Быстрицкий С.П., Заусаев В.К., Воронцова Л.С. Стратегическое планирование города в региональном развитии

Подождите немного. Документ загружается.

8.Властьиеёвлияниенастратегическоеразвитие

ные уст

и благоприятного инвестиционного климата для

развити т х и о

х нормативов, соответ

ствующ

ея формирования на Востоке Рос-

сии пос

альных ассигнований – в

13 раз.

гетичес

межбюджетных от-

ношени

ановки. Ставились задачи: создания экономических условий для

устойчивого развития региона, с учётом геостратегических интересов и

обеспечения безопасности Российской Федерации; формирования необхо-

димой инфраструктуры

я приорите ны отраслей экономик и стимулир вания программ и

проектов международного и приграничного сотрудничества; развития соци-

альной сферы, достижения необходимых социальны

их специфике региона. Однако за время своего существования Про-

грамма претерпела неоднократные корректировки, в результате чего содер-

жательная часть её была выхолощена. Ид

тоянного населения исключена из Программы. Она превратилась в

перечень проектов муниципального, краевого (областного) и федерального

уровней.

Уменьшилось финансирование из федерального бюджета. После

уточнений Программы в 2003 г., по сравнению с принятой в 1996 г., общие

объёмы финансирования снизились в 5 раз, а федер

Из 72 планируемых на территории Хабаровского края проектов

только 14 намечено реализовать непосредственно в г. Хабаровске. Правда,

практически все проекты Программы косвенно затрагивают интересы

краевого центра.

На краевом уровне действуют утверждённые

в 2005 г. Постановле-

нием Правительства Хабаровского края «Основные направления экономи-

ческого и социального развития Хабаровского края до 2010 г.», главными

задачами которых являются: обеспечение условий для высоких темпов эко-

номического роста; развитие деловой активности; повышение эффективно-

сти и конкурентоспособности производства товаров и услуг; развитие энер-

кой и транспортной инфраструктуры; сохранение и наращивание

инновационного потенциала с акцентом на человеческий капитал; форми-

рование крупных производственно-финансовых компаний; развитие целе-

вого программирования и индикативного планирования; формирование со-

временных рыночных институтов; совершенствование

й. Все они затрагивают экономику г. Хабаровска и лежат в русле его

Стратегического плана, но при разработке «Основных направлений …» го-

родская администрация

участия не принимала.

Разработаны в крае и «Основные направления территориальной по-

литики Правительства Хабаровского края до 2010 года». Важное место в

151

Стратегическоепланированиегородаврегиональномразвитии

ней занимает г. Хабаровск. По нему определены приоритеты развития, ко-

торые затрагивают отдельные аспекты Стратегического плана города.

лению, миграционный поток пока идёт

в западн

ответствующих органов власти, которые постоянно

увеличи

б., а капитальных – 3,1

млрд. ру

В наибольшей степени касается миссии и проекта Стратегического

плана развития г. Хабаровска принятая в 2005 г. «Стратегия развития жи-

лищного строительства на территории Хабаровского края до 2010 г.». В

настоящее время на г. Хабаровск приходится 73,8% вводимого

в крае жи-

лья. Здесь размещается более 80% краевых строительных мощностей. На-

мечаемые новые проекты по малоэтажному домостроению с использовани-

ем каркасных и объёмно-модульных технологий предполагается реализо-

вывать в г. Хабаровске и его пригороде.

Использование федеральной и краевой законодательной базы яв-

ляются мощным резервом реализации Стратегического плана развития

г. Хабаровска.

Например, сегодня в России действует Федеральный закон

«О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего

Севера и приравненных к ним местностей». Из 19 муниципальных образо-

ваний края 13 имеют федеральный статус районов Крайнего Севера и при-

равненных к ним местностей. К сожа

ом направлении, минуя г. Хабаровск.

Стратегический план пресле-

дует цель – изменить сложившуюся ситуацию. В этом случае выделяемые

федеральные субсидии начнут работать на экономику города.

Важную роль в мобилизации финансовых и материальных ресурсов

для реализации Стратегического плана развития г. Хабаровска играют меж-

бюджетные отношения. Здесь просматриваются несколько разнонаправлен-

ных тенденций. Первая – сокращение доли налогов, оставляемой город-

скому

бюджету: 2000 г. – 36,%; 2002 г. – 20,0%; 2004 г. – 19,4%; 2005 г. –

14,0%. Эта общая тенденция, которая ограничивает собственные возмож-

ности муниципальных образований. В то же время г. Хабаровск как центр

Дальневосточного федерального округа находится в более благоприятном

положении. Он использует значительные краевые и федеральные ресурсы

для финансирования со

ваются. Например, в 2002 г. при

расходах собственного бюджета г.

