Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Народная правотворческая инициатива

323

нены или отменены только другим общим собранием или судом (на

практике изменяются представительным органом муниципального

образования).

Если собрания (сходы) граждан муниципального образования, со-

гласно его уставу, действуют параллельно с его представительным ор-

ганом, они выполняют обычно не властную, а, скорее, совещательную

роль, хотя могут принять на себя и властные полномочия. Как прави-

ло, на обсуждение таких собраний выносятся вопросы благоустройст-

ва населенных пунктов, торгового и иного обслуживания населения,

выявляется мнение населения по вопросам территориальной органи-

зации муниципального образования, санитарии населенных пунктов,

обсуждаются проект устава муниципального образования, проекты

решений представительного органа и должностных лиц муниципаль-

ного образования по важнейшим вопросам местного значения, планы

застройки населенных пунктов, вопрос о разовых добровольных взно-

сах жителей на финансирование мероприятий местного масштаба (на-

пример, постройка мостика через ручей). На собрание могут выно-

ситься любые вопросы, затрагивающие интересы населения данного

образования, если это не противоречит Конституции РФ, законам, ус-

таву муниципального образования.

§ 5. Народная правотворческая инициатива

Народная правотворческая инициатива — это право группы граж-

дан — жителей муниципального образования выступить с проектом

местного правового акта по вопросам, входящим в компетенцию орга-

нов данного муниципального образования. Такое право должно быть

предусмотрено уставом муниципального образования. Если в уставе

ничего об этом не говорится, значит, права народной правотворческой

инициативы у жителей данного образования нет. Для осуществления

народной правотворческой инициативы нужно подготовить письмен-

ный текст проекта. Иногда требуется собрать определенное число

подписей избирателей для его поддержки.

Проекты правовых актов, подготовленные населением, изменения

и дополнения к действующим актам вносятся в органы местного само-

управления и подлежат обязательному рассмотрению ими. Уставы

муниципальных образований (там, где это право предусмотрено) ни-

чего не говорят о создании инициативных групп и сборе подписей

избирателей, но некоторые из них содержат требование, чтобы такой

проект исходил не от одного лица, а от группы избирателей и чтобы

текст был оформлен соответствующим образом (а не как пожелание

принять тот или иной акт). Внесение проекта акта в виде народной

324 Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

правотворческой инициативы не влечет за собой обязанности органа

местного самоуправления принять акт. Представительный орган мест-

ного самоуправления обязан лишь рассмотреть такой акт. Отказ в его

принятии должен быть мотивирован, но не влечет никаких юридичес-

ких последствий: обжаловать его нельзя.

К народной правовой инициативе примыкают предложения

граждан на заседаниях представительного органа принять или изме-

нить те или иные акты представительного органа местного самоуп-

равления. Эти заседания открытые, граждане могут на них присут-

ствовать (не мешая работе) и в соответствии с некоторыми уставами

с разрешения председательствующего вносить свои коллективные и

индивидуальные предложения (обычно в устной форме). У предсе-

дательствующего нет обязанности предоставить слово в таком слу-

чае. Он может этого не делать, что никаких юридических последст-

вий не влечет.

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан

в органы и к должностным лицам местного самоуправления

Граждане обращаются в органы и к должностным лицам местного

самоуправления довольно часто и по самым различным вопросам

(жилье, ремонт, торговля, сфера обслуживания и т.д.). Это распро-

страненная форма непосредственной демократии.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивиду-

альные и коллективные обращения в государственные органы и орга-

ны местного самоуправления установлено ст. 33 Конституции РФ.

В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправле-

ния 1995 г. говорится также о праве обращаться к должностным

лицам местного самоуправления (ст. 26). На практике право на обра-

щение осуществляют и объединения (например, творческие союзы,

предприятия, учреждения), должностные лица для защиты своих прав

и свобод и по другим вопросам. Нет препятствий для обращений не-

граждан, и на практике это делается.

