Чиркин В.Е. Публичное управление

Подождите немного. Документ загружается.

УДК 342(470)

ББК67(2Рос)

4-65

Чиркин В.Е.

4-65 Публичное управление : Учебник. — М.: Юристъ, 2004. —

475 с.

ISBN 5-7975-0676-9 (в пер.)

Агентство CIP РГБ

Публичное управление рассматривается с позиций комплексного подхода.

Говорится о государственном, муниципальном управлении, управлении в обще-

ственных объединениях, об элементах публичного управления в хозяйственных

и религиозных организациях.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальнос-

тям «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция».

Будет полезен широкому кругу работников органов государственного уп-

равления, муниципального управления, других лиц, связанных с управлением

коллективами.

УДК 342(470)

ББК 67(2Рос)

ISBN 5-7975-0676-9

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений 9

Предисловие 10

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность,

отрасль знания, учебная дисциплина 11

§ 1. Понятие и виды публичного управления 11

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного

управления 32

§ 3. Нормативное регулирование публичного

управления 41

§ 4. Формы и методы публичного управления 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном

управлении 57

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учеб-

ная дисциплина 73

Глава 2. Государство как управляющая система 80

§ 1. Государство, государственное образование, терри-

ториальная автономия и административно-

территориальное деление 80

§ 2. Государственная власть и государственное

управление 92

§ 3. Государственный аппарат и государственная

служба 100

Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив,

общество 117

§ 1. Государственное управление и человек 117

§ 2. Государственное управление и коллектив 122

§ 3. Государственное управление и общество 127

Глава 4. Территориальные уровни государственного

управления 135

§ 1. Территория, население и управление 135

§ 2. Общегосударственное управление 136

Содержание

§ 3. Государственное (государствоподобное) управле-

ние субъекта федерации 139

§ 4. Государственное управление и территориальная

автономия 144

§ 5. Государственное управление, административно-

территориальные единицы и муниципальные

образования 145

Глава 5. Функции государства и государственное управление... 149

§ 1. Функции государства 149

§ 2. Государственное управление в сфере экономики 153

§ 3. Государственное управление в сфере социальных

отношений 166

§ 4. Государственное управление в административно-

политической сфере 173

§ 5. Государственное управление в сфере культуры

и духовной жизни общества 184

§ 6. Государственное управление и сфера личной

жизни человека 186

§ 7. Межотраслевое государственное управление 187

Глава 6. Глава государства в системе управления

государством 190

§ 1. Роль главы государства в управлении государством.... 190

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ 194

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от долж-

ности и его ответственность 204

Глава 7. Органы законодательной власти в системе

управления государством 207

§ 1. Роль законодательной власти в управлении

государством 207

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности

российского парламента 211

§ 3. Законодательный процесс 225

§ 4. Формы парламентского контроля 230

Глава 8. Органы исполнительной власти в системе управления

государством 232

§ 1. Роль органов исполнительной власти в управле-

нии государством 232

Содержание

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Прави-

тельства РФ 234

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность.. 238

§ 4. Ответственность Првительства РФ 245

Глава 9. Органы судебной власти в системе управления

государством 248

§ 1. Роль судебной власти в управлении государством ... 248

§ 2. Судебная система в России 251

§ 3. Конституционные принципы правосудия 258

Глава 10. Прокуратура в системе управления государством 261

§ 1. Место и роль прокуратуры в управлении

государством 261

§ 2. Прокурорский надзор 264

Глава 11. Муниципальная публичная власть и местное

самоуправление 267

§ 1. Понятия муниципального образования и местно-

го самоуправления 267

§ 2. Основы местного самоуправления 273

Глава 12. Предметы ведения, полномочия и компетенция

в местном самоуправлении 286

§ 1. Предметы ведения 286

§ 2. Полномочия муниципального образования и ком-

петенция органов местного самоуправления 290

Глава 13. Органы и должностные лица местного

самоуправления 292

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного само-

управления в обществе 292

§ 2. Представительные органы местного

самоуправления 294

§ 3. Выборные должностные лица местного

самоуправления 300

§ 4. Исполнительные органы местного

самоуправления 303

§ 5. Муниципальная служба 306

Глава 14. Институты непосредственной демократии в мест-

ном самоуправлении 310

§ 1. Муниципальные выборы 310

8 Содержание

§ 2. Досрочный отзыв депутата представительного

органа и выборного должностного лица местного

самоуправления избирателями 316

§ 3. Местный референдум 317

§ 4. Общие собрания (сходы) граждан 321

§ 5. Народная правотворческая инициатива 323

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения

граждан в органы и к должностным лицам местного

самоуправления 324

§ 7. Территориальное общественное самоуправление ... 326

§ 8. Новый Закон «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской

Федерации» 328

Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного

управления в добровольных объединениях 332

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений 332

§ 2. Общие принципы управления в добровольных

объединениях 347

§ 3. Управление в общественных объединениях 353

§ 4. Управление в общественно-хозяйственных

объединениях 384

§ 5. Управление в хозяйствующих обществах, имею-

щих целью извлечение прибыли 414

§ 6. Управление в религиозных объединениях 433

Глава 16. Элементы публичного управления в международ-

ном сообществе 454

Глава 17. Ответственность в публичном управлении 460

§ 1. Правонарушения и ответственность 460

§ 2. Ответственность государственных и муниципаль-

ных организаций, органов, должностных лиц за

правонарушения в сфере публичного управления... 462

§ 3. Ответственность негосударственных организа-

ций, органов, лиц, не находящихся на государст-

венной или муниципальной службе, за правонару-

шения в сфере публичного управления 466

§ 4. Правонарушения и ответственность при осущест-

влении международной публичной власти 471

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской

Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации

Ведомости — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР);

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного

Совета (СССР, РСФСР, РФ)

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данный учебник представляет собой элементарный курс, посвящен-

ный основам публичного управления. Он ориентирован на широкий

круг лиц, готовящихся стать менеджерами, управленцами. В нем рас-

сматриваются разные стороны государственного и муниципального

управления, а также управления в добровольных объединениях, кото-

рые, будучи коллективами, всегда имеют какие-то, пусть минималь-

ные, элементы публичного управления.

