Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Место и роль прокуратуры в управлении государством 263

ставлять их кому-либо для ознакомления (кроме случаев, установлен-

ных федеральным законом). Из этого правила сделано исключение для

физических лиц, в отношении которых проводится прокурорская про-

верка. Конституционный Суд РФ 17 января 2000 г. постановил, что ч. 2

ст. 5 Закона о прокуратуре РФ неконституционна. Прокурор не только

обязан сообщить гражданину о характере и причинах производимой в

отношении него прокурорской проверки, но и не вправе отказывать

ему в ознакомлении с материалами проверки, с делом, находящимся в

производстве. Однако это относится только к тем случаям, когда про-

курорская проверка затрагивает права и свободы конкретного лица.

Для осуществления своих полномочий прокуроры вправе участво-

вать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполни-

тельной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления. Они

также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представле-

ний и протестов этими органами, коммерческими и некоммерческими

организациями. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр

прокурора и следователя, досмотр их вещей и транспорта. Исключения

составляют ситуации, когда это предусмотрено федеральным законом

для обеспечения безопасности других лиц или в случае задержания

прокурора, следователя при совершении ими преступления. Любая

проверка о правонарушении этими лицами, производство в отноше-

нии них расследования, возбуждение уголовного дела являются ис-

ключительной компетенцией органов прокуратуры (кроме случаев,

когда прокурор или следователь застигнут на месте преступления).

В 2002 г. в Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокурату-

ре Российской Федерации» были внесены дополнения, устанавливаю-

щие специальную защиту (меры безопасности и социальную защиту)

прокуроров и следователей, членов их семей, а при необходимости и

иных родственников

Функции прокуратуры. Главная задача прокуратуры — осущест-

вление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением

Конституции РФ и исполнением законов, действующих на террито-

рии России. Цель деятельности прокуратуры — обеспечение верхо-

венства Конституции и закона, единства законности и ее укрепления,

защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом ин-

тересов общества и государства. Прокуроры осуществляют надзор по

нескольким направлениям:

1) надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением за-

конов федеральными министерствами и ведомствами, представи-

См.: СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 3853.

264 Глава 10. Прокуратура в системе управления государством

тельными (законодательными) и исполнительными органами субъ-

ектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля,

их должностными лицами, а также за соответствием законам изда-

ваемых ими правовых актов. Из сферы прокурорского надзора ис-

ключены высшие органы государственной власти, в том числе Пра-

вительство РФ. Что же касается правовых актов законодательных и

исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, то

Конституционный Суд РФ подтвердил надзорные права соответст-

вующих федеральных прокуроров в отношении таких актов. Кроме

того, 11 апреля 2000 г. он постановил, что по заявлению прокурора

суды вправе признавать законы субъектов РФ недействующими (но

они не могут признавать их недействительными и утрачивающими

юридическую силу);

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

теми же органами и должностными лицами, перечисленными выше, а

также органами управления и руководителями коммерческих и не-

коммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное

следствие;

4) надзор за соблюдением законов администрацией учреждений,

исполняющих наказание или иные меры принудительного характера,

назначенные судом, а также надзор в отношении администрации мест

содержания задержанных и заключенных под стражу.

§ 2. Прокурорский надзор

Надзорная деятельность прокурора. Под прокурорским надзором

понимается контрольная деятельность прокуратуры, имеющая целью

обеспечение точного и единообразного исполнения Конституции РФ

и законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также

соблюдения законных обязанностей органами государства, должност-

ными лицами, общественными объединениями, гражданами РФ и

гражданами других государств, находящимися в России. Проверка ис-

полнения законов проводится на основании поступившей в органы

прокуратуры информации о требующих проверки фактах нарушения

законов. Осуществляя проверку, прокурор может беспрепятственно

входить на территории и в помещения проверяемых органов, требо-

вать от руководителей и других проверяемых лиц представления не-

обходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и

граждан по поводу нарушения законов. На основании материалов

проверки прокурор требует привлечения лиц, нарушивших закон, к

§ 2. Прокурорский надзор

265

ответственности или возбуждает дело об административном произ-

водстве либо уголовное дело (принимает об этом мотивированное по-

становление).

Прокурор осуществляет надзор за местами лишения свободы. Он

обязан немедленно освободить любого, кто был задержан без закон-

ных на то оснований. Требования прокурора относительно соблюде-

ния закона, устанавливающего порядок и условия содержания задер-

жанных, подлежат исполнению администрацией.

