Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Исполнительные органы местного самоуправления 303

туру, порядок формирования и штатную численность муниципальной

администрации, разрабатывает схемы управления отраслями местного

хозяйства и социальной сферы, назначает на должности и освобожда-

ет от должности руководителей структурных подразделений админи-

страции (начальников, заведующих отделами, управлениями, служба-

ми администрации); заключает трудовые контракты с муниципальны-

ми служащими; распоряжается кредитами местной администрации

и др.

На главу местной администрации распространяются социальные

гарантии и гарантии неприкосновенности, аналогичные гарантиям де-

путатов местного представительного органа. Глава муниципального

образования может быть досрочно освобожден от должности в случае

отставки, отзыва избирателями (если это предусмотрено уставом му-

ниципального образования), смещения с должности местным предста-

вительным органом (иногда смещение производится путем голосова-

ния квалифицированным большинством голосов), вступления в силу

обвинительного приговора суда, в силу естественных причин, в неко-

торых муниципальных образованиях — по достижении определенного

возраста (обычно 65 лет).

Кроме главы муниципального образования уставы могут преду-

сматривать и другие выборные должности. В их числе — заместитель

(заместители) главы администрации, руководители наиболее важных

подразделений администрации (например, жилищно-коммунального

хозяйства или здравоохранения), муниципальные ревизоры. В Рос-

сии, однако, выборы таких должностных лиц практически не прово-

дятся, эти должности замещают назначенные (по контракту, а иногда

после конкурса) государственные служащие. Не проводятся также

выборы главы местной администрации в тех редких случаях, когда эта

должность замещается отдельно. Тогда главой местной администра-

ции является назначенное (после заключения контракта) должност-

ное лицо.

Выборные должностные лица (депутаты, глава муниципального

образования и др.) обязаны периодически в установленное время

вести прием населения. Дни и часы приема должны быть доведены до

всеобщего сведения.

§ 4. Исполнительные органы местного самоуправления

Кроме представительного органа (Совета и проч.) и выборных

должностных лиц (мэра и т.д.) в муниципальном образовании могут

функционировать и другие, невыборные органы и должностные

лица.

304 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

Компетенция, сроки полномочий этих органов и должностных

лиц, а также структура таких органов определяются муниципальным

образованием на основе закона субъектов Федерации о местном само-

управлении. Среди них могут быть исполнительно-распорядительные

органы и должностные лица, занимающиеся общим администрирова-

нием. Их не выбирают, а «нанимают» как управленцев, работающих

по контракту (трудовому соглашению). Это не просто рядовые муни-

ципальные чиновники, а должностные лица, обладающие в сфере

своей деятельности дискреционными полномочиями (о характере таких

полномочий говорилось ранее).

Исполнительные органы, число и номенклатура должностных лиц,

содержание их деятельности различаются в зависимости от уровня

муниципального образования, численности жителей, развития его ин-

фраструктуры, экономического положения, разнообразия функций,

требующих диверсификации управления, и др. Обычно такие органы

называются местными администрациями, а их руководитель — главой

администрации. Как говорилось, на практике эту должность, как пра-

вило, занимает сам глава муниципального образования (в таком

случае глава администрации, он же — глава муниципального образо-

вания является выборным должностным лицом). Если же устав муни-

ципального образования предусматривает отдельные должности

главы муниципального образования и главы администрации, то по-

следний назначается либо главой муниципального образования, либо

представительным органом муниципального образования. Он может

быть нанят как менеджер по контракту для управления (так бывает,

например, в США). В этих случаях он возглавляет группу чиновни-

ков — начальников отделов по различным отраслям управления

(местной промышленности, сельского хозяйства и т.д.), которые могут

составлять под его председательством коллегиальный исполнительно-

распорядительный орган, своего рода муниципальное правительство.

Разумеется, это бывает только в крупных муниципальных образова-

ниях с развитыми экономическими, социальными и культурными

функциями.

Невыборный глава местной администрации может иметь своих за-

местителей, которых либо назначает самостоятельно (если это разре-

шает устав муниципального образования), либо по согласованию с

представительным органом или главой муниципального образования

(в соответствии с уставом). На практике, однако, такие назначения без

предварительного обсуждения с главой муниципального образования

или в представительном органе, с его председателем, другими членами

не производится. Обычно руководитель администрации (независимо

от того, занимает или нет эту должность глава муниципального обра-

§ 4. Исполнительные органы местного самоуправления 305

зования) имеет заместителей по финансово-экономической деятель-

ности, коммунально-бытовому обслуживанию, социальной поддержке

населения и др.

