Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность 243

Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер,

но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности челове-

ка и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объ-

единений, имеют межведомственный характер, они подлежат обяза-

тельной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоя-

щих органов. Лишь после этого они подлежат регистрации (о чем ука-

зывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуют-

ся, в частности, в «Российской газете»). Такие акты имеют форму при-

казов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того

или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительст-

ва (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем

министерства (ведомства).

Выполняя свои задачи, Правительство РФ действует отнюдь не

изолированно от других органов государственной власти, а в тесном

контакте с Президентом РФ, указы которого оно обязано исполнять.

Правительство взаимодействует с Федеральным Собранием, в кото-

ром имеет свое представительство (обычно это статс-секретари ми-

нистерств, уполномоченные представлять министра и министерство в

парламенте). Основная задача представительства — координировать

деятельность федеральных исполнительных органов в парламенте.

Деятельность Правительства тесно связана с судебными органами.

Представитель Правительства есть в Конституционном Суде РФ.

Правительство через соответствующие органы и учреждения (мини-

стерства юстиции, внутренних дел, исправительные учреждения, су-

дебных исполнителей и т.д.) обеспечивает исполнение судебных ре-

шений.

Реализация актов Правительства РФ, а также его повседневная

деятельность обеспечиваются государственными служащими. Внут-

реннюю деятельность Правительства, его текущую работу обеспечи-

вает рабочий Аппарат Правительства, возглавляемый руководителем

Правительства РФ. В Аппарате Правительства созданы департаменты

и отделы, в которых состоят должностные лица, находящиеся на феде-

ральной государственной службе, и работники вспомогательных

служб, не являющиеся чиновниками.

Федеральные отраслевые органы осуществляют контроль за вы-

полнением федерального законодательства в соответствующей облас-

ти. Они вправе отзывать лицензии, их уполномоченные должностные

лица, если это устанавливает закон, вправе налагать административ-

ные взыскания (штрафы и др.). В октябре 2002 г. Министерство по

делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций

РФ в связи с нарушением законов прекратило вещание телерадиоком-

244 Глава 8. Органы исполнительной власти в системе управления государством

пании «Московия» и поставило вопрос о дисциплинарной ответствен-

ности руководителей государственной компании «Маяк»

Выполнение актов Правительства, министерств и ведомств обес-

печивается посредством повседневной деятельности различных уп-

равляющих органов и должностных лиц. Число управленцев растет

(это общемировая тенденция, связанная со многими факторами со-

временного развития, увеличением производительности труда в сфере

экономики, что создает возможности и ресурсы развивать сферы

самого разного обслуживания). Их численность на долю населения в

России по сравнению с СССР увеличилась. Надо заметить, однако,

что различие между управленцами и другими лицами, занятыми об-

щественно полезным трудом, условно и все более стирается. Кроме

того, далеко не все управленцы действуют в сфере исполнительной

власти, многие звенья управления в образовании, медицине, на пред-

приятиях и т.д. не относятся к собственно исполнительной власти, их

служащие хотя и находятся на службе в государственных учреждени-

ях, чиновниками не являются. Властное управление реализуется госу-

дарственным аппаратом исполнительной власти, который составля-

ют должностные лица, работающие в органах государства. Выше уже

говорилось о трех видах государственной службы в РФ, предусмот-

ренных Указом Президента РФ (2003 г.): гражданская, военная и пра-

воохранительная. Первая подразделяется на федеральную и граждан-

скую государственную службу субъектов РФ. Государственная граж-

данская служба субъектов РФ создается по предметам совместного с

Федерацией ведения и по предметам, отнесенным Конституцией РФ

к ведению субъектов РФ («остаточные полномочия»).

В различных органах федеральной государственной службы в

сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни

трудится большой отряд государственных служащих. Среди них более

575 тыс. человек находятся на классифицированной государственной

службе (федеральной государственной службе) РФ (в органах зако-

нодательной власти — 10,4 тыс., исполнительной власти — 456,1 тыс.,

судебной власти — 105,7 тыс., в других федеральных органах —

3,4 тыс.)