Специальным актом, регулирующим это право на федеральном

уровне, пока остается Указ Президиума Верховного Совета СССР от

4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и

жалоб граждан» (с дополнениями от 2 февраля 1988 г.). В некоторых

субъектах Федерации приняты соответствующие законы. Обращения

возможны в устной форме, но, как правило, подаются они в письмен-

ной форме. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда

изложенные в них факты и обстоятельства очевидны, не требуют до-

полнительной проверки, а личности обращающихся известны. На уст-

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан... 325

ные обращения ответ дается обычно в устной форме. Письменные об-

ращения граждан должны содержать определенные реквизиты: наиме-

нование и адрес органа и должностного лица, к которому обращаются;

изложение существа дела; фамилию, имя, отчество обращающегося;

адрес либо данные о месте его работы, учебы; дату; подпись. Аноним-

ные обращения не подлежат рассмотрению (кроме сигналов о пре-

ступлении, поступающих в правоохранительные органы). Срок рас-

смотрения обращений граждан не должен превышать одного месяца.

Если обращение не требует дополнительной проверки, оно должно

быть рассмотрено, как правило, в течение 15 дней. В случаях, когда

для изучения обращения необходимы дополнительная проверка, при-

влечение и изучение иных материалов, срок может быть продлен еще

на один месяц с извещением об этом лица, подавшего обращение. По-

дача обращений в клеветнических целях влечет ответственность.

Лица, нарушающие установленный порядок рассмотрения обраще-

ний, виновные в волоките, а также спровоцировавшие преследование

граждан за содержащуюся в обращении критику, несут ответствен-

ность.

В законодательстве различается несколько видов обращений:

предложения, заявления, жалобы, ходатайства и др. Предложения

граждан — это обращения граждан по конкретным вопросам, не

связанные с нарушением их прав. Они направлены на улучшение

деятельности органов местного самоуправления, предприятий, уч-

реждений, организаций, расположенных на территории данного му-

ниципального образования. Предложение может касаться не подчи-

ненных муниципальным органам предприятий и учреждений, если

их деятельность затрагивает местные интересы. Таково, например,

предложение о проведении собрания жителей квартала (поселка

и т.д.) для обсуждения вопроса о месте, отводимом под свалку бы-

товых отходов, об изменении часов торговли местного магазина. За-

явления — это обычно обращение граждан по вопросам реализации

принадлежащих им прав, установленных законом. Например, заяв-

ление гражданина об улучшении жилищных условий, инвалида — о

социальном обслуживании. Жалоба — заявление гражданина по по-

воду нарушенных прав и законных интересов. Чаще жалобы пода-

ются на незаконные действия должностных лиц местного самоуп-

равления (например, незаконное исключение гражданина из очереди

на получение муниципального жилья). Ходатайствами называются

некоторые обращения с просьбой пересмотреть решение, которое за-

явитель считает ошибочным. Обращение группы граждан в предста-

вительный орган местного самоуправления возможно в форме кол-

лективных петиций.

326 Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

Предложения и заявления подаются в тот орган местного само-

управления и тому должностному лицу, в чьей компетенции нахо-

дится решение данного вопроса. Жалоба адресуется вышестоящему

органу или вышестоящему должностному лицу по отношению к

тому, чьи действия обжалуются. Ее запрещается пересылать для ре-

шения тому органу или должностному лицу, чьи действия (бездей-

ствие) обжалуются. Ходатайства, как правило, подаются в орган, ко-

торому органы и должностные лица, от которых зависит решение

вопроса, не подчинены. В практике местного самоуправления хо-

датайства почти не встречаются, хотя эту форму предусматривает,

например, Закон об обращениях граждан Воронежской области

1998 г.

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление — специфическая

форма участия граждан в местном самоуправлении. При использова-

нии этой формы не принимаются решения, касающиеся всего муни-

ципального образования, они могут относиться только к его отдель-

ным частям. Территориальное общественное самоуправление сущест-

вует в различных странах (США, Китай и др.).

