Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

343

Некоммерческие общественные организации имеют публичный

характер. Доступ в них открыт для всех желающих при соблюдении

общих требований, предусмотренных уставом или другими докумен-

тами объединения (например, определенный возраст).

Среди общественных объединений выделяются политические

объединения (партии, политические движения, избирательные

блоки, последние в России, как и во многих других странах, разре-

шены при участии в них хотя бы одной партии) и объединения не-

политического характера (профсоюзы, союзы работодателей и др.).

Первые в качестве своей главной задачи ставят завоевание государ-

ственной власти (мирными способами, путем выборов), участие во

власти, формирование правительства, участие в нем (коалиционное

правительство). Государственную власть (а также публичную поли-

тическую власть в субъектах федерации и публичную неполити-

ческую власть в муниципальном образовании) партии стремятся

использовать для достижения целей, намеченных в их партийных

программах, иных документах. К партиям предъявляются повышен-

ные требования. Их не могут создавать и состоять в них иностран-

цы и лица без гражданства (в других общественных объединени-

ях — могут), в России партия может быть зарегистрирована и

выдвигать кандидатов на выборах, если в ней числится не менее

10 тыс. человек (в Мексике — 65 тыс.), тогда как другие обществен-

ные объединения можно создавать в составе трех человек (во Фран-

ции — двух), а общественно-хозяйственные (кооперативы) — пяти.

Членами партий не могут быть государственные служащие, зани-

мающие определенные должности, например судьи, прокуроры,

военнослужащие и др.

Неполитические общественные объединения не выдвигают целей

завоевания власти, хотя и могут участвовать в управлении государ-

ством (например, вносят предложения или, будучи представлены

как профсоюзы или союзы работодателей, выступают в трехсторон-

них органах государства, труда и капитала). В отличие от полити-

ческих объединений, они в подавляющем большинстве стран не

вправе выдвигать кандидатов на выборах в органы государственной

власти и выборных должностных лиц. Лишь в некоторых странах

(в том числе в государствах тоталитарного социализма) такое право

им предоставлено. И политические, и неполитические обществен-

ные объединения — организации некоммерческие, но для своих

внутренних нужд, для реализации установленных целей могут зани-

маться производственной деятельностью (публиковать и продавать

свои программы, уставы, книги лидеров партии, партийные значки,

флаги и т.д.).

344 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

Среди неполитических общественных объединений особое значе-

ние имеют социально-экономические объединения — профсоюзы, союзы

работодателей, крестьян и др., защищающие социально-экономичес-

кие интересы определенных социальных групп населения. Некоторым

из них передаются отдельные функции государственных органов (на-

пример, профсоюзам — функции контроля за соблюдением законода-

тельства о труде, но они осуществляют их вместе с другими, государ-

ственными органами). Во многих странах (в том числе и в России)

существуют общественно-хозяйственные объединения (например, раз-

ного рода кооперативы). В деятельности кооперативов на первый

план могут выдвигаться в определенные периоды развития страны об-

щественные и даже политические задачи (например, в странах тотали-

тарного социализма в условиях сплошного кооперирования крестьян,

когда, в частности, ставились задачи изменить облик этого класса, или

в условиях перестройки в России в конце 1980-х годов, когда создание

кооперативов преследовало цели развития предпринимательской

инициативы людей и ликвидации ужасающего дефицита товаров), но

в большинстве случаев приоритет имеют хозяйственные задачи. Они

явственно выступают на первый план в гаражно-строительных коопе-

ративах, садоводческих объединениях, сельской потребительской ко-

операции и др.

К производственным кооперативам законодательство может

предъявлять дополнительные требования. В России предусматривает-

ся, что не менее половины работ кооператива должно выполняться его

членами, а кооператив может быть создан не тремя, как большинство

общественных объединений, а пятью участниками.

Особый род некоммерческих общественных объединений — жен-

ские и молодежные объединения. Они объединяют людей по признакам

пола и возраста (хотя, например, в организации женщин могут быть

по уставу приняты и мужчины, готовые отстаивать специфические

интересы женщин, связанные с положением в семье, бытовые и другие

интересы); в молодежные объединения могут быть приняты лица

старшего возраста, особенно если они избраны руководителями таких

объединений.

Свое место в обществе занимают творческие союзы — союзы лиц

творческих профессий (писателей, журналистов, изобретателей и др.).

