Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

333

самоуправления, которое осуществляется путем принятия общих

правил: законов и других нормативных актов. В данной главе речь

идет о руководстве добровольными объединениями, «внутреннем»

управлении в них. Такое управление имеет особый характер, обладает

признаками коллективизма, публичности, самодеятельности. Это об-

щественное корпоративное управление, управление в коллективе,

представляющее собой реализацию не государственной власти и не

власти местного самоуправления, а корпоративной власти, прису-

щей коллективу.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в разных коллективах кор-

поративное управление хотя и является общественным по форме, но

по сути имеет неодинаковый характер. В акционерном обществе его

содержание иное, чем в профсоюзе, а в клубе футболистов — другое,

чем в производственном кооперативе. В связи с этим важно различать

публичное и квазипубличное, частное корпоративное управление. Пер-

вое существует в объединениях, ставящих целью общественные блага,

второе — в объединениях, преследующих частные интересы. Члены

последних преследуют свои собственные интересы, причем не обяза-

тельно только материальные (например, коллекционирование в объ-

единении филателистов), и объединение рассматривают как инстру-

мент для их реализации. И те и другие объединения разнообразны,

неодинаково и общественное управление в них.

Хотя добровольные объединения имеют самый различный харак-

тер и формы, а управление в них неодинаково, все они обладают неко-

торыми общими признаками.

Во-первых, как свидетельствует само название, это добровольность

объединения. Добровольные объединения создаются не «сверху», а по

инициативе физических лиц — граждан России, иностранцев, лиц без

гражданства или, напротив, с множественным гражданством. Люди

объединяются в них в соответствии со своими убеждениями, интере-

сами, по своей воле. Иногда добровольные объединения создаются по

инициативе двух или более организаций, объединяющихся в одну.

Для вступления в объединение в ряде случаев достаточно со-

вместной деятельности (в разного рода общественных движениях),

зачастую необходимо устное или письменное заявление о желании

вступить в объединение, иногда нужно уплатить вступительный

взнос (в кооперативе), уплачивать ежегодно или ежемесячно член-

ские взносы (иначе в соответствии с уставом член объединения

будет исключен из его состава), внести имущественный пай, приоб-

рести акции и т.д. Члены объединения могут в любое время выйти

из объединения по своему заявлению. Наличие имущественной за-

долженности перед объединением не препятствует выходу (взыскать

334 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

задолженность можно после выхода в соответствии с нормами граж-

данского права).

Во-вторых, это явочный порядок создания объединения. Для его

образования не требуется разрешение государственных органов или

органов местного самоуправления. В России для этого достаточно

инициативы, как правило, трех физических лиц, во Франции — двух.

Некоторые объединения (например, производственные кооперативы в

России) могут быть созданы пятью членами, объединения работодате-

лей — двумя, общественные учреждения — одним лицом. Для созда-

ния политической партии в России необходима инициатива не менее

10 членов, которые образуют организационный комитет и готовят

проведение съезда партии. Есть и ограничения: при создании партии

членами организационного комитета могут быть только граждане

России (только они могут состоять в партии), на частных предприяти-

ях в некоторые случаях профсоюзы могут образовываться только с

разрешения собственника.

В-третьих, законные цели создания и деятельности общественных

объединений. В любом объединении у его членов есть какие-то свои

интересы, но союз может быть создан лишь тогда, когда помимо

частных интересов у его членов (участников) существуют общие

цели и интересы, объединяющие их в коллектив. Эти цели должны

соответствовать закону и найти обязательное выражение в уставе

объединения, который представляется в государственный орган,

принимающий решение о его регистрации и включающий объеди-

нение в государственный реестр юридических лиц. Объединение

может не регистрироваться, но тогда оно не получает прав юриди-

ческого лица и его деятельность фактически не проявляется вовне.

Объединения, признанные судом (в некоторых странах — парламен-

том) незаконными, подлежат роспуску. В России Конституция за-

прещает создание и деятельность общественных объединений, цели

и действия которых направлены на насильственное изменение основ

конституционного строя, нарушение целостности Российской Феде-

рации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных

формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и

религиозной розни. Запрещение таких объединений в России воз-

можно только в судебном прядке. Иск в суд вправе подать государст-

венный орган, зарегистрировавший данную организацию, прокуратура.

Кроме того, деятельность объединения может быть приостановлена

(обычно на срок не более шсти месяцев) судом, а в некоторых слу-

чаях политического экстремизма в России — также прокуратурой и

регистратором. Это решение прокуратуры и регистратора добро-

вольное объединение может обжаловать в суд.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

335

В-четвертых, самоуправляемость добровольных объединений.