В России организация и деятельность территориального общест-

венного самоуправления регулируется Федеральным законом об

общих принципах местного самоуправления 1995 г. и законами субъ-

ектов Федерации, а там, где они отсутствуют — соответствующими

статьями (80—86) Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении

(в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих

принципах местного самоуправления). Закон РСФСР 1991 г. утрачи-

вает силу, как только в субъектах РФ принимаются свои законы, со-

держащие положения о территориальном общественном самоуправле-

нии. В некоторых субъектах РФ (Алтайский край, г. Москва и др.)

такие законы уже приняты.

Территориальное общественное самоуправление — это самоорга-

низация граждан по месту жительства на части территории муници-

пального образования (микрорайоны городов, улицы, поселки, дома,

кварталы и т.д.). Цель такой самоорганизации — самостоятельное и

под свою ответственность осуществление инициатив населения в во-

просах местного значения непосредственно жителями или через соз-

даваемые ими органы территориального общественного самоуправле-

ния. Границы территории, на которой реализуется территориальное

общественное управление, определяются жителями деревни, поселка,

квартала и т.д. на своих собраниях (сходах) и согласовываются с орга-

§ 7. Территориальное общественное самоуправление

327

нами местного самоуправления (с представительным органом или

главой администрации, в зависимости от того, как решается этот во-

прос в уставе муниципального образования). Население этих террито-

рий не образует муниципального образования и не пользуется соот-

ветствующими правами (например, проведение референдума); органы

общественного самоуправления не обладают правами органов муни-

ципальных образований.

Органы территориального общественного самоуправления созда-

ются путем выборов, которые могут проводиться на общих собрани-

ях (конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями

на избирательном участке. Способ выборов устанавливается соот-

ветствующими законами субъектов РФ и уставами муниципальных

образований. Органы территориального общественного самоуправ-

ления занимаются вопросами защиты окружающей среды, сохран-

ности жилищного и нежилого фонда, социальной сферы, организа-

ции досуга населения, особенно детей (создают детские площадки

и др.), содействуют охране правопорядка, соблюдению прав потре-

бителей, воспитанию детей и молодежи, осуществляют контроль за

обслуживанием населения и т.д. Представительные органы местного

самоуправления и местная администрация вправе установить пере-

чень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без

согласования с территориальными органами общественного самоуп-

равления. Однако органы местного самоуправления не вправе пере-

давать решение вопросов, входящих в их компетенцию, территори-

альным органам.

Устав муниципального образования может постановить, что тер-

риториальные общины могут быть юридическими лицами. В этом

случае они обладают своими финансами, формируемыми из собст-

венных ресурсов, из средств, выделяемых им из бюджета местного

самоуправления (не в административном порядке, а по договору).

Собственные средства создаются за счет доходов от своей экономи-

ческой деятельности, добровольных взносов и пожертвований граж-

дан, предприятий, организаций (какие-то обязательные сборы эти

органы устанавливать не вправе). На эти средства может быть при-

обретено имущество, которое является собственностью территори-

альной общины.

Если территориальная община — юридическое лицо (со своими

представительными органами), она вправе осуществлять собственную

хозяйственную деятельность, заключать хозяйственные договоры с

другими юридическими лицами (например, по благоустройству дво-

ров), принимать на свой баланс различное имущество, получать кре-

диты и ссуды, приобретать акции и облигации и т.д. Органы террито-

328 Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

риального общественного самоуправления не реже одного раза в год

должны отчитываться о своей деятельности перед собранием (сходом,

конференцией) жителей территориальной общины. Жители могут по-

требовать отчета о деятельности этих органов и во внеочередном

порядке. Решения органов территориального общественного самоуп-

равления не должны противоречить законам, актам муниципального

образования. Для предприятий, учреждений, должностных лиц, граж-

дан на данной территории такие решения имеют только рекоменда-

тельный характер. Публичной власти территориального коллектива

данные органы не имеют.