. Только небольшая часть федеральных государственных

служащих (1/ю) работает в центре, большинство служат на местах в

федеральных территориальных органах министерств и ведомств (уп-

См.: Российская газета. 2002. 26 окт.

Всего служащих в органах государственной власти и местного самоуправления

1,1 млн человек, из них в местном самоуправлении работают более 400 тыс. человек,

остальные — па государственной службе субъектов РФ. См.: Кадры органов государст-

венной власти. К 200-летию образования министерств. М., 2002. С. 2, 5.

§ 4. Ответственность Правительства РФ

245

равлениях, отделах министерств и ведомств в семи федеральных окру-

гах, субъектах РФ, в городах, районах). Правда, не все федеральные

министерства и ведомства имеют территориальные органы, например,

их нет у Федеральной службы по финансовому оздоровлению и бан-

кротству. Наряду с федеральной государственной службой есть, как

считается, государственная служба в каждом субъекте РФ, финанси-

руемая из бюджетов этих субъектов.

Чиновники несут ответственность перед гражданами и юридичес-

кими лицами за причинение вреда при нарушении закона. Суды РФ

удовлетворяли иски граждан к министерствам обороны, финансов,

внутренних дел

Содержание государственного аппарата во всех странах стоит до-

рого. В России лицо высшей категории «А» (министр, депутат парла-

мента, член Верховного Суда РФ и др.) обходится казне почти в 200 тыс.

долл. США в год (с учетом расходов на спецтранспорт, спецсвязь, го-

сударственные дачи, зарубежные командировки, отдых и т.д.)

Одно из главных зол чиновничества — бюрократизм. Мировая

практика свидетельствует, что противостоять ему могут только разви-

тые институты общества — парламент, суды, независимые средства

массовой информации, партии, профсоюзы, другие общественные

объединения, использование форм непосредственной демократии,

участие граждан в управлении (партиципация). Другое зло — корруп-

ция. По данным некоторых исследований, коррупция чиновников в

России «съедает» 30 млрд долл. США

§ 4. Ответственность Правительства РФ

За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, ко-

торая носит прежде всего политический характер и выражается в

увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также

гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами

причинен материальный ущерб юридическим или физическим

лицам. Возможна уголовная ответственность министров за соверше-

ние ими преступлений при исполнении служебных обязанностей (за

общеуголовные преступления министры отвечают как обычные

граждане).

Политическую ответственность Правительство несет перед Прези-

дентом РФ и перед парламентом.

См.: Российская газета. 2002. 23 мая.

См.: Аргументы и факты. 2000. № 28. С. 5.

См.: Российская газета. 2003. 28 пояб.

246 Глава 8. Органы исполнительной власти в системе управления государством

Ответственность перед Президентом имеет абсолютный характер.

Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по свое-

му усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными

в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с увольнени-

ем в отставку Председателя Правительства (премьер-министра). Это

означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый

премьер-министр и сам Президент РФ могут сохранить состав преж-

него Правительства или его отдельных членов. Б.Н. Ельцин неодно-

кратно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства

в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не

требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный

закон о Правительстве 1997 г.).

Президент может также уволить Правительство при наличии оп-

ределенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией

РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему не-

доверия. В этих случаях Президент может принять альтернативное

решение: уволить Правительство в отставку или распустить Государ-

ственную Думу.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ.

«Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие

руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и

несут ответственность только перед ним. Остальные министры, как и

названные, назначаются Президентом и отвечают перед ним, хотя их

деятельностью непосредственно руководят премьер-министр и Пра-

вительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных ми-

нистров из состава Правительства, объявлял выговоры заместителям

министров. Председатель Правительства объявлял также публичные

замечания отдельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в опреде-

ленных формах применяется, но ответственность Правительства

перед парламентом имеет ограниченный характер. Во-первых, перед

Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет

Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже

ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства иногда вы-

ступают на заседаниях Совета Федерации, их выступления носят, как

правило, лишь информационный характер (правда, новый Регламент

Совета Федерации 2002 г. содержит некоторые контрольные элемен-

ты). Во-вторых, ответственность Правительства перед Государствен-

ной Думой из-за альтернативного полномочия Президента (право

уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Госу-

дарственная Дума не может уволить Правительство в отставку даже

при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президента. Кроме

§ 4. Ответственность Правительства РФ

247

того, как уже говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юриди-

ческое значение, когда он объявлялся два раза в течение трех месяцев.

