Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе 293

ственного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англо-

саксонского права и получила название англосаксонской. В своей осно-

ве она характерна и для России: во всех звеньях субъектов Федерации

существуют только выборные органы общей компетенции, хотя в от-

дельных республиках, краях, областях выделены административно-

территориальные единицы, куда субъект Федерации назначает для

управления ими чиновников (администраторов) общей компетенции

(Удмуртия, Иркутская область и др.). Эта тенденция распространяет-

ся в России все шире.

Вторая система получила название романо-германской, или кон-

тинентальной. Она предполагает существование избранного совета и

его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в

общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа).

Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники

общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многи-

ми вопросами местного значения (в том числе охраной порядка и

даже сельским хозяйством), одновременно выступают представите-

лями государства, контролирующими законность деятельности мест-

ных органов самоуправления и представляют государственную

власть на местном уровне. В общинах таким представителем назна-

чается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является

«агентом» государства. При данной системе советы могут избирать-

ся не во всех административно-территориальных единицах: в неко-

торых их звеньях есть только назначенные чиновники общей ком-

петенции. Такие единицы не являются территориальными коллек-

тивами (Германия, Финляндия и др.).

Третья система — иберийская (от старого названия Пиренейско-

го полуострова) ранее существовала в Испании и Португалии,

ныне — во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колум-

бия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в ре-

гиональных единицах). После избрания префект и мэр утверждают-

ся в качестве представителей государственной власти. По должности

они одновременно являются председателями советов и таким обра-

зом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на мес-

тах как по общегосударственным вопросам, так и по вопросам мест-

ного значения.

Четвертая система управления на местах — государственная.

В своем завершенном виде она действовала и действует в странах

тоталитарного социализма (ранее — в СССР, Болгарии, Румынии

и т.д., теперь — в Китае, КНДР, на Кубе и др.). При этой системе

понятие местного самоуправления отвергается. На местах создаются

только органы государственной власти — избираемые населением

294 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

административно-территориальных единиц советы и органы госу-

дарственного управления общей компетенции — исполнительные

комитеты (в Китае они называются «местные народные правитель-

ства»). Избранные в состав исполнительных комитетов лица

возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы обра-

зования, здравоохранения и т.д.). Отделы находятся в двойном под-

чинении: соответствующему (как правило, одноименному) минис-

терству и своему исполнительному комитету. При других системах

двойного подчинения отделов местной муниципальной администра-

ции не бывает, они подчинены только органам местного самоуправ-

ления.

§ 2. Представительные органы местного самоуправления

Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местно-

го самоуправления всегда существуют выборные органы, которые за-

нимают основное место в этой системе. Среди выборных органов глав-

ную роль играет коллегиальный представительный орган, состоящий

из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинст-

ве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом

звене) — всегда прямыми выборами, но в некоторых странах Востока

(Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть

советников (а иногда все) избирается непрямыми выборами (делеги-

руется нижестоящими советами, общественными объединениями).

Нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангла-

деш и др.).

В России во всех муниципальных образованиях представительные

органы избираются прямыми выборами. Их названия определяются

уставами муниципальных образований с учетом национальных, исто-

рических и иных местных традиций. Иногда варианты названий пред-

лагаются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении

(совет, собрание, комитет и др.), в ряде случаев такие законы допуска-

ют только одно название (Советы депутатов Мордовии). Используют-

ся также названия: городская дума, муниципалитет и др. Все муници-

пальные органы в России однопалатные.

Численный состав представительного органа обычно колеблется

в пределах от пяти до 30 депутатов. В отдельных зарубежных госу-

дарствах иногда одновременно с депутатами избираются их замести-

тели, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях

представительного органа. В России это не практикуется. В законах

некоторых субъектов РФ установлена минимальная и максимальная

численность для разных звеньев представительных органов (напри-

§ 2. Представительные органы местного самоуправления 295

мер, в поселках Мордовии и сельских Советах — 11 — 15 человек, в

районах и городах — 15—35). Согласно ряду законов, если муници-

пальное образование состоит из нескольких селений, каждое из них

должно быть представлено в муниципальном представительном ор-

гане.