Их часто называют социально-культурными обществами, хотя есть и

другие общества такого рода (например, общества по охране и рестав-

рации памятников истории и культуры). Существенный элемент дея-

тельности творческих союзов — защита не только социальных, но и

профессиональных интересов соответствующих лиц и корпорации

этих лиц в целом. Они занимаются также обсуждением произведений,

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений

345

изобретательских предложений, организуют взаимный обмен опытом,

заботятся о повышении профессиональной подготовки членов их объ-

единений.

Есть и другие виды общественных объединений, различающиеся

по характеру, целям и методам деятельности (например, различные

спортивные объединения, организации содействия армии и флоту,

объединения спасателей на водах и др.).

Общественные объединения различаются также по своим орга-

низационно-правовым формам. В российском законодательстве выде-

ляются пять таких форм: общественная организация, общественное

движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган об-

щественной самодеятельности. Общественная организация создается

на основе совместной деятельности для защиты общих интересов.

Отличительными чертами общественных организаций является

членство и совместная деятельность. Членство оформляется в ре-

зультате подачи индивидуальных заявлений, другими документами

(иногда предусматривается особая процедура приема в члены орга-

низации, в том числе по рекомендациям других членов данной ор-

ганизации). Защищая свои интересы, члены общественных органи-

заций должны осуществлять совместную деятельность в этих целях.

Во многих других общественных объединениях членство не преду-

смотрено, и лица (а нередко и коллективы), состоящие в них, назы-

ваются участниками.

Общественным движением является состоящее из участников и не

имеющее членства массовое общественное объединение, преследую-

щее социальные, политические и иные общественно полезные цели,

поддерживаемые участниками общественного движения. Обществен-

ные движения нередко создаются для какой-либо отдельной цели (на-

пример, охрана некоторых форм животного и растительного мира),

имеют часто неоформленный состав.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов,

представляющий собой не имеющее членства общественное объеди-

нение, цель которого заключается в формировании имущества на

основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом по-

ступлений и использовании данного имущества на общественно

полезные цели. Учредители и управляющие имуществом обществен-

ного фонда не вправе использовать указанное имущество в собст-

венных интересах. Общественные фонды часто создаются собствен-

никами имущества для выполнения конкретных задач, для благо-

творительности (например, премиальный фонд для награждения за

достижения в науке и искусстве). Часто фонды образуются выдаю-

щимися политическими и государственными деятелями для под-

346 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

держки научных исследований, молодых дарований и др. (напри-

мер, в России Фонд М.С. Горбачева, Демидовский фонд для на-

граждения за выдающиеся научные исследования, в Германии —

фонд Эберта).

Общественным учреждением является не имеющее членства об-

щественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного

вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих ус-

тавным целям указанного объединения. Управление общественным

учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенны-

ми учредителем (учредителями).

Орган общественной самодеятельности — это не имеющее

членства общественное объединение, целью которого выступает со-

вместное решение различных социальных проблем, возникающих у

граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на

удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи инте-

ресы связаны с достижением уставных целей и реализацией про-

грамм органа общественной самодеятельности по месту его соз-

дания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициа-

тиве граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и

строит свою работу на основе самоуправления. Он не имеет вышесто-

ящих органов или организаций. К числу органов общественной само-

деятельности относятся родительские комитеты в школе, домовые и

уличные комитеты и др.

Общественные объединения различаются и по масштабам своей

деятельности. В России действуют общероссийские, межрегиональ-

ные и местные общественные объединения. Под общероссийским

общественным объединением понимается объединение, которое осу-

ществляет в соответствии со своим уставом деятельность на терри-

тории более половины субъектов РФ. Межрегиональное объедине-

ние действует на территориях менее половины субъектов РФ и

имеет там свои структурные подразделения — организации, отделе-

ния, филиалы, представительства. Деятельность регионального объ-

единения распространяется на территорию одного субъекта РФ.

Под местным общественным объединением понимается объедине-

ние, деятельность которого осуществляется в пределах территории

органа местного самоуправления, что и предусматривается уставом

объединения.

Есть множество других классификаций. Различный характер

добровольных объединений оказывает прямое влияние на способы

управления ими.

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях 347

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях

Правовые и иные акты, регулирующие управление в добровольных

объединениях. Управление в добровольных объединениях регулиру-

ется различными нормами — правовыми и неправовыми. Последние

не имеют юридического характера. Среди них — неписаные нормы мо-

рали, традиции, обычаи и обыкновения. Наиболее важное значение в

этом регулировании имеют писаные нормы: правовые и нормы общест-

венных объединений, содержащиеся в соответствующих актах, преж-

де всего в законах и уставах объединений.

