Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Основы местного самоуправления

283

ствии с КоАП РФ (за загрязнение окружающей среды, нарушение

правил торговли и уличного движения и др.).

Во всех странах мира доходы органов местного самоуправления

недостаточны для покрытия их расходов (в США эти доходы состав-

ляют около 65% всех расходов, в Канаде — 50, в Японии — 40% и т.д.).

В России местные источники покрывают не более 20—25% расходов, а

во многих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прес-

се, значительно меньше. Кроме того, в России муниципальные бюдже-

ты несут значительную долю расходов по обслуживанию жилищно-

коммунального хозяйства. Поэтому в России, как и в других странах,

значительная часть расходов (в России — основная) покрывается за

счет доходов государства и субъектов Федерации. Закрепляется опре-

деленная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от

государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов и сборов, в

первую очередь от подоходного налога, а также налогов на прибыль

предприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регули-

руемые доходы составляют вторую часть доходов муниципального

бюджета. Размер отчислений устанавливается в процентах от тех

средств, которые предназначены для федерального бюджета и бюдже-

тов субъектов Федерации. Это делается только законами (по отноше-

нию к доле федеральных налогов — федеральным законом, по отноше-

нию к налогам субъектов — законом субъекта) либо ежегодно (на

один год), либо на долговременной основе (не менее трех лет). Кон-

кретные нормативы отчислений от регулируемых доходов определя-

ются для каждого муниципального образования отдельно, законами

субъектов Федерации.

Третий элемент доходной части местного бюджета — доли феде-

ральных и так называемых региональных (субъектов Федерации) на-

логов, которые при уплате налогоплательщиками сразу идут в мест-

ный бюджет. При заполнении платежных документов такое разделе-

ние указывается. Это часть подоходного налога с физических лиц,

часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулируе-

мых налогов эти доли закреплены за местными бюджетами не на вре-

менной основе (годовой или более долговременной), а постоянно.

Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают финан-

совую помощь, получаемую органами местного самоуправления от го-

сударственной власти (Федерации или ее субъектов, от тех и других).

Такая финансовая помощь оказывается из средств специального

фонда поддержки муниципальных образований. Фонд создается за счет

средств государственного бюджета и других поступлений как феде-

ральный, и в каждом субъекте РФ он является частью соответствую-

щих бюджетов. Фонд образуется за счет отчислений от федеральных

284 Глава И. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

налогов и налогов, поступающих в бюджет субъектов Федерации. Рас-

пределение средств фонда осуществляется между муниципальными

образованиями с учетом численности их населения, размеров терри-

тории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров,

уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других парамет-

ров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или

иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд вы-

дает дотации, субвенции и субсидии.

Дотации — средства, которые предоставляются на безвозмездной

(без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не

займы, а «подарки»). Дотации выделяются обычно слабым в финансо-

вом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные

доходы малы. Дотации могут расходоваться органами местного само-

управления по собственному усмотрению.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на

безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или

бюджета субъекта Федерации, но, в отличие от дотаций, для использо-

вания в конкретных целях и в установленный срок. В случае неис-

пользования в установленных целях и в срок эти средства подлежат

возврату. Чаще они выделяются для развития инфраструктуры муни-

ципального образования (например, для строительства небольшого

моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации сти-

хийных бедствий и т.д. Субсидии — средства, предоставляемые мест-

ным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых

расходов (например, часть средств для строительства местной боль-

ницы).

Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального обра-

зования могут состоять из перечислений от добровольных взносов

и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на

цели, для которых создается целевой фонд, например, для поддерж-

ки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за

загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и куль-

туры, принадлежащих муниципальным образованиям. Словом, это

дополнительные средства, которые не могли быть учтены при при-

нятии бюджета.

Часть таких доходов может составлять так называемые целевые

(ранее — внебюджетные) фонды. Бюджетный кодекс РФ не предусмат-

ривает возможности образования внебюджетных фондов, обезличен-

ное их существование приводило к злоупотреблениям в расходовании

этих средств. Теперь представительными органами местного самоуп-

равления фонды вне бюджета создаются как целевые, для обеспече-

ния отдельных программ (образование, помощь инвалидам и т.д.).

§ 2. Основы местного самоуправления

285

Расходная часть бюджетов муниципальных образований опреде-

ляется их представительными органами (сельским сходом муници-

пального образования) при составлении местных бюджетов. Эти день-

ги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство

и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции

и расширение производства, для проведения местных выборов и рефе-

рендумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, капита-

ловложений в муниципальные и иные предприятия, страхования му-

ниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской от-

ветственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций

малообеспеченным семьям и др.