Правовое положение депутата. Основы правового положения де-

путата представительного органа местного самоуправления в РФ оп-

ределяются Федеральным законом об общих принципах организации

местного самоуправления, законами субъектов РФ о местном самоуп-

равлении, специальными законами о статусе депутата местного пред-

ставительного органа и выборного должностного лица, которые при-

няты в некоторых субъектах РФ. Уточняющие положения содержатся

и в уставах муниципальных образований. Поскольку депутат является

представителем избравшего его населения и выразителем его воли в

представительном органе, предусматриваются определенные гарантии

его деятельности и некоторые депутатские привилегии. Вместе с тем

законодательство устанавливает для депутатов и ряд ограничений и

запретов, связанных с их положением.

К числу гарантий деятельности депутата относятся следующие:

1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает воз-

можность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока воз-

можно только в особых условиях — при досрочном отзыве); 2) срок

депутатских полномочий не может быть сокращен в период депутат-

ской работы. Если депутат избран на 4 года, нельзя установить ему

двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Ново-

введение будет относиться только к вновь избранным депутатам и

обратной силы не имеет. Исключение — досрочный роспуск всего

представительного органа; 3) местный иммунитет — ограниченная не-

прикосновенность депутата и выборного должностного лица. Они не

могут быть задержаны правоохранительными органами (кроме задер-

жания на месте преступления), подвергнуты обыску, привлечены к

уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Феде-

рации.

Депутаты представительного органа местного самоуправления

участвуют в его работе в различных формах: в пленарных заседани-

ях; в заседаниях и повседневной работе постоянных комиссий (ко-

митетов), созданных представительных органом; путем обращения с

депутатскими вопросами и запросами к различным должностным

лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе

(в небольших поселениях округ включает муниципальное образова-

ние целиком). В отличие от депутатов парламента депутаты пред-

ставительных органов в муниципальных образованиях осуществля-

296 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

ют свою деятельность либо на постоянной основе (депутаты-про-

фессионалы, получающие за эту работу денежный оклад), либо без

отрыва от производства (получают заработную плату по месту ра-

боты и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязан-

ностей). Этот вопрос решается уставами муниципальных образова-

ний. В некоторых из них депутаты работают только на постоянной

основе, в других часть депутатов работает на постоянной основе, а

другая часть совмещает эти обязанности с другой работой (напри-

мер, в г. Астрахани на постоянной основе работают председатели

постоянных комиссий), в небольших муниципальных образованиях

депутаты работают только на общественных началах. Если депутат

действует на постоянной основе, ему предоставляются определен-

ные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств

муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на

уровне муниципальных служащих. Депутатам, работающим на об-

щественных началах, как говорилось, компенсируются затраты, свя-

занные с депутатской работой, а также обычно за время участия в

заседаниях представительного органа (в редких случаях — и в засе-

даниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное

почасовое вознаграждение.

Для депутатов предусмотрены запреты и ограничения, связан-

ные с их положением. Они не могут быть одновременно депутатами

Государственной Думы РФ, законодательного (представительного)

органа, другого местного представительного органа, совмещать эту

работу с государственной службой (однако законы многих субъ-

ектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депу-

татам оставаться, например, директорами государственных пред-

приятий). Депутат, работающий на постоянной основе, не вправе

заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, пре-

подавательской, творческой; не вправе приобретать объекты, нахо-

дящиеся в муниципальной собственности. Есть и другие ограни-

чения.

Как уже отмечалось, одна из депутатских гарантий — закрепле-

ние за ним срока, на который он избран. Депутат может досрочно

прекратить исполнение своих обязанностей только в случаях до-

срочного отзыва избирателями, утраты гражданства РФ, выезда на

постоянное место жительства за пределы данного муниципального

образования, добровольной отставки (письменного заявления депу-

тата о сложении им своих обязанностей), по естественным причи-

нам (смерть, объявление депутата по решению суда безвестно отсут-

ствующим или умершим), упразднения данного муниципального

образования, наконец, при вступлении в законную силу в отноше-

§ 2. Представительные органы местного самоуправления 297

нии депутата обвинительного приговора суда (не обязательно с ли-

шением свободы).