Структура, штатное расписание и численность местной админи-

страции определяются невыборным главой местной администрации и

утверждаются главой муниципального образования, а иногда —

и представительным органом муниципального образования. В струк-

туру администрации входят различные отделы, секторы, комитеты и

другие структурные подразделения. Как правило, в их числе — под-

разделения по управлению муниципальной собственностью, местны-

ми финансами, жилищно-коммунальным хозяйством, в городах — му-

ниципальными землями и градостроительной политикой и т.д.

В крупных муниципальных образованиях есть отделы здравоохране-

ния, транспорта, связи и др. Местная администрация имеет свой вспо-

могательный, обслуживающий аппарат — управление делами, бухгал-

терия, отдел кадров, юридическая служба (юрист) и т.д. Состав каждо-

го структурного подразделения исполнительного органа местного

самоуправления возглавляет единоличный руководитель (начальник

управления, заведующий отделом и др.).

Муниципальная администрация занимается подготовкой проек-

тов решений, их обоснованием и текущей работой по управлению.

Она разрабатывает и после согласования с главой муниципального

образования вносит в представительный орган проекты планов и

программ социально-экономического развития муниципального об-

разования как в целом, так и по различным сферам (строительство,

транспорт, бюджет и др.); организует выполнение решений предста-

вительного органа и главы муниципального образования; управляет

муниципальной собственностью в рамках, установленных предста-

вительным органом; выступает заказчиком разного рода работ и

услуг, необходимых для населения муниципального образования

(например, строительство школы, открытие нового транспортного

маршрута); заключает договоры с другими организациями о сотруд-

ничестве по вопросам экономического и социального развития му-

ниципального образования; осуществляет контроль за ценами, рас-

четами, услугами, осуществляемыми в пределах муниципального

образования; обеспечивает санитарию и гигиену на своей террито-

рии; контролирует соблюдение правил торговли, рынки, ярмарки;

содержит находящиеся в муниципальной собственности учреждения

образования, здравоохранения, культуры и др., заботится об их раз-

витии; выдает разрешения на строительство; принимает меры по

улучшению жилищных и бытовых условий нуждающихся граждан;

разрабатывает и реализует программы по повышению занятости на-

306 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

селения и организации общественных работ (строительство дорог,

благоустройство и т.д.); в соответствии с законом принимает меры,

связанные с проведением публичных манифестаций, спортивных,

зрелищных мероприятий (например, установление маршрутов де-

монстраций, соблюдение порядка на спортивных состязаниях и др.);

обеспечивает охрану общественного порядка и противопожарную

безопасность; осуществляет также иные полномочия, возложенные

на нее в пределах закона представительным органом муниципально-

го образования или его главой.

Реализуя свои полномочия, исполнительные органы местного

самоуправления издают различные правовые акты. Эти акты, а

также решения, принятые должностными лицами в пределах их

полномочий (например, о правилах пользования муниципальным

транспортом, о местах хранения отходов производства), обязательны

для исполнения всеми находящимися на территории муниципально-

го образования предприятиями, учреждениями, организациями неза-

висимо от их формы собственности, а также общественными объ-

единениями и гражданами. Названия и формы правовых актов

муниципальных исполнительных органов определяются ими само-

стоятельно или указаны в уставах муниципальных образований.

Глава муниципального образования и глава администрации (если

такая должность предусмотрена отдельно) обычно издают постанов-

ления (нормативные акты) и распоряжения (акты ненормативного

характера), хотя эти различия далеко не всегда соблюдаются. Заме-

стители главы администрации издают инструкции (акт общего ха-

рактера) и распоряжения. Руководители структурных подразделе-

ний исполнительного органа (администрации) издают приказы, ин-

струкции.

§ 5. Муниципальная служба

Все работники муниципальных органов (кроме отдельных лиц из

обслуживающего, технического персонала) занимают какую-либо

должность. Однако не все лица, занимающие должности, являются

муниципальными служащими. Муниципальные должности делятся

на две группы: 1) выборные должности (депутаты представительного

органа местного самоуправления, выборные должностные лица

местного самоуправления, прежде всего глава муниципального обра-

зования); 2) должности, замещаемые путем заключения трудового

договора. Вторая категория должностей относится к муниципаль-

ной службе (например, невыборный глава исполнительной админи-

страции).