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон 2003 г. существенно изменяет территориальную структуру

местного самоуправления, порядок его финансового обеспечения,

полномочия Федерации и субъектов РФ по отношению к местному

самоуправлению, четко определяет вопросы ведения муниципаль-

ных образований на их разных уровнях (в зависимости от размеров

территории численности населения, их статуса и др.), вводит неко-

торые новые организационные формы, призванные обеспечивать

развитие местного самоуправления (советы муниципальных образо-

ваний в субъектах РФ, общероссийское объединение муниципаль-

ных образований и др.), предусматривает дополнительные институты

для прямого воздействия граждан на разрешение вопросов местного

значения (например, опрос граждан), устанавливает новые формы

государственного контроля за деятельностью и новые формы ответ-

ственности.

Согласно Закону 2003 г. местное самоуправление осуществляется

непосредственно (референдум, сходы граждан, конференции предста-

вителей граждан и др.), а также через избранные гражданами органы

(представительные органы — советы и др.) и должностных лиц (главу

муниципального образования и др.). Закон устанавливает, в частнос-

ти, численный состав депутатов представительных органов в зависи-

мости от численности населения. Например, для поселения числен-

ность депутатов не может быть меньше 10 человек при численности

населения от 1000 до 10 тыс. человек и 35 человек при численности

населения свыше 500 тыс. человек. Максимальные пределы не уста-

новлены.

Закон устанавливает четыре вида муниципальных образований,

о которых говорилось выше. Он определяет точные критерии в за-

висимости от численности населения для низового звена муници-

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления... » 329

пальных образований. В остальных звеньях местное самоуправление

создается в зависимости от их статуса (районы, городские округа,

не входящие в районы, внутригородские районы в городах феде-

рального значения).

Полномочия федеральных органов государственной власти в отно-

шении местного самоуправления включают три позиции: определение

общих принципов местного самоуправления; правовое регулирование

прав, обязанностей и ответственности федеральных государственных

органов и должностных лиц в сфере предметов ведения РФ и предме-

тов совместного ведения в отношении местного самоуправления; пра-

вовое регулирование прав обязанностей и ответственности граждан,

органов и должностных лиц местного и самоуправления по решению

вопросов местного самоуправления. Органы государственной власти

субъектов РФ определяют организацию местного самоуправления в

субъектах РФ; они регулируют права, обязанности и ответственность

органов местного самоуправления по предметам ведения субъекта

РФ, права, обязанности и ответственность органов местного самоуп-

равления.

В ведении муниципальных поселений (образований) находятся

вопросы местного значения. Закон 2003 г. содержит их перечень. Это

местный бюджет; местные налоги и сборы; владение, пользование,

распоряжение муниципальным имуществом; организация в границах

поселения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения; дороги и

мосты в границах населенных пунктов (кроме дорог, мостов и иных

сооружений федерального и регионального значения); социальное об-

служивание населения, пожарная безопасность; местный транспорт;

организация общественного питания, бытового обслуживания, осве-

щения улиц и др.; ритуальные услуги и вывоз мусора. Эти общие по-

ложения конкретизированы применительно к муниципальному райо-

ну, городскому округу и т.д.

В Законе детально регламентируются формы непосредственного

участия населения в местном самоуправлении и формы непосредст-

венного осуществления населением местного самоуправления. Под

общими названиями «участие» и «осуществление» объединены: мест-

ный референдум; голосование по вопросам отзыва депатата, выборного

должностного лица, изменения границ муниципального образования

и его преобразования; правотворческая инициатива граждан; террито-

риальное общественное самоуправление, собрания и конференции

граждан (конференция представителей граждан), публичные слуша-

ния (они проводятся главой муниципального образования для обуж-

дения проектов важных муниципальных актов. В частности, на них

330 Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

обязательно должны выноситься проект устава муниципального обра-

зования, проект местного бюджета и др.).