Компетенция представительного органа. Компетенция предста-

вительного органа местного самоуправления в общей форме установ-

лена конституциями субъектов (решение местных дел), более деталь-

но определяется законами. В России Федеральный закон об общих

принципах организации местного самоуправления закрепляет только

исключительную компетенцию представительного органа независимо

от звена территориального деления, т.е. называет те полномочия, ко-

торые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой.

К исключительным полномочиям представительного органа местного

самоуправления относятся:

1) издание общеобязательных правил по предметам ведения му-

ниципального образования при условии, что это предусмотрено его

уставом;

2) принятие местного бюджета и утверждение отчета исполни-

тельного органа муниципального образования о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образо-

вания, утверждение отчетов о их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, пре-

дусмотренных законом);

5) установление порядка управления и распоряжения муници-

пальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осу-

ществляется исполнительным органом муниципального образования

и другими муниципальными органами под контролем представитель-

ного органа). Представительный орган по своему характеру повсе-

дневным управлением и распоряжением собственностью заниматься

не может, хотя не исключено, что вопросы купли-продажи каких-то

крупных объектов будут решаться на заседании представительного

органа;

6) контроль за деятельностью других органов местного самоуправ-

ления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муни-

ципального образования (в некоторых зарубежных странах у предста-

вительного органа, например, есть право досрочно смещать избранно-

го им мэра).

Перечисленные шесть полномочий представительного органа —

это минимум, а не максимум принадлежащей ему компетенции. Это

полномочия, которые не могут осуществляться другими органами

местного самоуправления, кроме схода (общего собрания жителей

муниципального образования там, где нет избранного представи-

тельного органа). Только отдельные из этих полномочий и лишь

частично могут быть временно делегированы другим органам само-

298 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

управления (например, главе администрации — право издать норма-

тивные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе),

большинство же таких исключительных полномочий делегироваться

не может.

Кроме того, в соответствии с законами (в России — законами

субъектов Федерации) устав муниципального образования может

предусмотреть другие полномочия его представительного органа.

Некоторые из таких полномочий, по существу, конкретизируют,

развивают названные выше, другие являются новыми. Так, в уста-

вах ряда городов России (Астрахань, Волгоград и др.) говорится,

что в рамках законов представительный орган может создавать вне-

бюджетные и валютные фонды

, принимать решения о выделении

ссуд и займов из городского бюджета, утверждает по представлению

мэра схемы управления городом, правила торговли, устанавливает

льготы в целях стимулирования отдельных видов предприниматель-

ской деятельности, учреждает собственные средства массовой ин-

формации, определяет порядок использования нежилых помещений

и т.д. Некоторые положения относятся к вопросам культуры, дру-

гие — к пользованию природными ресурсами, третьи — к предо-

ставлению земельных участков и др. Представительные органы

местного самоуправления некоторых муниципальных образований

на своих заседаниях утверждают (не утверждают) в должности выс-

ших муниципальных чиновников, представляемых главой местной

администрации. Представительные органы местного самоуправле-

ния вправе предлагать законодательным органам субъеков Федера-

ции проекты законов. Проект закона может быть представлен по во-

просам не только местного самоуправления, но и по любым, нахо-

дящимся в компетенции субъекта Федерации.

Срок полномочий и порядок деятельности. Срок полномочий

представительного органа местного самоуправления в разных стра-

нах колеблется от двух (США) до шести лет (Франция). В России

в соответствии с Федеральным законом 1995 г. он не может превы-

шать пяти лет. Конкретно срок определяется уставом каждого му-

ниципального образования. Это может быть срок в два, три, но

чаще — четыре года. Продление срока, определенного уставом, не

разрешается, хотя на практике такое случается. Полномочия пред-

ставительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с

Как уже говорилось, понятие внебюджетных фондов теперь исключено из Бюд-

жетного кодекса РФ.

§ 2. Представительные органы местного самоуправления 299

ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления.