Если этот временной разрыв превышает три месяца, вотумы недейст-

вительны.

Акты и действия Правительства могут быть обжалованы в суд.

Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ, который организационно обеспечи-

вает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с

жалобой по поводу того, что Правительство (Министерство финансов

РФ) не выделяет запланированных средств из бюджета для работы

судов. Обжаловались в Конституционный Суд РФ и некоторые акты

Правительства, затрагивавшие конституционные права личности.

Глава 9

ОРГАНЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ

УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Роль судебной власти в управлении государством

Понятие судебной власти. В различных странах, в том числе в Рос-

сии, действует множество различных юридических органов: органы

расследования, прокуратура, адвокатура, нотариат и др. Некоторые из

них могут быть только государственными (например, прокуратура),

другие имеют и государственный, и частный характер (государствен-

ные и частные нотариусы). Адвокатура представляет собой самоуп-

равляющуюся общественную организацию. Особое место среди юри-

дических органов занимает суд. Есть общественные товарищеские

суды, третейские суды, церковные дела рассматривают епархиальные

суды (в епископских округах) и Священный синод. Однако главную

роль в обществе играют государственные суды, представляющие осо-

бую ветвь государственной власти — судебную власть. Остальные

юридические учреждения и юристы такой властью не обладают. Они

либо в той или иной форме сотрудничают с судами, либо входят в

подчиненный им аппарат (секретари судебных заседаний, канцелярия

суда и др.).

Судебная власть существенно отличается от законодательной и

исполнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов),

как это делает парламент (исключением являются лишь прецеденты в

странах англосаксонского права), он не занимается исполнительной

деятельностью. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в

особой процессуальной форме (ее значение подчеркивается тем, что на-

рушение формы процесса может повлечь за собой отмену решения

суда, которое в принципе правильно по существу), суд рассматривает

и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказа-

тельства совершения преступления и выносит приговор; гражданские,

в которых решает имущественный или иной спор между сторонами

(физическими и юридическими лицами); административные (как

правило, споры между гражданами и органами управления); трудовые

(споры между работодателями и работниками) и др. Принимая реше-

§ 1. Роль судебной власти в управлении государством 249

ния по таким делам, суд разрешает конфликты в обществе, используя

государственную власть. Он осуществляет правосудие, обеспечивает

господство права, принимая решения в соответствии с законом и

внутренним убеждением, сложившимся у судьи, судебной коллегии в

процессе рассмотрения дела.

Государственная судебная власть принадлежит не судебному уч-

реждению как таковому, включающему штатный персонал судей, сек-

ретарей, работников канцелярии (а в некоторых зарубежных стра-

нах — судебных следователей (следственных судей) и прокуроров).

Она осуществляется также не судебным органом в целом (например,

районным судом), а судебным присутствием, судебным заседанием.

Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначи-

тельных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно

действующими в судебном процессе, в форме особой процедуры. Кол-

легия может состоять из профессиональных судей (не менее трех)

либо одного или нескольких судей и определенного числа заседателей

(ассизов во Франции, шеффенов в Германии) или присяжных заседа-

телей (от пяти-шести до 24 в разных странах). Гражданские иски рас-

сматриваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие

иски — одним судьей), хотя в некоторых штатах США и в граждан-

ских делах участвуют присяжные заседатели. Заседатели или присяж-

ные заседатели входят в состав суда при рассмотрении существенных

уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое наказание,

участвует более широкий состав присяжных (во Франции — три

судьи и девять заседателей, в США — один судья и в некоторых шта-

тах по 24 присяжных). Заседатели имеют одинаковые права с судьей,

участвуя в постановлении решения, определении наказания. Присяж-

ные принимают лишь решение о виновности (невиновности) и о смяг-

чающих вину обстоятельствах (в некоторых странах), а наказание на-

значает судья. Он же выносит решение и по гражданскому иску, если

дело рассматривается с участием присяжных заседателей (США,

Швеция и др.).