Значительные полномочия принадлежат прокурору в судебном

процессе. Он осуществляет уголовное преследование в суде, выступая

в качестве государственного обвинителя. В соответствии с ГПК РФ он

является стороной в гражданском процессе, если этого требуют защи-

та прав граждан, интересы общества и государства. Если прокурор ус-

матривает, что акт суда является незаконным или необоснованным, он

приносит протест в порядке надзора или обращается с представлени-

ем к вышестоящему прокурору, который, в свою очередь, может при-

нести протест в порядке надзора.

В тех случаях, когда обнаружено нарушение прав человека и граж-

данина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства (на-

пример, умаление чести и достоинства), и лицо по состоянию здо-

ровья или иным причинам не может лично отстаивать свои права в

суде либо такие нарушения касаются значительного числа граждан

или приобрели особое общественное значение, прокурор предъявляет

и поддерживает гражданский иск в интересах пострадавших в суде

общей юрисдикции или в арбитражном суде.

Акты прокурорского надзора. Различается четыре вида актов реа-

гирования при осуществлении прокурорского надзора: постановле-

ние, протест, представление, предостережение.

Постановление — это акт о возбуждении уголовного дела или про-

изводства об административном правонарушении в отношении долж-

ностного лица, нарушившего закон. Исходя из характера правонару-

шения, прокурор самостоятельно принимает решение об уголовном

или административном деле.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в

орган либо должностному лицу, который издал этот акт. Протест

может быть принесен также в суд, если прокурор считает незаконным

или необоснованным решение суда. Протест подлежит обязательному

рассмотрению, о его результатах незамедлительно (не позднее десяти

дней) сообщается прокурору в письменной форме.

Представление — это обращение прокурора к органу или долж-

ностному лицу об устранении допущенных нарушений закона. Оно

подлежит безотлагательному рассмотрению. При рассмотрении пред-

266 Глава 10. Прокуратура в системе управления государством

ставления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне засе-

дания. В течение месяца со дня внесения представления должны быть

приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений,

их причин. О результатах принятых мер должно быть сообщено про-

курору в письменной форме. Если Конституции РФ и законам не со-

ответствует принятое Правительством РФ постановление, представ-

ление не вносится. Генеральный прокурор информирует об этом Пре-

зидента РФ.

Предостережение о недопустимости нарушения закона возможно

при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В этом случае прокурор или его заместитель объявляет в письменной

форме должностным лицам предостережение. В случае неисполнения

требований, изложенных в указанном предостережении, должностное

лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответ-

ственности.

Глава 11

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

§ 1. Понятия муниципального образования

и местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной терри-

тории и территориальный коллектив населения. Территория любого

государства (кроме «карликовых государств» — Науру, Тувалу и др.,

где на мелких островах проживают иногда лишь 7—10 тыс. человек)

разделена на административно-территориальные единицы Они учи-

тываются при создании органов местного самоуправления. Нередко

муниципальные образования создаются в границах административно-

территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают они

территориально или нет, административно-территориальная единица

и муниципальное образование — разные правовые понятия, и управ-

ляются они по-разному. Низовое (общинное) звено административно-

территориального деления — села, небольшие города, группы мелких

деревень почти во всех странах (за исключением Индонезии, Таилан-

да, некоторых стран Африки) — управляется только избранными на-

селением органами (совет, мэр) или сельским сходом и выбираемым

им старостой. Население административно-территориальной едини-

цы может управляться только назначенными сверху представителями

государства (чиновниками общей компетенции в зарубежных стра-

нах — губернаторами, префектами, начальниками районов и др.).

Такие единицы есть и в России. Например, округ в Москве — это ад-

министративно-территориальная единица, возглавляемая назначен-

ным префектом. Если местные дела данной территориальной единицы

решают выборные ее населением органы — это муниципальное образо-

вание, его население образует публичный территориальный коллектив,

а его местные органы — это органы публичной власти территориаль-

ного коллектива (муниципальная публичная власть). Если же населе-

ние территории управляется и по местным вопросам назначенными

«сверху» чиновниками общей компетенции (губернаторами, префек-

тами и др.), территория остается только административно-территори-

268 Глава И. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

альной единицей. Образованные в пределах округа районы в Моск-

ве — это территориальные коллективы, они выбирают свои органы

управления (управы).

В административно-территориальных единицах зарубежных стран

(например, Франция) часто сочетаются назначение сверху чиновника

общей компетенции, который осуществляет государственные полно-

мочия, и выборы органов местного самоуправления (советов и др.),

которые решают задачи местного значения. При таком сочетании ад-

министративно-территориальные единицы рассматриваются тоже как

территориальные коллективы. Наконец, как говорилось выше, на мес-

тах (в крупных городах, единицах регионального — районного и выше

звена) есть отделения, отделы министерств (внутренних дел, юстиции

и др.), которые выполняют задачи отраслевого государственного уп-

равления. Существование таких отделов не изменяет статуса террито-

риального коллектива, где существует местное самоуправление.