Расходование целевых средств нередко происходит в форме муни-

ципального заказа для выполнения определенных программ. Испол-

нитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу.

Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходование

средств осуществляется тем органом местного самоуправления, кото-

рый предусмотрен для этой цели уставом муниципального образова-

ния. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выпол-

нения заказа.

Наряду с муниципальным заказом, носящим возмездный характер

для его исполнителя, применяется социальный заказ. Это безвозмезд-

ное добровольное выполнение каких-то работ, услуг для местного

самоуправления (обычно по благоустройству населенных пунктов, об-

служиванию населения и др.).

Глава 12

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ

И КОМПЕТЕНЦИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

§ 1. Предметы ведения

Вопросы местного значения. Публичная власть территориального

коллектива находит свое выражение в регулировании его жизнедея-

тельности. Эта жизнедеятельность разнообразна. Она включает во-

просы экономики (управление муниципальной собственностью и др.),

политики (муниципальные выборы), область социальных отношений

(общественные работы), образования (начальное образование), куль-

туры. Направления и сферы деятельности, по которым и в пределах

которых (эти пределы установлены законом) население и созданные

им органы вправе осуществлять свое регулирование, составляют пред-

меты ведения местного самоуправления. Они дают представление о

том, в каких областях общественной жизни может осуществляться

местное самоуправление. В Конституции РФ перечислены лишь

предметы ведения Федерации и совместные предметы ведения Феде-

рации и субъектов. Исключительные предметы ведения субъектов не

названы, равно как и предметы ведения местного самоуправления.

В отношении последнего употребляется формулировка «вопросы

местного значения».

Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Фе-

деральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации»

вклю-

чают три категории: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные пол-

номочия государственных органов, которыми могут наделяться

органы местного самоуправления; 3) полномочия, переданные други-

ми органами местного самоуправления (например, вышестоящего

звена) на договорной основе. Решая эти вопросы и осуществляя свои

полномочия, органы и должностные лица муниципальных образова-

ний имеют своей главной задачей комплексное социально-экономичес-

Как указывалось выше, в 2003 г. был принят новый, одноименный закон. О нем

речь пойдет ниже.

§ 1. Предметы ведения

287

кое развитие муниципального образования, удовлетворение законных

интересов и обеспечение прав населения (в том числе временно нахо-

дящегося на данной территории).

Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного

обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, если

они не отнесены законом к компетенции Федерации или ее субъектов.

Федеральный закон 1995 г. относит к вопросам местного значения:

а) в экономической и финансовой сфере — управление муници-

пальным имуществом, в том числе муниципальной собственностью,

муниципальным жилищным фондом и нежилыми помещениями, ус-

тановление местных налогов и сборов, управление местными финан-

сами и др.;

б) в сфере социальных отношений и культуры — управление уч-

реждениями образования и здравоохранения, дорожное строительст-

во, транспортное обслуживание населения, благоустройство и озеле-

нение территории, обеспечение жителей услугами торговли, общест-

венного питания, бытового обслуживания, создание условий для

деятельности учреждений культуры, развития физической культуры

и спорта, организации ритуальных услуг, содержания мест захороне-

ния и др.;

в) в сфере охраны общественного порядка — организация и содер-

жание органов охраны общественного порядка, контроль за их дея-

тельностью, обеспечение противопожарной безопасности, организа-

ция муниципальной пожарной службы и др.;

г) в сфере правовой деятельности — принятие и изменение устава

муниципального образования, контроль за его соблюдением, приня-

тие нормативных актов в пределах компетенции муниципального об-

разования, защита законных прав и интересов муниципального обра-

зования в правоохранительных органах и др.

Перечень, который содержится в Федеральном законе о принци-

пах местного самоуправления, является открытым. Субъекты Федера-

ции в своих законах могут его расширять и конкретизировать, в том

числе передавая законом муниципальным образованиям некоторые

функции государственных органов субъекта. В рамках, установлен-

ных федеральным законом, муниципальные образования вправе ре-

шать другие вопросы, которые отнесены законами субъектов Федера-

ции к категории вопросов местного значения, а также вопросы, не

исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов госу-

дарственной власти или других муниципальных образований (напри-

мер, вышестоящего звена). В некоторых законах о местном самоуп-

равлении, принятых субъектами Федерации, к вопросам местного зна-

чения дополнительно отнесены участие в проведении государственной

288 Глава 12. Предметы ведения, полномочия и компетенция в местном самоуправлении

политики по улучшению условий и охраны труда, предупреждению

производственного травматизма (Челябинская область), транспорт-

ные местные коммуникации (Воронежская область) и др. Конкретный

перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению каждо-

го муниципального образования, закреплен в его уставе.