В России институт народных заседателей ликвидирован с 31 де-

кабря 2003 г. Гражданские дела рассматривают только профессио-

нальные судьи, уголовные — или профессиональные суды, или суд

присяжных (судья и 12 присяжных).

Положение и роль суда в обществе. Положение суда в обществе

весьма противоречиво. С одной стороны, суд, участвуя в управлении

обществом и государством, обладает широкими полномочиями, кото-

рых лишена и законодательная, и исполнительная власть. Принимая

решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и в

ряде стран даже жизни, отобрать у физического или юридического

250 Глава 9. Органы судебной власти в системе управления государством

лица имущество (конфискация), закрыть газету, распустить полити-

ческую партию, заставить государственный орган отменить принятое

решение и возместить лицу или организации ущерб, причиненный не-

законными действиями должностных лиц, лишить родителей роди-

тельских прав и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая

власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-из-

бирателей, как законодательная власть, не имеет таких силовых меха-

низмов, как исполнительная власть (роль судебных приставов не так

велика, к тому же последние — это аппарат не судов, а Министерства

юстиции). Сила судебной власти коренится в уважении суда гражда-

нами и должностными лицами, в непререкаемости судебных решений,

их неуклонном исполнении.

Противоречиво положение суда и в политическом аспекте. В отли-

чие от органов законодательной и исполнительной власти, непосред-

ственно участвующих в политике (партийные фракции в парламенте,

партийное правительство), при осуществлении судебной власти поли-

тическое давление должно быть исключено. Суд не должен руководст-

воваться политическими или иными мотивами при рассмотрении

конкретного дела. В то же время суд — часть общества, и государст-

венная политика не может не оказывать на него влияние. Особенно

это относится к высшим и конституционным судам. Некоторые реше-

ния Конституционного Суда РФ (например, о Чечне, об отношениях

Федерации и ее субъектов и др.) приняты не без влияния политичес-

ких мотивов.

Противоречиво положение суда и с точки зрения его роли в обще-

стве. С одной стороны, суд, выполняя прежде всего охранительную

функцию, по своим качествам, кадровому составу и положению в го-

сударственном механизме имеет консервативную природу, характери-

зуется высокой степенью бюрократизма. С другой стороны, суд защи-

щает права индивида от произвола государства и давления «большин-

ства», отстаивает законные интересы «меньшинства», оберегая тем

самым свободу личности.

Своими решениями суд поддерживает и укрепляет существующий

порядок, легитимность государственного управления, содействуя тем

самым большему контролю государства над обществом. Будучи же ор-

ганом государства, он может противопоставить себя ему и его учреж-

дениям, когда они выходят за пределы законов, норм, созданных ими

же. Тем самым суд ограничивает государство, способствуя развитию

демократических начал.

Решая споры, поддерживая социальные нормы в обществе, застав-

ляя добросовестно выполнять контракты, взыскивая долги и налоги,

запрещая недобросовестную конкуренцию, пресекая монополистичес-

§ 2. Судебная система в России

251

кую практику, наказывая разного рода мошенников, суды укрепляют

экономическую стабильность в обществе. Они поддерживают полити-

ческую стабильность, наказывая участников путчей и заговоров, объ-

являя незаконными террористические организации, партии, цели ко-

торых противоречат конституционному строю.

Суд играет значительную идеологическую роль, воспитывает у

граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам пове-

дения.

Все эти задачи суд может выполнять только в условиях его пра-

вильной ориентации, соответствия принципов его деятельности обще-

человеческим ценностям. Напротив, извращенные формы суда (на-

пример, чрезвычайные суды, функционирующие как органы прямого

подавления), неправосудные решения оказывают деструктивное вли-

яние на общество.