§ 5. Муниципальная служба

307

Таким образом, муниципальная служба — это профессиональная

деятельность лица, занимающего должность на невыборной основе.

Депутат представительного органа, выборное должностное лицо мест-

ного самоуправления, муниципальными служащими не являются. Не

являются муниципальными служащими и лица, не замещающие му-

ниципальные должности, не имеющие полномочий по участию в уп-

равлении, а занимающиеся обслуживанием, техническим обеспечени-

ем деятельности органов местного самоуправления (например, шофе-

ры, разнорабочие, стенографистки).

В разных странах существуют свои классификации муниципаль-

ных должностей по категориям, классам (в некоторых странах бывает

до 10 классов), рангам и т.д. В России порядок установления муници-

пальных должностей, прохождения муниципальной службы, права и

обязанности муниципальных служащих определяются федеральными

законами «Об общих принципах организации местного самоуправле-

ния в Российской Федерации» 1995 г. и «Об основах муниципальной

службы в Российской Федерации» 1998 г. (в ред. 2002 г.). Эти феде-

ральные законы содержат общие положения, а более детально муни-

ципальная служба регулируется законами субъектов Федерации о

местном самоуправлении и о муниципальной службе (в некоторых

субъектах РФ, например, в Воронежской, Орловской областях, при-

няты отдельные законы о муниципальной службе). Законами субъек-

тов РФ утверждается реестр муниципальных должностей. Исходя из

его положений, каждое муниципальное образование правовыми акта-

ми представительного органа, главы муниципального образования ус-

танавливает для себя муниципальные должности. Согласно реестру

существует три категории муниципальных должностей — «А», «Б» и

«В». К категории «А» относятся: глава муниципального образования;

председатель, заместитель и депутаты представительного органа при

условии, что они работают на постоянной основе. Лица, занимающие

должности по категории «А», муниципальными служащими не явля-

ются. Муниципальные служащие — это лица категорий «Б» и «В».

Муниципальные должности категорий «Б» и «В» подразделяются

на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие муниципальные

должности. К высшим обычно относятся: глава администрации (если

эту должность по совместительству занимает глава муниципального

образования, муниципальным служащим он не становится, так как ос-

тается выборным должностным лицом); заместители главы админи-

страции. Главные муниципальные должности категории «Б»: руково-

дители основных структурных подразделений местной администра-

ции, ведущие должности — руководители мелких структурных

подразделений, помощники главы администрации, старшие должное-

308 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

ти — помощники заместителей главы администрации, помощники ру-

ководителей комитетов и комиссий муниципального представитель-

ного органа, младшие должности — различные специалисты (юристы,

экономисты и др.).

Муниципальные должности категории «В» подразделяются на

пять групп (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие). К высшим

должностям обычно относятся руководители структурных подразде-

лений местной администрации во внутригородских районах (если

такие районы — муниципальные образования), к главным — их замес-

тители, к ведущим — главные специалисты, к старшим — ведущие спе-

циалисты, к младшим — специалисты 2-й категории. Внутри каждой

группы могут быть свои квалификационные разряды (первый, второй

и т.д. класс), которые присваиваются по результатам квалификацион-

ного экзамена или аттестации. Есть и другие должности и иные их

классификации, но они должны устанавливаться муниципальным об-

разованием в рамках реестра, предусмотренного законом субъекта

Федерации.

В связи с особыми условиями деятельности (прием граждан в не-

рабочее время, частые выезды на места, установленные запреты,

например, заниматься предпринимательской деятельностью) муници-

пальным служащим предоставляются определенные трудовые и соци-

альные гарантии. К ним, в частности, относятся: медицинское обслу-

живание (в том числе после выхода на пенсию), пенсионное обеспече-

ние за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае

смерти муниципального служащего, наступившей в связи с исполне-

нием служебных обязанностей; обязательное государственное страхо-

вание на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с

исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай за-

болевания или потери трудоспособности в период прохождения муни-

ципальной службы или после ее прекращения, если эти вредные по-

следствия наступили в связи с исполнением должностных обязанностей;

дополнительные выплаты за квалификационные разряды (достигают

40% от оклада), ежемесячные надбавки за выслугу лет (обычно до

пяти лет — 10%, при стаже свыше 15 лет достигают 40%). При уходе в

отпуск оказывается материальная помощь (обычно денежное содер-

жание в размере двух окладов). В законах различных субъектов Феде-

рации говорится и об иных гарантиях. Чаще других называются:

предоставление жилья, обеспечение транспортом (или денежная ком-

пенсация транспортных расходов), повышение квалификации с отры-

вом от работы, но с сохранением денежного содержания и др. Однако

вопреки существующему мнению при всех надбавках законный доход

§ 5. Муниципальная служба

309

руководителя отдела (управления и т.д.) даже в крупном муниципаль-

ном образовании не выше доходов секретарши в процветающей ком-

мерческой фирме.