В рамках общих принципов, определенных федеральным законом,

субъекты РФ своими законами могут устанавливать конкретные

перечени вопросов для разных звеньев муниципальных образований

(например, для муниципального образования района и расположенно-

го на территории района муниципального образования — поселка).

Эти перечни не одинаковы.

Переданные полномочия. Вторая группа вопросов, которые могут

относиться к предметам ведения муниципального образования, — это

отдельные полномочия государственных органов, переданные орга-

нам местного самоуправления органами государственной власти. Дан-

ная группа вопросов может входить, а может не входить в предметы

ведения муниципальных образований (не входит, если переданных

полномочий нет). В настоящее время еще не принят федеральный

закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства

органам местного самоуправления. До его принятия такая передача

может осуществляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней

говорится о возможности передачи полномочий с одновременной

передачей для их осуществления материальных и финансовых ресур-

сов), а также на ст. 6 Федерального закона об общих принципах мест-

ного самоуправления 1995 г.

В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регули-

рующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о поряд-

ке передачи материальных средств при передаче полномочий (Ленин-

градская область — в 1997 г.). В законах говорится о передаче полно-

мочий не органов, а области как таковой. На основе двух этих законов

общего характера в Ленинградской области принято более 10 кон-

кретных законов о наделении «отдельными полномочиями Ленин-

градской области», в частности, Бокситогорского района, города Гат-

чины и др. (с их согласия). Пример Ленинградской области свиде-

тельствует о том, что на местный уровень передаются: организация

работы по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реа-

билитации инвалидов, ведение учета граждан и сбор документов для

обеспечения транспортными средствами по медицинским показаниям

(автомашинами, мотоциклами, инвалидными креслами-колясками

и др.); назначение и выплата компенсаций и пособий гражданам,

имеющим детей; назначение и выплата компенсаций репрессирован-

ным и впоследствии реабилитированным гражданам; выдача санатор-

§ 1. Предметы ведения

289

но-курортных путевок льготным категориям населения; организация

работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по

состоянию здоровья, и др.

Государственные органы субъекта Федерации осуществляют кон-

троль за использованием переданных полномочий. Такой контроль

возлагается на какой-либо один орган субъекта РФ или на несколько

органов в соответствии с профилем переданных полномочий. В Ле-

нинградской области основная часть полномочий относилась к соци-

альным вопросам, и контролирующим органом в законах был назван

Комитет социальной защиты Ленинградской области. В отношении

других переданных полномочий (государственная регистрация актов

гражданского состояния — рождения, смерти, установления отцовст-

ва, изменения фамилии, имени, исправление, восстановление, аннули-

рование актов гражданского состояния и др.) контроль был возложен

на отдел записи актов гражданского состояния Ленинградской облас-

ти. Полномочия, связанные с ведением архивов, были переданы ар-

хивным отделам администрации муниципальных образований, а кон-

троль — Архивному управлению Санкт-Петербурга и Ленинградской

области. Некоторые полномочия в сфере медицинского обслуживания

переданы соответствующим медицинским органам, а контроль за их

осуществлением — Комитету здравоохранения области. Все указан-

ные полномочия передавались бессрочно. Однако, видимо, возможна

ситуация, когда те или иные полномочия будут передаваться на срок.

Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и

финансовые средства путем заключения договоров между органами

государственной власти субъекта Федерации и органами муници-

пальных образований. Средства передавались безвозмездно. Как уста-

новлено договором, если переданные полномочия не обеспечены мате-

риальными и финансовыми средствами, органы местного самоуправ-

ления не несут ответственности за реализацию этих полномочий.

В порядке контроля обычно орган местного самоуправления пред-

ставляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об использовании

переданных средств. Контроль предполагает также право контролирую-

щих органов давать указания по вопросам переданных полномочий,

оценивать решения органов муниципального образования по этим во-

просам с точки зрения как законности, так и целесообразности, нако-

нец, право приостанавливать или отменять отдельные решения орга-

нов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.

Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправ-

ления могут быть полномочия, переданные другими органами мест-

ного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчинен-

ность одного муниципального образования (в том числе мелкого

290 Глава 12. Предметы ведения, полномочия и компетенция в местном самоуправлении

более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить

свои взаимоотношения, в том числе по вопросу о полномочиях, толь-

ко на договорной основе. Необходимость в передаче полномочий

одного муниципального образования другому может возникнуть, если

одно муниципальное образование находится на территории другого,

более крупного (например, внутригородской район в городе или круп-

ный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить уси-

лия нескольких соседних муниципальных образований на осущест-

влении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэ-

лектростанции для соседних районов). Объединение усилий может

быть обусловлено и другими факторами.