Порядок работы представительного органа регулируется уставом

муниципального образования и регламентом, принимаемым предста-

вительным органом. Он работает коллегиально, обсуждая вопросы и

принимая решения на заседаниях. Для заседания необходим кво-

рум — должно присутствовать большинство членов представительно-

го органа, решение принимается большинством голосов присутствую-

щих (при кворуме), но иногда требуется большинство списочного

состава представительного органа, в частности, для принятия норма-

тивных актов, бюджета, решения других важнейших вопросов. В неко-

торых муниципальных образованиях депутаты созываются на заседа-

ние по мере надобности, но чаще в определенный промежуток време-

ни, когда работает представительный орган. Этот промежуток

времени объявляется сессией, которая состоит из одного или несколь-

ких заседаний (с 9—10 часов до 18 часов с перерывами). Для сессии

утверждается повестка дня (другие вопросы не могут рассматривать-

ся), для заседания тоже может утверждаться повестка дня (это делает-

ся всегда, если сессия состоит из одного заседания). На очередном

заседании в ходе сессии может быть продолжено обсуждение вопроса,

не завершенного на предыдущем заседании. На другой сессии этого

делать нельзя: вопрос, по которому обсуждение не завершено и реше-

ние не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого

начала (с момента внесения). В небольших муниципальных образова-

ниях сессии созываются чаще (иногда раз в месяц), в крупных — 3—4

раза в год. Возможно проведение и внеочередных заседаний. Они

могут объявляться внеочередными сессиями, а могут и не объявлять-

ся таковыми.

На своих сессиях, заседаниях представительный орган принимает

нормативные акты местного самоуправления, устанавливает местные

налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его

исключительному ведению.

Руководящие и внутренние органы. Работой пленарного заседа-

ния представительного органа руководит избираемый им председа-

тель. Нередко избирается заместитель председателя, иногда секре-

тарь (он ведает документами представительного органа). На засе-

даниях представительный орган может создавать свои постоянные

отраслевые комитеты (по вопросам местных дорог, благоустройст-

ва, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или ко-

миссии. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь срок

полномочий представительного органа и наделены определенными

полномочиями. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, про-

300 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

екты решений, но обязательных решений принимать не могут. Вре-

менные комиссии создаются для выполнения отдельных задач. Не-

большие представительные органы в муниципальных образованиях

постоянных комиссий не создают, а просто поручают отдельным

членам представительного органа те или иные участки работы —

образование, дороги, пожарную охрану и т.д. Для подготовки к рас-

смотрению вопросов на заседаниях представительного органа ко-

миссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включа-

ются депутаты, различные специалисты (экономисты, бухгалтеры,

социологи и др.), представители заинтересованных организаций.

Постоянные комиссии, а также избранные ими (или, что чаще, из-

бранные на заседании представительного органа) их председатели

не подчинены главе муниципального образования (например, они

вправе контролировать работу различных служб и ставить соответ-

ствующие вопросы на сессиях), но они должны сотрудничать с ад-

министрацией в решении общих задач. Контроль комиссий — это

положительный фактор и для администрации: указывая на недо-

статки, он помогает совершенствовать ее работу.

§ 3. Выборные должностные лица

местного самоуправления

В большинстве зарубежных стран наряду с выборным представитель-

ным органом есть выборные должностные лица, чаще всего — долж-

ностное лицо общей компетенции (мэр, бургомистр), его заместитель

(заместители), секретарь. Эти лица избираются или гражданами непо-

средственно, или, как, например, во Франции, представительным ор-

ганом (председатель совета департамента, режьона обладает местной

исполнительной властью). Иногда (в Великобритании, США и др.)

избирают и должностных лиц отраслевой компетенции (муниципаль-

ный казначей, шериф — лицо, ответственное за соблюдение общест-

венного порядка, и др.).

В России законами субъектов Федерации и уставами муниципаль-

ных образований предусмотрена возможность выборов их должност-

ных лиц. Обычно в муниципальных образованиях избирают только

должностных лиц общей компетенции (мэра). Практики избрания

должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это не

запрещено и, может быть, в некоторых мелких муниципальных обра-

зованиях целесообразно.

Глава муниципального образования. Как правило, в большинст-

ве муниципальных образований выборными должностными лицами

являются глава муниципального образования (эта должность названа

§ 3. Выборные должностные лица местного самоуправления 301

в Федеральном законе об общих принципах организации местного

самоуправления) и его заместитель. Иногда выбирают только главу

администрации, а заместителей он назначает сам. Если же замести-

теля выбирают, то только в паре с кандидатом на должность главы

администрации: голосуя за то или иное лицо на должность гла-

вы администрации, избиратель тем самым голосует и за его замес-

тителя.