Добровольные объединения действуют в соответствии с положениями

закона, который определяет их статус в обществе, отношения с орга-

нами государства, субъектов Федерации, автономных образований,

муниципальных образований. В своей внутренней жизни доброволь-

ные объединения, их члены руководствуются нормами, принятыми

объединением, — корпоративными нормами, а деятельность организа-

ции направляют созданные ею органы (общее собрание, комитет,

правление и т.д.).

Перечисленные выше признаки свидетельствуют о том, что созда-

ние, организация и деятельность добровольного объединения должна

иметь законный и демократический характер.

Некоммерческие объединения. Среди добровольных объедине-

ний выделяются, как уже говорилось, некоммерческие объединения.

Их деятельность имеет, как правило, общественный характер (за ис-

ключением рассматриваемых ниже религиозных организаций, а также

некоторых других объединений по интересам). В России действует

Закон о некоммерческих организациях 1995 г. (с последующими из-

менениями и дополнениями), но многие его нормы не распространя-

ются на религиозные объединения.

Некоммерческой является организация, ставящая основной

целью своей деятельности не извлечение прибыли и не распреде-

ляющая полученную прибыль (если она есть) между участниками.

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения со-

циальных, благотворительных, культурных, образовательных, науч-

ных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, раз-

вития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и

иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, закон-

ных интересов граждан и организаций, разрешения споров и кон-

фликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, на-

правленных на достижение общественных благ или на удовлетворе-

ние личных интересов членов организации.

Они могут образовываться в форме общественных или религиоз-

ных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреж-

дений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благо-

творительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других

формах, предусмотренных федеральными законами.

Некоммерческая организация считается созданной как юриди-

ческое лицо с момента ее государственной регистрации. Она может

иметь в собственности или в оперативном управлении обособленное

имущество, отвечает (за исключением учреждений) по своим обяза-

тельствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и

336 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обя-

занности, быть истцом и ответчиком в суде. Некоммерческая орга-

низация, являющаяся юридическим лицом, должна иметь самостоя-

тельный баланс или смету, свою печать с полным наименованием

организации на русском языке, может иметь штамп, бланки со

своим наименованием, зарегистрированную эмблему. Она вправе

создавать филиалы и открывать представительства на территории

Российской Федерации в соответствии с российским законодатель-

ством. Филиалом некоммерческой организации является ее обособ-

ленное подразделение, расположенное вне места нахождения неком-

мерческой организации и осуществляющее все ее функции или их

часть, в том числе функции представительства. Представительством

некоммерческой организации является особобленное подразделение,

которое расположено вне места нахождения некоммерческой орга-

низации, представляет ее интересы и осуществляет их защиту.

Филиал и представительство некоммерческой организации — не

юридические лица. Они наделяются имуществом создавшей их ор-

ганизации и действуют на основании утвержденного ею положения.

Ответственность за деятельность своих филиала и представительст-

ва несет создавшая их организация.

Некоммерческая организация может быть образована в результате

ее учреждения, а также реорганизации существующей некоммерческой

организации. Учреждение некоммерческой организации осуществляется

по решению учредителей (учредителя). Учредителями в зависимости

от организационно-правовой формы некоммерческой организации

могут выступать граждане и (или) юридические лица. Некоммерчес-

кая организация может быть учреждена одним лицом, за исключени-

ем некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов) и некоторых

случаев, предусмотренных федеральным законом (например, партий,

иных общественных объединений).

Реорганизация некоммерческой организации возможна в форме

слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования,

после чего производится государственная регистрация вновь воз-

никшей организации (организаций), а в единый государственный

реестр юридических лиц вносится запись о прекращении деятель-

ности реорганизованной организации (организаций). Некоммерчес-

кая организация может быть ликвидирована путем самороспуска

или в судебном порядке. Учредители (участники) некоммерческой

организации или орган, принявший решение о ликвидации неком-

мерческой организации, назначают ликвидационную комиссию

(ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации орга-

низации.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

337

Учредительными документами некоммерческих организаций яв-

ляются:

устав, утвержденный учредителями (участниками), — для общест-

венной организации (объединения), фонда, некоммерческого парт-

нерства и автономной некоммерческой организации;

учредительный договор, заключенный их членами, и устав, ут-

вержденный ими, — для ассоциации или союза;

решение собственника о создании учреждения и устав, утвержден-

ный собственником, — для учреждения.

В случаях, предусмотренных законом, некоммерческая организа-

ция может действовать на основании общего положения об организа-

циях данного вида.