Судебная ветвь власти имеет свои органы судейского самоуправ-

ления (в России — съезды судей, советы судей, избранные квалифика-

ционные коллегии судей). Только по решениям квалификационных

коллегий судьи назначаются (кроме высших судов), освобождаются

от должности, перемещаются в другие суды, могут быть преданы суду

по обвинению в преступлении.

§ 2. Судебная система в России

В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России осуществля-

ется только судом посредством конституционного, гражданского, ад-

министративного и уголовного судопроизводства (ч. 1 и 2 ст. 118).

В Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъ-

ектов РФ. Федеральные суды — это Конституционный Суд РФ, Вер-

ховный Суд РФ, верховные суды в некоторых республиках РФ, крае-

вые, областные, городские суды, суды автономной области и автоном-

ных округов, районные суды, военные и специализированные суды,

составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции, а

также арбитражные суды (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитраж-

ные суды округов, субъектов РФ). К судам субъектов РФ относятся

конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи,

являющиеся судами общей юрисдикции субъектов РФ

. Однако все

суды составляют единую систему судов РФ, организованы на основе

общих принципов, установленных федеральными законами.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ финансируются из их бюдже-

тов, мировые суды — из федерального бюджета. Первые применяют право субъектов

РФ, вторые — федеральное право и нормы субъектов РФ.

252 Глава 9. Органы судебной власти в системе управления государством

Для рассмотрения дел о соответствии правовых актов (законов,

указов и др.) Конституции РФ, конституциям республик в составе

РФ, уставам других субъектов Федерации существуют Конституци-

онный Суд РФ, конституционные (в республиках) и уставные (в дру-

гих субъектах РФ) суды (на 2003 г. конституционные или уставные

суды были созданы лишь в 14 из 89 субъектов РФ). Конституцион-

ный Суд РФ проверяет соответствие Конституции РФ федеральных

актов и актов субъектов РФ, конституционные и уставные суды субъ-

ектов РФ проверяют соответствие правовых актов субъектов их ос-

новным законам. Конституционные (уставные) суды рассматривают и

другие вопросы, например, споры о компетенции органов государства,

дают толкование основных законов, разбирают жалобы на нарушение

основных прав и свобод человека и гражданина (такие «конституци-

онные жалобы» могут быть поданы в суд одним лицом или группой

лиц). Конституционный Суд РФ дает также заключение о соблюде-

нии установленного порядка выдвижения обвинения против Прези-

дента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого

преступления. Некоторые дополнительные полномочия имеют кон-

ституционные (уставные) суды отдельных субъектов РФ. Конститу-

ционный суд Республики Марий Эл осуществляет контроль за выбо-

рами президента республики, в Башкортостане — следит за конститу-

ционностью общественных объединений и др.

Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей, назначаемых

Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи на-

значаются на 15 лет, предельный возраст для пребывания в этой

должности — 70 лет. Назначение на второй срок не допускается.

Суд избирает на три года председателя, его заместителя и судью-

секретаря. Он рассматривает дела и принимает решения в пленар-

ных заседаниях и в заседаниях двух палат, состоящих из девяти и

10 судей. Рассматривать некоторые дела и решать ряд вопросов Суд

может только в пленарных заседаниях (о соответствии конституций

и уставов субъектов РФ Конституции РФ, о выступлении с законо-

дательной инициативой по предметам ведения суда и др.). Решения

суда (постановление, определение, заключение, послание парламен-

ту, выступление с законодательной инициативой) принимаются от-

крытым голосованием в совещательной комнате путем поименного

опроса судей. Судья не вправе воздерживаться от голосования.

Конституционный Суд РФ, как и конституционные (уставные)

суды субъектов РФ, должен решать исключительно вопросы права, не

вмешиваться в политические вопросы, хотя четкую грань в данном

случае провести сложно: многие аспекты толкования Конституции

РФ, прав человека, признания тех или иных актов неконституцион-