Хабаровска в размере 3,3 млрд. руб. финансирование текущих расходов

федеральных учреждений составило 4,8 млрд. ру

б. Это было в 1,7 раза больше, чем в 2001 г.

В последние 5–7 лет Хабаровск внешне значительно преобразился.

Построены новые транспортные развязки, реконструируются площади и

парки, ведётся строительство жилья для участников Великой

Отечествен-

152

8.Властьиеёвлияниенастратегическоеразвитие

ной войны. Все расходы несут краевые внебюджетные фонды и собственно

краевой бюджет. Это является значительным подспорьем для экономики г.

Хабаровска.

Наконец, в настоящее время значительные возможности для разви-

тия г. Хабаровска открываются при реализации национальных проектов:

доступное жилье; здравоохранение; образование; сельское хозяйство. В

бюджете Российской Федерации на 2006 г. на национальные проекты

за-

кладывается 134,5 млрд. руб. Все они непосредственно связаны с экономи-

кой г. Хабаровска, так как основаны на идее инвестирования в человеческий

капитал. Например, уже принято решение о строительстве здесь региональ-

ного кардиологического центра. На его возведение и оборудование выделе-

но 2,3 млрд. руб. Хорошие перспективы открываются для создания регио-

нальных научно-

образовательных центров.

будущем пойдет в Китай и далее. Не минует Хабаровск и

нефтепр

миссии и стратегических

направл

административных ресурсов более высоких уровней власти.

Формирующийся в России Инвестиционный фонд в размере 70

млрд. руб. предполагается использовать для развития транспортной ин-

фраструктуры. Хабаровск попал в число нескольких городов России, где

будет построен крупный современный международный аэропорт (ХАБ).

Начинается строительство второй очереди железнодорожного моста через

р. Амур. На подходе газопровод с о. Сахалин, который будет продолжен

до

Владивостока, а в

овод «Восточная Сибирь – Тихий океан». Все эти проекты связаны

с землеотводом и затронут интересы муниципальных образований, но вли-

ять на сроки и масштабы их реализации местная власть вряд будет иметь

возможность.

Существенно большие возможности открываются при

создании

особых экономических зон (ОЭЗ). Утверждение их в правительстве России

носит конкурсный характер и от умения муниципальных властей мобилизо-

вать местный интеллект и интересы бизнеса зависит успешность проекта. К

сожалению, первая попытка участия в конкурсе по созданию в г. Хабаров-

ске технико-внедренческой ОЭЗ не увенчалась успехом. Администрация

города в организации

подготовки обоснования зоны не участвовала. Этим

занималось Правительство Хабаровского края.

Таким образом, можно констатировать, что собственные возмож-

ности местных органов власти в реализации

ений развития муниципального образования весьма ограничены. Но

существует множество разнообразных форм и механизмов использования

153

Стратегическоепланированиегородаврегиональномразвитии

Что касается миссии и стратегии развития г. Хабаровска, то здесь

первоочередной задачей является кардинальная переработка целевой феде-

ральной

ции местного самоуправления в

Российс

программы «Дальний Восток и Забайкалье». Должен быть восста-

новлен социальный блок, где ключевой идеей является формирование и

закрепление на юге Дальнего Востока постоянного населения. Тогда,

используя национальный проект «Доступное жильё», можно реализовать

идею

создания на базе г. Хабаровска селитебного социально-политического

центра.

Серьёзной корректировке должен быть подвержен Федеральный

закон «Об общих принципах организа

кой Федерации». Муниципальные образования необходимо

наделить правами участия в промышленной и научно-технической

политике территории. Иначе местная власть, не имея возможности влиять

на налогооблагаемую базу и источники

поступления финансовых ресурсов

в свой бюджет, превращается в полного иждивенца.

Учитывая, что Полномочному представителю Президента Россий-

ской Федерации по Дальневосточному федеральному округу вменена в обя-

занность координация деятельности региональных властных структур, не-

обходимо при этом институте власти создать периодически обновляемый

Совет глав муниципальных образований.

Рост интереса региональных и федеральных структур к

проблемам

муниципальных образований может быть достигнут при использовании

ресурсов гражданского общества. Для этого необходимо создание при Мэре

г. Хабаровска Совета общественных организаций. Их члены, используя

свои профессиональные возможности, средства массовой информации и

другие общественные каналы, способны продвигать идеи стратегического

развития на самых различных уровнях.

154

9.Организационныепроблемыстратегическогопланированияг.Хабаровска

9.Организационныепроблемы

стратегическогопланирования

г.Хабаровска

Первоначальной точкой отсчёта принятия решения о разработке

Стратегического плана стали «Основные направления социально-

экономического развития г. Хабаровска на ближайшую и среднесрочную

перспективу», разработанные Институтом экономики города (г. Москва) и

утверждённые в 1999 г. решением Хабаровской городской Думы. Заключи-

тельным этапом реализации этого документа была прописана необходи-

мость и процедура разработки Стратегического

плана.