Концепция местного самоуправления исходит из наличия разных

видов публичной власти. Государственная власть РФ распространяет-

ся на всю территорию в границах государства и даже вне ее (на по-

движную территорию, например, военные корабли в открытом море),

государственная власть субъекта РФ — на его территорию. Местное

самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах

каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это

власть коллектива населения в пределах определенной территории и в

пределах полномочий, установленных конституцией и законом госу-

дарства — унитарного государства, федерации и ее субъектов, публич-

ная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непо-

средственно путем применения институтов прямой демократии (вы-

боры, референдум и др.) и через избираемые органы и должностных

лиц (советы, мэры и проч.).

Муниципальное образование. Территориальный коллектив суще-

ствует и действует в рамках муниципального образования. В России

муниципальное образование (и соответственно местное самоуправле-

ние) создается, как правило, в рамках административно-территори-

альных единиц (такая единица получает статус муниципального обра-

зования).

В настоящее время муниципальными образованиями в России

могут быть: 1) отдельные поселения (города, станицы, поселки и др.);

2) территории, в границах которых может находиться несколько не-

больших городов или других населенных пунктов (районы или уезды,

объединяющие деревни, хутора и т.д.), сельские округа (сельсоветы)

и др.; 3) части отдельного поселения (например, городской район в

крупном городе, имеющем внутригородское районное деление). Все

§ 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления 269

эти единицы являются муниципальными образованиями, если в них

имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные

органы местного самоуправления.

В состав муниципальных образований могут входить мелкие посе-

ления, не являющиеся муниципальными образованиями. В них не

создаются коллегиальные выборные органы, но может быть избран

староста или его обязанности поручаются депутату муниципального

совета, избранному от данного поселения.

На практике целостная система местного самоуправления создана

не во всех субъектах Федерации и не во всех территориальных кол-

лективах. В некоторых субъектах РФ она действует только частично,

в отдельных ее практически нет. Более чем в половине субъектов РФ

местного самоуправления нет, а 90% имеющихся муниципальных об-

разований живут на государственные дотации

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации»

местное самоуправление должно осуществляться

на всей территории России. Муниципальными образованиями, в

которых осуществляется местное самоуправление, являются: 1) го-

родские и сельские поселения (сельское поселение, как правило, охва-

тывает 1000—3000 человек; 2) муниципальные районы (несколько

поселений и межселенных территорий, объединенных общей террито-

рией в целях решения вопросов межпоселенского характера); 3) го-

родские округа (городские поселения, которые не входят в состав му-

ниципального района, имеющие свои органы местного самоуправле-

ния; 4) внутригородские территории городов федерального значения

(т.е. внутригородские районы). В состав муниципального поселения

входят земли независимо от форм собственности и целевого назна-

чения.

Местное самоуправление и местное управление. Местное само-

управление — это один из видов управления определенными (уста-

новленными законом) общественными делами локального сообщест-

ва людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою

ответственность деятельность населения по решению вопросов мест-

ного значения. Местное самоуправление организуется исходя из ин-

См.: Российская газета. 2003. 2 дек.

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Закон вступает в силу с 1 января 2006 г., некоторые

его статьи — раньше, другие, относящиеся главным образом к финансовому обеспече-

нию, — позже, в 2007, 2008, 2009 гг. Поэтому в данной главе охарактеризовано сущест-

вующее положение, а в заключительном параграфе гл. 14 указаны новеллы, которые

вносит данный Закон.

270 Глава И. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

тересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Оно автономно: его органы не входят в систему органов государст-

венной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие,

например, от системы Советов в странах тоталитарного социа-

лизма).

Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не

может не иметь относительный характер. Во-первых, местное самоуп-

равление существует и действует в системе общих связей и отноше-

ний по управлению обществом в рамках данного государства. Как

часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем и

синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам.

Во-вторых, принципы организации и деятельности местного самоуп-

равления устанавливаются государственной властью, принятыми ее

органами законами. В-третьих, материальные основы местного само-

управления во многом (часто в определяющей степени) зависят от

государства. Основную часть необходимых органам местного самоуп-

равления финансовых средств они получают от государства и в Герма-

нии, и в Японии, и в России. В-четвертых, избранные главы местного

самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах

обычно утверждаются в качестве представителей государственной

власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общего-

сударственные функции (например, нотариальное удостоверение по

определенным вопросам) и несут ответственность за это перед органа-

ми государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам

могут быть переданы с их согласия некоторые функции государствен-

ных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность

перед государством. Наконец, если не юридическая, то фактическая

иерархия существует и между звеньями (и, следовательно, органами)

местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в

другие (так бывает в России, когда муниципальными образованиями

являются и районы, и расположенные на их территории небольшие

города или поселки).