Основы управления в добровольных объединениях, как правило,

закреплены в законах, а не иных правовых актах (лишь в некоторых

развивающихся странах это делается указами президента). Почти во

всех государствах в законах об ассоциациях, партиях, профсоюзах,

коммерческих и некоммерческих объединениях, общественных объ-

единениях и т.д. есть части (разделы, главы), посвященные основам

управления в этих организациях.

Исходя из принципа самоуправляемости добровольных объедине-

ний, законодательство устанавливает, что внутренний порядок управ-

ления в них определяется ими самостоятельно, закрепляется прини-

маемыми ими уставами. Устав разрабатывается и принимается самим

объединением, его членами (участниками) на общих собраниях или

на общем собрании представителей, съезде, конференции, делегаты

которых избраны членами (участниками) объединения. Содержание

устава также определяется самим объединением, но нередко закон ус-

танавливает, что в уставе должны содержаться положения, без кото-

рых объединение лишается своей определенности. К числу обязатель-

ных для включения в устав обычно относятся следующие положения:

наименование и цели объединения; место нахождения объединения;

срок деятельности или указание на бессрочный характер деятельнос-

ти; порядок и условия вступления в объединение; порядок ликвида-

ции объединения; организационная структура; порядок образования и

компетенция органов объединения; порядок внесения изменений

и дополнений в устав и др. Устав некоторых видов объединений дол-

жен содержать ряд специфических положений. Так, устав профсоюз-

ной организации должен указывать категории и профессиональные

группы объединяемых граждан, устав сельскохозяйственного коопе-

ратива — условия о размере паевых взносов членов кооператива и т.д.

Иногда вышестоящие органы союзов отдельных объединений (на-

пример, Совет Центросоюза потребительской кооперации в России)

издают типовые уставы для нижестоящих объединений. Юридически

348 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

типовой устав имеет рекомендательный характер. Он не связывает

объединение, которое вправе принять свой устав в соответствии с нор-

мами закона о данном виде объединения, но на практике нижестоя-

щие объединения следуют ему при принятии своих уставов. В некото-

рых тоталитарных и авторитарных государствах (в прежних странах

тоталитарного социализма, в Ираке, Сирии, некоторых других стра-

нах) типовые уставы утверждались правительствами или президента-

ми и таким образом приобретали обязательный характер нормативно-

го акта.

Документом, содержащим положения об управлении объединени-

ем, может быть учредительный договор, заключенный его членами при

создании объединения. В некоторых коммерческих объединениях (на-

пример, товариществах) такой документ заменяет устав.

В отдельных общественных объединениях управленческую роль

выполняет программа, которая ставит цели и задачи перед объедине-

нием. Члены общественного объединения, его органы обязаны участ-

вовать в выполнении этих задач. В России в соответствии с Федераль-

ным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (в ред. от

23 июня 2003 г.) программа — обязательный документ любой полити-

ческой партии. В зарубежных странах партии обычно не имеют про-

грамм (кроме коммунистических партий и некоторых иных), ограни-

чиваясь предвыборными манифестами.

Наконец, положения об управлении объединением могут содер-

жаться и на практике частично содержатся в решениях органов объ-

единения (общего собрания, съезда, правления, совета директоров

и т.д.), а при создании общественного учреждения — в решении собст-

венника о создании учреждения (наряду с уставом объединения, ут-

верждаемым собственником).

Система органов управления добровольными объединениями.

Почти все добровольные объединения (кроме религиозных и некото-

рых других) организуют свое внутреннее управление по одинаковой

схеме. В соответствии с законодательством и уставами добровольных

объединений высшим органом управления объединением является

общее собрание его членов (участников) или собрание (съезд, конфе-

ренция и т.д.) представителей, избираемых членами (участниками)

объединения. Собрание (съезд, конференция) созываются в преду-

смотренные уставом сроки, чаще ежегодно, но в некоторых крупных

объединениях (например, в политических партиях) съезды созывают-

ся один раз в два, три, даже в четыре года, и, напротив, уставы мелких

подразделений объединений (первичные организации) иногда преду-

сматривают обязательный ежемесячный или раз в два месяца созыв

общих собраний.

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях 349

Собрание (собрание уполномоченных, съезд, конференция) обыч-

но считается полномочным и вправе принимать решения по вопросам

деятельности объединения, если на нем присутствуют более полови-

ны членов (участников) объединения или уполномоченных (делега-

тов), избранных ими на собрание уполномоченных, съезд (конфе-

ренцию) объединения (т.е. абсолютное большинство). В некоторых

случаях для кворума (число участников, при котором собрание право-

мочно) требуется квалифицированное большинство присутствующих

(например,

/з) и квалифицированное большинство для принятия не-

которых решений (-Vi по некоторым важным вопросам в производст-

венных кооперативах). В редких случаях для принятия решения необ-

ходимо единогласное голосование (например, при исключении члена

из состава некоторых объединений).