Для муниципального служащего предусмотрено множество огра-

ничений. Он не может заниматься другой оплачиваемой работой,

кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельностью;

быть депутатом любого представительного органа (федерального,

субъекта Федерации, муниципального), членом иных выборных орга-

нов, выборным должностным лицом местного самоуправления; зани-

маться предпринимательской деятельностью лично или через дове-

ренных лиц; состоять членом правления (совета директоров и т.д.)

коммерческой организации, если ему не поручено участвовать в уп-

равлении такой организацией в соответствии с законодательством и

на основе порядка, установленного уставом муниципального образо-

вания; быть поверенным или представителем третьих лиц в органе

местного самоуправления, в котором он состоит на службе; использо-

вать в неслужебных целях средства материально-технического, фи-

нансового и информационного обеспечения, другое имущество и слу-

жебную информацию; получать гонорары за публикации и выступле-

ния в качестве муниципального служащего; получать от физических и

юридических лиц вознаграждения (подарки, услуги, оплату развлече-

ний, питания, отдыха, транспортных расходов и др.), связанные с вы-

полнением муниципальными служащими своих служебных обязан-

ностей; выезжать в командировки за счет средств физических или

юридических лиц, кроме как на взаимной основе, если об этом есть

договоренность органов муниципального образования с органами го-

сударственной власти, других муниципальных образований, с между-

народными и иностранными организациями некоммерческого харак-

тера; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное

положение в интересах политических партий, других общественных

или религиозных объединений.

Муниципальные служащие не вправе создавать в органах местно-

го самоуправления структуры политических партий, других об-

щественных объединений, религиозных организаций (кроме профес-

сиональных союзов). Будучи назначены на должность, они обязаны

передать в доверительное управление под гарантию муниципалите-

та на время прохождения службы находящиеся в их собственности па-

кеты акций в уставном капитале коммерческих организаций. При по-

ступлении на службу они обязаны представить в налоговые органы

сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве соб-

ственности, а затем ежегодно представлять такие данные.

Глава 14

ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Осуществляя публичную власть, территориальный коллектив исполь-

зует различные формы представительной (через избранных предста-

вителей депутатов) и непосредственной демократии (путем выборов,

референдума и др.).

§ 1. Муниципальные выборы

Принципы муниципальных выборов. На муниципальных выборах на-

селение (граждане) определяет путем голосования состав представи-

тельных органов и главу администрации муниципального образования

на предстоящий период (обычно четыре года, но бывают и меньшие

сроки, установленные законами субъектов Федерации или уставами

муниципальных образований).

Основы муниципальных выборов определяются федеральным за-

конодательством (федеральные законы «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об ос-

новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-

думе граждан Российской Федерации», более детально — законами

субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах депута-

тов (советников) представительных органов и выборных должност-

ных лиц, а также уставами и иными нормативными правовыми акта-

ми органов местного самоуправления.

Выборы представительных органов муниципальных образований

проводятся в соответствии с теми же принципами, которые действуют

на выборах представительных и иных выборных органов и должност-

ных лиц Федерации и ее субъектов. В дополнение к обычно называе-

мым четырем принципам избирательного права (всеобщее, равное,

прямое, тайное голосование) принципы выборов в современном зако-

нодательстве характеризуются более широким перечнем (свобода вы-

боров, альтернативность и др.). Всеобщее избирательное право на му-

ниципальных выборах означает, что все жители, достигшие 18 лет,

имеют право участвовать в голосовании (активное избирательное

§ 1. Муниципальные выборы

311

право). Активным избирательным правом на муниципальных выбо-

рах могут обладать и иностранцы, если они постоянно проживают в

данном муниципальном образовании и уплачивают налоги. Граждане,

достигшие определенного возраста (в разных субъектах РФ —

18 лет — 21 год), обладают также пассивным избирательным правом:

могут быть избраны депутатами (советниками) представительного ор-

гана муниципального образования, а также на должности, замещае-

мые путем выборов (главы муниципальных образований и т.д.). Не

участвуют в выборах граждане, признанные решением суда умали-

шенными, а также находящиеся в местах лишения свободы по всту-

пившему в законную силу приговору суда. Равное избирательное

право означает, что все граждане (и неграждане, входящие в муници-

пальный корпус избирателей) участвуют в голосовании на равных ос-

нованиях, имеют равное число голосов (один голос, так как смешан-

ная избирательная система, включающая партийные списки, в отли-

чие от выборов в Государственную Думу, на муниципальных выборах

до сих пор не использовалась, хотя Закон о политических партиях

2001 г. не исключает этого в будущем).