Местное самоуправление — власть, ограниченная не только терри-

ториально, но ограниченная и по кругу полномочий. Ее органы вправе

решать вопросы местного значения в соответствии с законом. В уни-

тарном государстве — это закон, принятый его парламентом. В феде-

ративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются

субъектами Федерации (местное самоуправление — это сфера веде-

ния субъектов), но общие принципы устанавливаются Федерацией.

В более узком смысле местное самоуправление можно разделить

на собственно самоуправление и собственно управление, т.е. админи-

стрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь

§ 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления 271

непосредственно избираемые гражданами органы и должностные

лица (совет, мэр и др.). Органы муниципального управления (адми-

нистрирования) — это исполнительные органы, созданные выборны-

ми органами, назначенные органами самоуправления должностные

лица (в том числе муниципальные служащие — управленцы).

Наряду с местным самоуправлением на местах (в городах, райо-

нах) существует местное государственное управление по вопросам го-

сударственного значения (общефедеральным, отнесенным к ведению

субъектов Федерации). Его осуществляют отделы, отделения феде-

ральных министерств и министерств (департаментов субъектов РФ,

назначенные представители субъектов РФ).

Общественная и государственная теории местного самоуправле-

ния. Существует несколько различных взглядов на суть местного уп-

равления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух

крупных теорий — общественной и государственной. Первая больше

исходит из должного, вторая главным образом учитывает сущее.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи

с борьбой против королевского абсолютизма и с засилием чиновни-

ков. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других адми-

нистративно-территориальных единицах население отстояло право

создавать свои выборные органы, которые управляли местными дела-

ми. Первоначально это право оформлялось хартиями, даруемыми мо-

нархами городам. Затем территориальные коллективы, иные, чем го-

родские, стали принимать свои уставы, превратившись в муниципаль-

ные образования наряду с городами. Муниципальные образования

имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчи-

ненных им служащих (муниципальная служба). Что же касается во-

просов государственного значения, то общественная теория исходила

из того, что их решают назначенные государственные служащие, не

подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно

этой теории, не должны назначаться в единицы, признанные община-

ми (в качестве таковых первоначально рассматривались только город-

ские поселения). В настоящее время, однако, некоторые прежние

небольшие города разрослись в огромные мегаполисы (например,

Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общинами. Долж-

ностные лица общей компетенции сюда не назначаются, но в крупных

городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управле-

ния и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют общегосудар-

ственные полномочия по вопросам своего ведения. Впоследствии

местное самоуправление было создано и в более крупных территори-

альных единицах (районное, областное звенья) как отдельная от госу-

дарственных органов система управления. На уровне городов (кроме

272 Глава И. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Федера-

ции) и районов местное самоуправление действует и в России. По-

скольку его органы не входят в систему органов государственной

власти (так устанавливает Конституция РФ), сторонники обществен-

ной теории в России отстаивают общественную природу местного

самоуправления.

Государственная теория местного самоуправления исходит из

того, что местное самоуправление в конечном счете — часть целостно-

го управления обществом. Основы местного самоуправления (прин-

ципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэто-

му сторонники этой теории считают, что местное самоуправление —

продолжение государственной власти, а органы и должностные лица

местного самоуправления — «агенты» государственной власти на

местах.

Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаи-

вает демократические начала местного самоуправления, вторая отра-

жает фактическую зависимость органов местного самоуправления от

государства, контроль за деятельностью местного самоуправления

(правда, только с точки зрения соблюдения законности) со стороны

назначенных на места государственных чиновников общей компетен-

ции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учи-

тывает также создание на местах управлений и отделов министерств

(не во всех территориальных единицах). Юридически управленческие

органы местного самоуправления (исполнительные органы, их отде-

лы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам минис-

терств на местах, но за рубежом с ними согласовываются некоторые

мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожар-

ная охрана и др.). Согласование по ряду вопросов необходимо, такая

практика существует и в России. Правда, нередко вместо согласова-

ния поисков совместных решений государственные органы, органы

субъектов федераций командуют местным самоуправлением.

Чиновники министерских делегатур вправе проверять соответст-

вующие отделы местного самоуправления по определенным вопросам

(финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать

советы отраслевым органам местного самоуправления.

Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и

государственные элементы. Последние имеются и в местном самоуп-

равлении. Видимо, нужна разработка общественно-государственной

теории, но прежде всего — разработка концепции особой публичной

власти местного самоуправления.

Естественные и искусственные административно-территориаль-

ные единицы. Во многих зарубежных странах принято различать