В учредительных документах некоммерческой организации долж-

ны определяться: полное наименование некоммерческой организации,

содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-

правовую форму; место нахождения организации; порядок управле-

ния ее деятельностью; предмет и цели деятельности; сведения о фили-

алах и представительствах; права и обязанности членов; условия и

порядок приема в члены организации и выхода из нее (в случае, если

некоммерческая организация имеет членство); источники формирова-

ния имущества организации; порядок внесения изменений в учреди-

тельные дкоументы организации; порядок использования имущества

в случае ликвидации организации и иные положения, предусмотрен-

ные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по ре-

шению ее высшего органа управления, за исключением устава

фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом

фонда предусмотрена возможность изменения устава в таком по-

рядке.

Некоммерческая организация может иметь имущество в собствен-

ности или в оперативном управлении: здания, сооружения, жилищ-

ный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и

иностранной валюте, ценные бумаги и проч. Она может иметь в собст-

венности или в бессрочном пользовании земельные участки, вправе

осуществлять предпринимательскую деятельность, но только для вы-

полнения своих уставных задач.

Источниками формирования имущества некоммерческой органи-

зации в денежной и иных формах являются:

регулярные и единовременные поступления от учредителей

(участников, членов);

добровольные имущественные взносы и пожертвования;

выручка от реализации товаров, работ, услуг;

338 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигаци-

ям, другим ценным бумагам и вкладам;

доходы, получаемые от собственности некоммерческой органи-

зации;

другие не запрещенные законом поступления.

Члены (участники) некоммерческих объединений могут переда-

вать им свое имущество, но в отличие от участников хозяйственных

обществ они не сохраняют право собственности на переданное имуще-

ство, в том числе на членские взносы. Члены (участники) обществен-

ных объединений не отвечают по обязательствам общественных объ-

единений, в которых они участвуют, а объединения не отвечают по

обязательствам своих членов.

Полученная некоммерческой организацией прибыль не подлежит

распределению между участниками (членами) организации.

Некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статис-

тическую отчетность, предоставляет информацию о своей деятельнос-

ти органам государственной статистики и налоговым органам, учреди-

телям и иным лицам в соответствии с законодательством и учре-

дительными документами организации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправле-

ния оказывают экономическую поддержку некоммерческим организа-

циям. Эта поддержка имеет различные формы, в том числе:

предоставление в соответствии с законодательством льгот по упла-

те налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим

организациям, созданным в благотворительных, образовательных,

культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, раз-

вития физической культуры и спорта, других установленных законо-

дательством целях, с учетом организационно-правовых форм органи-

заций;

предоставление иных льгот, включая полное или частичное осво-

бождение от платы за пользование государственным и муниципаль-

ным имуществом;

размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной

основе государственных и муниципальных заказов;

предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов

гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим ор-

ганизациям материальную поддержку.

Не допускается предоставление льгот по уплате налогов в индиви-

дуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также

отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим неком-

мерческим организациям материальную поддержку. Предоставление

льгот должно иметь родовой (а не индивидуальный) характер.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

339

Некоммерческие организации могут быть созданы в различных

формах, в частности в организационно-правовой форме фонда.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая орга-

низация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на

основе добровольных имущественных взносов и преследующая соци-

альные, благотворительные, культурные, образовательные или иные

общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учре-

дителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредите-

ли не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не

отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд обязан ежегодно

публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Попечительский совет фонда является его органом и осуществляет

надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда

решений и их исполнением, использованием средств фонда, соблюде-

нием фондом законодательства.

Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на

общественных началах.

Некоммерческой организацией может быть государственная кор-

порация.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства

некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией

на основе имущественного взноса и созданная для осуществления

социальных, управленческих или иных общественно полезных

функций. Государственная корпорация создается на основании фе-

дерального закона, для ее создания не требуется учредительных до-

кументов. Имущество, переданное государственной корпорации Рос-

сийской Федерацией, является собственностью государственной

корпорации.

Государственная корпорация использует имущество для целей, оп-

ределенных законом, предусматривающим создание государственной

корпорации. Она может осуществлять предпринимательскую деятель-

ность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради

которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отче-

ты об использовании своего имущества в соответствии с законом,

предусматривающим создание государственной корпорации.

Другие задачи выполняют некоммерческие партнерства.

Некоммерческим партнерством признается основанная на член-

стве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или)

юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении

деятельности, направленной на достижение общеполезных целей.

Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами,

340 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

является собственностью партнерства. Члены некоммерческого

партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое

партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. Неком-

мерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую

деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно

создано.

Члены некоммерческого партнерства вправе:

участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;

получать информацию о деятельности некоммерческого партнер-

ства в установленном учредительными документами порядке;

по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства.