Подобного рода комплексных учебников, включающих данные о

разных сферах публичного управления, нет ни в России, ни за рубе-

жом. В зарубежных странах разработаны курсы публичной админи-

страции, но они посвящены в основном государственному и лишь

отчасти муниципальному управлению. В России государственным об-

разовательным стандартом предусмотрена специальность 061000 «Го-

сударственное и муниципальное управление». Однако много людей в

той или иной степени занимаются вопросами управления в добро-

вольных объединениях самого разного рода, в политических партиях,

профсоюзах, объединениях работодателей, женских, молодежных,

иных объединениях, вплоть до религиозных организаций. Им тоже

необходимы знания о различных сторонах управления в обществе.

Данный учебник призван восполнить такой пробел в учебной литера-

туре.

Поскольку это первое издание такого рода, а многие проблемы

публичного управления в научной литературе еще не разработаны, в

учебнике содержатся некоторые положения, которые впервые вводят-

ся в учебный курс по данной специальности. Пусть читатель сам оце-

нит эти новеллы.

Автор будет благодарен за критические высказывания в отноше-

нии этой работы, советы и пожелания.

Глава 1

ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ:

СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,

ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Понятие и виды публичного управления

Управление в природе и обществе. Управление — универсальный и

необходимый элемент окружающего нас мира. Понимая управление в

предельно широком смысле, мы можем обнаружить его в самых раз-

личных отношениях. Независимо от воли людей оно осуществляется

в космосе (вращение Земли вокруг Солнца, другие виды естественно-

го космического саморегулирования, в живом организме (действие ге-

нетического кода наследственности). По воле людей управлению

могут быть подвергнуты физические процессы (ядерная реакция с

целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), технические систе-

мы (расписание движения железнодорожного транспорта), деятель-

ность коллективов людей (производственного кооператива), поведе-

ние отдельного человека (в частности, путем простого замечания).

Вместе с тем, говоря об универсальности управления, важно отли-

чать его от влияния, воздействия. Эти явления всегда присутствуют в

отношениях управления, но возможны и вне этих отношений. Чарую-

щая красота, дивный голос артиста, мастерство футболиста могут

сильно воздействовать на людей, но сами по себе они не создают уп-

равленческого процесса. Впрочем, разделить воздействие и управле-

ние не всегда легко. Пример — ораторский талант, повинуясь которо-

му, толпа готова совершать иногда безрассудные действия.

Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в систе-

ме мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоно-

сящее дерево), деятельность коллективов людей, без него наступает

коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих

за наследственность, в организме возникают непоправимые последст-

вия, при потере управления учебной военной ракетой она сбивает

гражданский самолет с сотнями пассажиров, без управления предпри-

ятие терпит банкротство, ребенок вырастает совсем не тем, кем хотели

бы его видеть родители.

12 Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

Управление в природе и в обществе имеет лишь некоторые, самые

главные, наиболее принципиальные сходные черты. Гораздо больше

существует различий. В обществе, в отличие от природных явлений,

действуют люди (их коллективы), наделенные сознанием и волей.

Они ставят осознанные цели, добиваются заранее намеченного ими

(а не запрограммированного в природе) результата.

Управление в обществе имеет много различных сторон. Примене-

ние родительской власти в семье для управления поведением детей

(семья существует в обществе) отличается от управления обществен-

но необходимыми техническими системами (транспорт, связь и др.),

управление государством отличается от управления в муниципальном

образовании, а в политической партии — от религиозной организации.

Не всякое управление в обществе является общественным управлени-

ем. Управление поведением детей в семье — сфера родительского воз-

действия, управление поведением верующих происходит под влияни-

ем религиозных заповедей. Управление транспортной системой носит

в основном технический характер, хотя деятельность этой системы

имеет огромное значение для общества. Существуют также антиобще-

ственные группировки (например, банды преступников или экстре-

мистские группировки), возглавляемые «авторитетами». У них свое

управление, деструктивное для общества, противоречащее его целям.

Существуя в обществе, оно не является общественным управлением.

Общественное управление — это управление в общественном кол-

лективе. Такой коллектив может иметь самый разный характер. Госу-

дарственно организованное общество — это тоже коллектив в рамках

страны, как является коллективом и артель старателей или общество

нумизматов. Они нуждаются в управлении, которое создается в ко-

нечном счете самим коллективом, действует от его имени (государст-

во действует тоже от имени общества) и в определенных обществен-

ных (т.е. данного коллектива) целях. Общественное управление — это

процесс волевого воздействия субъекта на объект с заранее заданной,

осознанной общественно значимой целью, которое поддерживает или

изменяет положение, поведение, свойства объекта и его связи с субъ-

ектом в общественном коллективе.

Структурность и бесструктурность управления в обществе. Об-

щество — сложная система. В нем действуют принципы не только ки-

бернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество,

различные коллективы в нем управляются как структурным, так и

бесструктурным способами (в целом это структурно-бесструктурное

управление). Органы, созданные коллективами, их должностные лица

задают управлению структурность, но помимо них в обществе, ином

коллективе действуют другие факторы экономического, социального,