В России муниципальные выборы всегда прямые: граждане голо-

суют непосредственно за предложенные кандидатуры (в некоторых

зарубежных странах (например, во Франции и др.) мэр нередко изби-

рается не гражданами непосредственно, а представительным органом

(советом). Тайное голосование означает, что избиратель подает свой

голос без ведома других лиц и никто не вправе контролировать, за

кого он голосовал.

Обязательность и периодичность проведения выборов — это за-

прет заменять выборные органы назначаемыми или делегированны-

ми, а также избирать бессрочно. Лишь в малых поселениях выборный

представительный орган может быть заменен сходом жителей, кото-

рый, в частности, избирает старосту.

Свобода выборов и добровольность участия — это право и возмож-

ность каждого участвовать или не участвовать в выборах, запрет како-

го-либо принуждения (в форме шантажа, угроз, насилия и др.) голосо-

вать определенным образом или не голосовать.

Альтернативность выборов означает выдвижение нескольких кан-

дидатов на одно место и их состязательность в ходе выборов. В России

выборы альтернативные (в некоторых демократических странах, на-

пример, в Великобритании, могут быть неальтернативными).

Организация и проведение выборов. После назначения даты

выборов создаются избирательные округа, избирательные участки,

избирательные комиссии, составляются списки избирателей. Канди-

даты баллотируются по избирательным округам. Они образуются

312 Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

обычно решением муниципального представительного органа.

Обычно от округа избирается один депутат (но, как правило, вы-

двигается несколько кандидатов, не менее двух, иначе выборы от-

кладываются для выдвижения новых кандидатур). В некоторых

субъектах РФ допускается выдвижение одного кандидата на одно

место (он считается избранным, только если получит более полови-

ны поданных голосов). В других субъектах РФ (например, в Мос-

кве) для выборов районных советов, управ создаются многомандат-

ные округа (необходимо проголосовать за число депутатов, которые

должны быть избраны в совет, можно за меньшее число, но не за

большее, иначе бюллетень признается недействительным). На выбо-

рах в многомандатных округах число кандидатов также должно пре-

вышать число подлежащих избранию депутатов, иначе выборы не

будут альтернативными.

В отличие от избирательных округов избирательные участки —

это не единицы для избрания, а пункты для голосования. Избиратель-

ные участки образуются главой муниципального образования по со-

гласованию с избирательными комиссиями. Избирательный участок

должен включать не более 3 тыс. избирателей. Его пункт расположен

в каком-либо общественном здании (школе, здании научно-исследо-

вательского института и т.д.). Границы избирательного участка не

должны пересекать границы избирательного округа, участок должен

быть расположен внутри округа. Это общее правило, записанное в за-

конодательстве, однако возможны исключения: в поселке, скажем,

2 тыс. избирателей и один избирательный участок (пункт голосования

в школе), а округами для девяти депутатов Совета являются улицы,

их соединения или части (в соответствии с числом жителей), от кото-

рых выдвигаются кандидаты.

Одновременно с созданием избирательных округов и избиратель-

ных участков формируются избирательные комиссии. Они занимают-

ся подготовкой и проведением выборов. В период выборов в органы

местного самоуправления действуют территориальные, окружные и

участковые избирательные комиссии. Территориальная комиссия —

одна, это комиссия того муниципального образования, в котором про-

изводятся выборы (муниципальная избирательная комиссия). Она

подводит окончательные (сводные) итоги голосования и публикует

результаты выборов. Окружных избирательных комиссий обычно не-

сколько, их число соответствует числу округов, на которые разделено

муниципальное образование. Окружная комиссия осуществляет кон-

троль за выборами в округе, определяет результаты голосования по

округу и объявляет избранных (или выборы несостоявшимися). Если

округ один (например, при выборах главы муниципального образова-