§ 2. Полномочия муниципального образования и компетенция

органов местного самоуправления

Выявление предметов ведения имеет важное значение для определе-

ния роли местного самоуправления в обществе. Они дают представление

о том, в каких областях может осуществляться местное самоуправле-

ние. Но необходимо знать, каковы полномочия местного самоуправ-

ления в этих областях, т.е. какова совокупность прав и обязанностей,

посредством и в пределах которых граждане, действующие непосред-

ственно (например референдум) и опосредованно (через своих пред-

ставителей), выполняют свои задачи и функции, обеспечивая жизне-

деятельность муниципального образования. Понятие полномочий

местного самоуправления характеризует его возможности и ответст-

венность в каждой из сфер предметов ведения. В своей совокупности

предметы ведения и полномочия реализуются главным образом через

осуществление компетенции органов, а также непосредственно граж-

данами местного самоуправления. Субъектами, носителями полномо-

чий выступают органы местного самоуправления, их должностные

лица и определенная категория граждан — избиратели. Каждый из

этих трех элементов имеет свою компетенцию (например, представи-

тельный орган — в сфере бюджета, глава муниципального образова-

ния — в области управления, граждане — определяя состав избранных

или досрочно отзывая их), но при их объединении с учетом предметов

ведения возникает новое качество, не свойственное ни одному из эле-

ментов в отдельности, — компетенция муниципального образования.

Перечень предметов ведения, приведенный выше, свидетельству-

ет, что местное самоуправление обладает значительной компетенцией

в различных областях. Возьмем для примера сферу образования.

В данной сфере муниципальное образование содержит и обеспечивает

развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного обще-

§ 2. Полномочия муниципального образования...

291

го и профессионального образования. Муниципальное образование,

скажем, в городе Верхний наделено этим полномочием: построить

новую школу. Такое решение принял орган местного самоуправления,

став субъектом этого полномочия. Как субъект он имеет определен-

ные права (например, на расходы для этой цели из местного бюджета)

и определенные обязанности — завершение строительства в установ-

ленный срок. Таким образом, предмет ведения и полномочие слива-

ются в конкретное мероприятие, составляющее компетенцию местного

самоуправления и более конкретную компетенцию того или иного ор-

гана (например, главы администрации муниципального образования),

осуществляющего поставленную задачу.

Или другой пример. В Федеральном законе об общих принципах

местного самоуправления 1995 г. в качестве предмета ведения названа

организация транспортного обслуживания населения и муниципаль-

ных учреждений, обеспечение услугами связи. Законы о местном

самоуправлении субъектов Федерации (например, Брянской области)

называют более конкретные полномочия по данному предмету веде-

ния: создание, содержание и обслуживание муниципального автохо-

зяйства; приобретение транспорта для местных пассажирских и грузо-

вых перевозок на своей территории; установление правил транспорт-

ного обслуживания, строительство и содержание дорог, остановочных

пунктов, вокзалов, пристаней, аэропортов и др.; организация обеспе-

чения населения услугами связи, радио и телевидения.

Подобные примеры можно привести и по другим предметам веде-

ния. Выше полномочия местного самоуправления были охарактеризо-

ваны по отдельным сферам.

Анализ свидетельствует о том, что общие положения о предметах

ведения муниципального образования конкретизированы в полномо-

чиях, составляя вместе с первыми компетенцию муниципального об-

разования, получающую свое развитие в полномочиях его органов и

должностных лиц.

Глава 13

ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Роль органов и должностных лиц

местного самоуправления в обществе

Органы местного самоуправления и органы государства. Органы

местного самоуправления и его должностные лица (представитель-

ные органы, главы муниципальной администрации, муниципальные

служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управ-

лении делами общества. Они издают постановления, могут взимать

местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), зани-

маются вопросами образования, здравоохранения, строительства

различных сооружений, дорог, ремонта и обслуживания и т.д. Од-

нако в данном случае такое управление осуществляется, во-первых,

путем использования не государственной власти, а власти террито-

риального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои

органы действуют в пределах каждого муниципального образова-

ния) и, в-третьих, только присущими этим органам средствами и

методами, установленными законом, изданным государством, орга-

нами государственной власти. Органы местного самоуправления не

вправе применять многие средства, используемые органами государ-

ственной власти (например, уголовные наказания). Основы органи-

зации и деятельности органов местного самоуправления определя-

ются актами государственной власти — законами РФ и ее субъ-

ектов.

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют

четыре системы управления делами на местах. Три из них являются

системами органов муниципального управления, четвертая — госу-

дарственного управления. Первая — это система управления местны-

ми делами только через выборные органы общей компетенции (совет,

мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей

(сход), а мэра — староста. Жители могут избирать непосредственно и

других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (напри-

мер, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение обще-