Члены объединения, делегаты съезда (конференции) должны при-

сутствовать и голосовать на собрании (съезде), как правило, лично.

Но в некоторых объединениях, особенно там, где всех участников не-

возможно созвать на общее собрание лично (например, в открытых

акционерных обществах с большим числом акционеров), допускается

голосование по почте. Вопрос о кворуме в акционерных обществах

тоже решается в зависимости от числа проголосовавших (лично и по

почте) акций.

Вопросы, выносимые на обсуждение собрания, обычно предлага-

ются теми органами объединения, которые действуют в промежутках

между собраниями, съездами (комитет, правление и др.). Вместе с тем

в соответствии с принципом демократичности добровольных объеди-

нений каждый полноправный участник собрания, съезда (член объ-

единения, делегат) вправе внести предложение включить в повестку

дня любой вопрос. Такое предложение принимается или отвергается

большинством голосов участников собрания (съезда). Законодатель-

ство и уставы добровольных объединений определяют также вопросы,

которые должны выноситься на обсуждение собрания обязательно

(например, вопрос о распределении прибыли и дивидендах на ежегод-

ном собрании акционерного общества).

Предусматриваются и вопросы, которые вправе решать только

общее собрание (съезд, конференция), эту функцию оно не может

передоверить другим органам. К числу таких вопросов (исключитель-

ная компетенция общего собрания, съезда) относятся: принятие устава

объединения и изменения в нем, выборы органов объединения, дейст-

вующих между собраниями (съездами), реорганизация и ликвидация

добровольного объединения и др. В различных видах объединений

предусматриваются и иные вопросы, которые может решать только

общее собрание (съезд, конференция). В производственных сельско-

350 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

хозяйственных кооперативах это, например, отчуждение земли и ос-

новных фондов кооператива, в потребительских кооперативах — раз-

мер паевых взносов, в акционерных объединениях — размер дивиден-

дов и т.д.

Поскольку общее собрание (собрание уполномоченных, съезд,

конференция) созывается периодически, необходим также постоянно

действующий орган, который направляет деятельность объединения в

соответствии с его уставными задачами в промежутках между собра-

ниями (съездами). В очень небольших объединениях (например, в ко-

оперативах с числом членов менее 10) таким органом и одновременно

должностным лицом является председатель кооператива. Это едино-

личный руководитель. В объединениях с большим числом участников

создается коллегиальный руководящий орган — комитет (например,

центральный комитет в партии), правление (в кооперативе), совет ди-

ректоров, наблюдательный совет (в акционерном обществе) и др.

Любой член (участник) объединения может быть избран председате-

лем, членом коллекгиального органа. При выборах в большинстве

добровольных объединений каждый член (участник) объединения

имеет один голос. В акционерных объединениях число голосов участ-

ника объединения зависит от числа акций, которые он имеет.

Коллегиальный руководящий орган — это, по существу, орган по

исполнению решений, принятых общим собранием (съездом). Его

члены в небольших объединениях не получают заработную плату и

выполняют свои функции на общественных началах (обычно объеди-

нение оплачивает труд председателя, бухгалтера), но в крупных объ-

единениях, в акционерных обществах обычно это оплачиваемая долж-

ность.

Наряду с избранным собранием (съездом) составом руководящего

органа иногда возможно кооптирование (включение избранными чле-

нами) в такой орган нескольких лиц. Но, во-первых, это бывает только

в особых условиях, когда невозможно организовать выборы, а число

членов избранного органа уменьшилось настолько, что трудно вести

работу, а во-вторых, число кооптированных должно быть минималь-

ным и ни в коем случае не довлеть над числом избранных членов

руководящего органа. Кооптирование рассматривается как вынужден-

ная и недемократическая мера. Ее стараются избегать, и применяется

она очень редко.

В таких общественных объединениях, как общественное учреж-

дение, общественный фонд, если они созданы одним или несколь-

кими собственниками, определенное число членов руководящего ор-

гана иногда назначает руководитель (руководители) фонда (учреж-

дения).

