципы партии, ее цели и задачи, а также методы ре-

ализации целей и решения задач. Изменения и дополнения, вноси-

мые в программу, представляются в федеральный регистрирующий

орган для сведения.

Управление деятельностью партии осуществляется созданными ее

членами органами. Высший руководящий орган политической пар-

тии — ее съезд (в Великобритании — конференция). В России съезд

партии состоит из делегатов, избранных на региональных конференци-

ях (в субъектах РФ) партии. На практике во многих партиях наряду с

избранными делегатами участниками съезда являются руководители

партии, ее лидер (председатель партии), его заместитель (заместите-

ли). Съезд является полномочным, если на нем присутствуют делега-

ты от большинства регионов, в которых партия имеет свои отделения.

На съезде избираются высшие постоянно действующие руководящие

органы партии, действующие между съездами (центральный комитет,

правление, президиум и др.). Например, в КПРФ действует Цент-

ральный комитет, в Аграрной партии России — Центральный совет, в

Единой России — Высший совет.