Глава муниципального образования в России избирается обычно

на два — четыре года, иногда предусмотрен пятилетний срок. Кон-

кретный срок полномочий главы муниципального образования опре-

деляется уставом муниципального образования, но в пределах, уста-

новленных законом соответствующего субъекта РФ о местном само-

управлении или о выборах представительных органов и должностных

лиц местного самоуправления. Иногда этот срок четко фиксирован

для муниципальных образований всех уровней (Ярославская об-

ласть). Наименование главы муниципального образования также оп-

ределяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ.

Порой эти названия тоже фиксированы в законе (глава города, глава

района, глава поселка в Мордовии). На практике чаще всего использу-

ются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального обра-

зования (города, сельсовета и т.д.), а в некоторых сельских муници-

пальных образованиях — староста.

Глава муниципального образования в соответствии с Федераль-

ным законом об общих принципах организации местного самоуправ-

ления 1995 г. может быть избран двумя способами: непосредственно

гражданами (иногда и постоянно проживающими в регионе иностран-

цами) на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права

при тайном голосовании или представительным органом местного

самоуправления, но из своего состава. Какой способ применить — ре-

шают сами жители или представительный орган муниципального об-

разования при принятии своего устава.

Компетенция главы муниципального образования в Федераль-

ном законе 1995 г. установлена самым общим образом. Сказано

лишь, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного

самоуправления. Более подробно его компетенция определяется

законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

В разных субъектах она неодинакова, но обычно закрепляются сле-

дующие полномочия главы муниципального образования: представи-

тельство муниципального образования в отношениях с другими му-

ниципальными образованиями, органами государственной власти,

соответствующими органами иностранных государств, юридическими

и физическими лицами; подписание договоров от имени муници-

302 Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления

пального образования; направление ежегодных посланий муни-

ципальному представительному органу о социально-экономическом

положении муниципального образования; периодические публика-

ции статистических данных о состоянии здравоохранения, окружаю-

щей среды, законности и правопорядка на территории образования;

назначение даты выборов депутатов представительного органа; вне-

сение проектов решений в представительный орган; организация

выполнения решений представительного органа; прием граждан,

рассмотрение их обращений и принятие по ним решений; представ-

ление к награждению почетными наградами и присвоение почетных

званий муниципального образования и др.

Глава муниципального образования вправе издавать распоряже-

ния в пределах компетенции муниципального образования. Они

могут иметь нормативный характер на территории муниципального

образования и относиться не только к его жителям, но и к другим

лицам, находящимся на данной территории. Эти распоряжения не

должны затрагивать сферу исключительных полномочий представи-

тельного органа, если последний не делегирует временно или на разо-

вой основе такие полномочия. Нередко глава муниципального образо-

вания по должности входит в состав его представительного органа и в

этих случаях обычно председательствует на его заседаниях, но, как

правило, решающего голоса не имеет или обладает им, только если

голоса депутатов разделились поровну. Впрочем, некоторые уставы

муниципальных образований иначе решают эти вопросы. Нередко

глава муниципального образования подписывает правовые акты, при-

нимаемые представительным органом. Если это право предоставлено,

то глава муниципального образования обладает и правом вето, т.е.

может не подписать акт, принятый представительным органом, и воз-

вратить его обратно. Вето может быть преодолено представительным

органом при повторном рассмотрении возвращенного акта квалифи-

цированным большинством голосов (

/з, 'V4, 'V.5 и т.д.). В таком слу-

чае глава муниципального образования обязан подписать и опублико-

вать такой акт.

Наряду с должностью главы муниципального образования устава-

ми может быть предусмотрена должность главы местной администра-

ции. В некоторых случаях действуют оба должностных лица, но в

большинстве муниципальных образований уставами эти должности

объединены (Астрахань, Саранск, Ярославль и др.), т.е. глава муници-

пального образования одновременно является главой местной адми-

нистрации. Это должностное лицо руководит исполнительно-распо-

рядительной деятельностью по вопросам местного значения, ему

предоставляются дополнительные полномочия. Он определяет струк-