Новой формой является опрос граждан. Он может проводиться по

инициативе органов государственной власти субъекта РФ (при при-

нятии решений об изменении целевого назначения земель муници-

пального образования), представительного органа муниципального

образования, главы муниципального образования. В заполнении оп-

росных листов имеют право участвовать все жители муниципального

образования, обладающие избирательными правами. Минимальная

численность жителей, участвующих в опросе, устанавливается орга-

ном (должностным лицом), принявшим решение об опросе. Результа-

ты опроса имеют рекомендательный характер.

Закон определяет доходы местных бюджетов — собственные дохо-

ды, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. До-

пускается самообложение на равной основе граждан (для некоторых

граждан размер обложения может быть уменьшен, но они не должны

составлять более 40% жителей). Для выравнивания уровня бюджет-

ной обеспеченности различных муниципальных поселений в каждом

субъекте РФ создается специальный региональный фонд.

Органы местного самоуправления несут ответственность за свою

деятельность перед населением (например, досрочный отзыв главы

муниципального образования избирателями), а также перед государ-

ством. В последнем случае ответственность наступает на основании

решения соответствующего суда в случаях нарушения Конституции

РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, их

законов, устава муниципального образования (порядок привлечения к

ответственности рассмотрен выше), а также при ненадлежащем осу-

ществлении органами и должностными лицами муниципального об-

разования переданных им государственных полномочий. Возможны

роспуск представительного органа и отрешение от должности главы

муниципального образования.

В определенных ситуациях допускается временное осуществление

органами государственной власти отдельных полномочий органов

местного самоуправления — при катастрофах, стихийных бедствиях

и др., если органы муниципального образования отсутствуют (не

могут быть созданы); если возникла просроченная задолженность му-

ниципального образования по исполнению бюджетных или долговых

обязательств (например, если задолженность превышает более 30%

собственных доходов муниципального образования). Решение о вре-

менном осуществлении государственными органами субъекта РФ

полномочий органов муниципального образования принимается выс-

шим должностным лицом субъекта РФ на основании решения, приня-

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления... » 331

того не менее чем

/з голосов депутатов представительного органа

субъекта РФ. В указе (постановлении) высшего должностного лица

должны быть указаны перечень полномочий, исполнительные органы

субъекта РФ, которые будут их осуществлять, сроки и источники фи-

нансирования временного управления. В случае финансовых задол-

женностей муниципального образования решением арбитражного

суда субъекта РФ в муниципальном образовании может быть введена

временная финансовая администрация сроком до одного года.

Глава 15

КОРПОРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ

И ЭЛЕМЕНТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ДОБРОВОЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

Понятие добровольного объединения. Государственное и муници-

пальное управление, а также управление в субъектах Федерации,

территориальных автономных образованиях — это управление в тер-

риториальных коллективах на основе использования неодинаковой,

но публичной власти. Вместе с тем в обществе существует множество

других групп, основанных не на территориальном (по месту жительст-

ва), а на других признаках. Некоторые группировки складываются ес-

тественно, независимо от воли людей (например, деление на классы

или социальные слои в обществе), другие создаются осознанно, заяв-

ляя о стремлении к общественному благу (например, политические

партии), третьи отражают частные интересы своих членов или участ-

ников (например, союз охотников и рыболовов), четвертые возникают

стихийно (например, толпа, бегущая в состоянии паники в одном на-

правлении). В обществе возникают и антиобщественные группировки

(банды преступников и т.д.).

Среди множества группировок выделяются добровольные объеди-

нения. Все добровольные объединения можно разделить на четыре

группы: коммерческие объединения (товарищества, акционерные об-

щества и др.), которые ставят своей целью извлечение прибыли; не-

коммерческие общественные объединения, которые имеют целью

какие-либо общественные блага (профсоюзы, объединения женщин

и др.); некоммерческие объединения, отражающие частные некоммер-

ческие интересы своих членов (общества рыболовов, филателистов,

нумизматов, объединения верующих и др.); общественно-хозяйствен-

ные объединения (разные формы кооперативов), занимающие про-

межуточное положение между коммерческими и некоммерческими

объединениями.

Выше уже говорилось о «внешнем» управлении объединениями

граждан и других лиц со стороны государства и органов местного