Член некоммерческого партнерства может быть исключен из него

по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые пре-

дусмотрены учредительными документами некоммерческого партнер-

ства. Член некоммерческого партнерства, исключенный из него, имеет

право на получение части имущества партнерства или стоимости

этого имущества.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная

собственником для осуществления управленческих, социально-куль-

турных или иных функций некоммерческого характера и финансируе-

мая полностью или частично этим собственником. Имущество учреж-

дения закрепляется за учреждением на праве оперативного управле-

ния. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в

его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности

субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет

его собственник.

Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая

членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и

(или) юридическими лицами на основе добровольных имуществен-

ных взносов в целях предоставления услуг в области образования,

здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и

спорта и иных услуг.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации

ее учредителями (учредителем), является собственностью автоном-

ной некоммерческой организации. Учредители не отвечают по обяза-

тельствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а

она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная не-

коммерческая организация вправе осуществлять предприниматель-

скую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых

она создана. Учредители автономной некоммерческой организации

могут пользоваться ее услугами только на равных с другими лицами

условиях.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

341

Некоммерческие организации могут добровольно объединяться в

ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Ассоциация

(союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциа-

ции (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам

этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее

учредительными документами.

Из сказанного выше видно, что некоммерческие организации соз-

даются для осуществления различной деятельности. Некоммерческая

организация может заниматься одним или несколькими видами дея-

тельности, не запрещенными законодательством Российской Федера-

ции и соответствующими целям организации, которые преду-

смотрены ее учредительными документами. Отдельные виды деятель-

ности допустимы только на основании специальных разрешений

(лицензий). Перечень этих видов определяется законом.

Некоммерческая организация может осуществлять предпринима-

тельскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит дости-

жению целей, ради которых она создана. Она ведет учет доходов и

расходов по предпринимательской деятельности.

Законодательство устанавливает общие основы управления неком-

мерческой организацией. Высшими органами управления некоммер-

ческими организациями в соответствии с их учредительными доку-

ментами являются:

коллегиальный высший орган управления — для автономной не-

коммерческой организации;

общее собрание членов (съезд, конференция), делегатов.

Основная функция высшего органа управления некоммерческой

организацией — обеспечение соблюдения организацией целей, ради

которых она была создана.

К компетенции высшего органа управления некоммерческой орга-

низацией относится решение следующих вопросов:

изменение устава организации;

определение приоритетных направлений деятельности организа-

ции, принципов формирования и использования ее имущества;

образование исполнительных органов организации и досрочное

прекращение их полномочий;

утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса;

утверждение финансового плана организации и внесение в него

изменений;

создание филиалов и открытие представительств организации;

участие в других организациях;

реорганизация и ликвидация организации (за исключением лик-

видации фонда).

342 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

Учредительными документами некоммерческой организации

может предусматриваться создание постоянно действующего колле-

гиального органа управления, к ведению которого может быть отнесе-

но решение некоторых вопросов, названных выше, но наиболее важ-

ные из них (определение приоритетных направлений деятельности,

создания исполнительных органов и др.) относятся к исключительной

компетенции высшего органа управления некоммерческой организа-

цией.

Общее собрание членов некоммерческой организации или заседа-

ние ее коллегиального высшего органа управления правомочно, если

на указанном собрании или заседании присутствуют более половины

членов организации или органа управления. Решение указанного об-

щего собрания или заседания принимается большинством голосов

членов, присутствующих на собрании или заседании. Решение общего

собрания или заседания по вопросам исключительной компетенции

высшего органа управления некоммерческой организации принимает-

ся единогласно или квалифицированным большинством голосов. Не-

коммерческая организация не вправе осуществлять выплату возна-

граждения членам ее высшего органа управления за выполнение ими

возложенных на них функций, за исключением компенсации расхо-

дов, непосредственно связанных с участием в работе высшего органа

управления.

Исполнительный орган некоммерческой организации может быть

коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее ру-

ководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен

высшему органу управления некоммерческой организации.

К компетенции исполнительного органа некоммерческой органи-

зации относится решение всех вопросов, которые не составляют ис-

ключительную компетенцию других органов управления органи-

зации.

Некоммерческие общественные объединения. Важную роль в

обществе играют некоммерческие объединения общественного харак-

тера. Они в какой-то мере решают задачи, имеющие значение для

общества в целом (например, союзы женщин) или для определенного

социального слоя (объединения крестьян), этноса (национально-

культурные автономии), для общественно значимой профессии (на-

пример, объединения медицинских работников)

В большинстве зарубежных стран в отношении постоянных добровольных объ-

единений применяется термин не «общественные объединения», а «ассоциация».