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях 351

Руководящий орган, действующий в промежутках между общими

собраниями (собраниями уполномоченных, съездами и др.), вправе

решать все вопросы деятельности объединения, кроме вопросов, отне-

сенных уставом к исключительной компетенции общего собрания (со-

брания уполномоченных, съезда и др.). Некоторые вопросы вправе ре-

шать только этот орган. Например, в коммерческих объединениях

только он может выносить на решение общего собрания вопросы о

реорганизации объединения, давать общему собранию рекомендации

об участии в других объединениях.

Коллегиальный руководящий орган общественного объединения,

если этот орган многочисленный и собирается для решения вопросов

через длительные промежутки времени, обычно избирает свой посто-

янно действующий орган в более узком составе (президиум, бюро

и др.), который ведет текущую повседневную работу, руководит (уп-

равляет) нижестоящими объединениями, деятельностью членов объ-

единения.

Коллегиальный руководящий орган избирает также своего предсе-

дателя (например, в КПРФ, в Единой России), его заместителя (за-

местителей), иногда секретарей, ведающих текущими делами.

В любом объединении должность (пост) председателя (генерального

секретаря и др.) имеет важное значение. Он представляет объедине-

ние вовне и в отношениях с его членами (участниками), единолично

принимает решения по некоторым частным вопросам, не требующим

коллегиального обсуждения и решения (а иногда не только по част-

ным вопросам). Председатель во многом направляет деятельность

объединения. Особенно велика его роль в тех общественных объеди-

нениях, которым присущи черты авторитаризма, вождизма (а в Рос-

сии есть такие партии и общественные объединения, в том числе заре-

гистрированные).

В общественных фондах место председателя часто занимает рас-

порядитель фонда — лицо, учредившее фонд или избранное соучре-

дителями как распорядитель. В таком фонде коллегиальный орган

при распорядителе фонда иногда играет только совещательную

роль.

Председатель общественного объединения, другие члены коллеги-

ального органа выполняют свои обязанности, совмещая или чаще не

совмещая их с другими оплачиваемыми видами работы (но они могут

заниматься ими, в том числе предпринимательской деятельностью).

Они получают денежное вознаграждение за свою работу в объедине-

нии. Таких лиц обычно называют функционерами общественных объ-

единений (партийные, профсоюзные и другие функционеры). Кроме

них в объединениях могут работать наемные лица — служащие объ-

352 Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления...

единений. Они не участвуют в руководстве объединениями и выпол-

няют рутинную работу. Однако некоторые служащие более высоких

рангов, которые, например, разрабатывают проекты документов для

съездов объединений, их коллегиальных органов, часто общаются по

службе с руководителями объединения, нередко оказывают серьезное

влияние на его деятельность.

Наряду с руководящими внутренними органами общественные

объединения обычно создают контрольные и ревизионные органы.

Такие органы (они называются обычно контрольными, ревизионными

комиссиями) избираются собранием (съездом) объединения в составе

нескольких членов объединения. Контрольные комиссии обычно

имеют более широкие полномочия по организации проверок деятель-

ности различных органов, создаваемых объединением (кроме общего

собрания и съезда). Ревизионные комиссии занимаются лишь провер-

кой финансовой деятельности объединения, хотя иногда организуют

и другие проверки. Члены этих органов за свою работу, как правило,

вознаграждение не получают и работают на общественных началах.

Лишь в крупных общественных объединениях председатель кон-

трольной или ревизионной комиссии может быть должностным

лицом, работа которого оплачивается за счет финансовых средств объ-

единения.

Внешний, независимый финансовый контроль осуществляют спе-

циалисты-аудиторы. Они приглашаются из известных аудиторских

фирм и работают за плату. Детально регулирует их работу закон

Великобритании о выборах, политических партиях и референдуме

2000 г. Он устанавливает довольно частую периодичность внешнего

аудита в зависимости от величины денежных средств партии.

Система управления, охарактеризованная выше, присуща про-

стым объединениям, которые могут быть многочисленными и даже

многомиллионными (наиболее крупные акционерные общества), но

не имеют внутренних подразделений. Во многих массовых общест-

венных организациях такие подразделения есть. Это сложные объ-

единения. Они строятся по территориальному принципу (в субъек-

тах федерации, в областях, районах, городах и др.). На уровне каж-

дой административно-территориальной единицы, муниципального

образования и т.д. могут создаваться свои отделения. Профсоюзы

могут создавать свои первичные организации на предприятиях, по

месту работы.

Управление в отделениях и первичных организациях строится по-

добно управлению объединением. Высшим органом является общее

собрание при конференции (собрание уполномоченных, делегатов).

Оно избирает постоянно действующий орган отделения, первичной