Основные мероприятия, намеченные этим программным докумен-

том, реализованы, и получены ожидаемые результаты социально-

экономического развития Хабаровска. Для дальнейшего устойчивого разви-

тия города был необходим адекватный новым условиям управленческий

инструментарий.

Администрация г. Хабаровска в июне 2002 г. встала перед дилем-

мой выбора способа организации процесса разработки стратегии, остано-

вившись на «стратегии под

ключ», когда привлекается внешний подрядчик,

который берёт на себя всю основную работу. На бюджетной основе финан-

сирования был заключён договор с Институтом экономических исследова-

ний ДВО РАН, и в марте 2004 г. получен отчёт – «Стратегический план раз-

вития Хабаровска на период 2004–2010 гг.». В сокращённом виде он был

помещен на сайте администрации

города и обсужден на общественных слу-

шаниях 23. 04. 2004 г.

На собрании при обсуждении проекта Стратегического плана при-

сутствовали 213 человек, представляющие: аппараты Правительства края,

администрации города, городской Думы; администрации сопредельных му-

ниципальных образований – Хабаровского сельского и Смидовичского

(ЕАО) районов; экономические подразделения муниципальных образований

Хабаровского края; предприятия и организации города; предприниматель-

155

Стратегическоепланированиегородаврегиональномразвитии

ские ст

обсуждении первого проекта Стратегического плана

приняли

участие

ора главной

цели и заканчивая

програм

еды, в которой будет реализовы-

ваться П

а, как экономико-географического

региона внутригородской кооперации, которая может выходить за его

пределы

не оценено качество жизни

людей. За основу должны быть взяты

стратегический маркетинг и стратегическое планирование;

недостаточно согласованы проблемы города и края;

• выводы не вытекают из анализа аналитической части проекта

Стратегического плана и носят дискуссионный характер;

• не сбалансированы аналитические и конструктивные разделы;

руктуры; академическую науку и высшую школу; общественные

некоммерческие организации; финансово-кредитные учреждения.

Наиболее представительными группами при обсуждении первого

варианта проекта Стратегического плана были производственные организа-

ции и бизнес-структуры (62,9%). Значительно меньше – власть и научные

учреждения (31%), в подавляющем меньшинстве были представители не-

коммерческих общественных организаций (6,1%).

девять специально приглашённых экспертов из различных городов

России (Хабаровск, Владивосток, Москва, Санкт-Петербург) и девять пред-

ставителей общественных организаций. Кроме того, помимо участия в об-

щественных слушаниях, в администрацию города пришло 30 обращений

отдельных организаций и жителей.

Общественность города не приняла основополагающие моменты

предложенной стратегии, начиная от выб

мами реализации. Основные замечания при этом свелись к сле-

дующему:

• нет оценки ресурсной базы. Необходимо сравнение с другими

краевыми центрами, например, с Владивостоком. Без детальной, всесторон-

ней, системной и достоверной оценки ср

лан, нельзя рассчитывать на успех (оценка должна быть количест-

венной

и качественной);

• не изучены и не включены в основные направления развития

потребности основных целевых групп населения;

• не оценены «плюсы» и «минусы», абсолютные и относительные

преимущества и конкурентоспособность города;

• не определены границы город

;

•

156

9.Организационныепроблемыстратегическогопланированияг.Хабаровска

• главная цель Стратегического плана («Создать условия для ком-

фортной, б ий

и количест

• номиче-

ской своб то есть

всего, что делает из челов необходимо заложить в

Стратегический план;

• за

основу яты не самые удачные шаблоны стратегических пла-

нов дру

ипах организации местного самоуправления»;

плане; передачи по проблемам Стратегического

плана н

езопасной и зажиточной жизни») неконкретна; нет определен

венных оценок этих параметров;

в стратегии отсутствуют четыре основных принципа (эко

оды, бережливости, производительности и законности,

ека гражданина), которые

вз

гих городов;

• нет прогноза развития экономики города;

• основных задач (основных направлений) очень много; надо со-

кратить их число, выделив основные, приоритетные;

• нет разграничения для каждого направления реализации Страте-

гического плана по уровням органов государственной власти и местного

самоуправления;

• для формирования

основных направлений развития города кла-

стерный подход не под одит, нужны более мягкие индикативные формы

либо использование сетевой модели развития;

• не учтены ограничения, регламентируемые Федеральным законом

«Об общих принц

• нет адресности механизмов реализации Стратегического плана;

• нет механизмов стимулирования предприятий для принятия со-

вместных решений;

• план носит

сугубо технократический характер и не учитывает ре-

комендации МЦСЭИ «Леонтьевский центр», которые предусматривают

активизацию общественных движений (способных в будущем обеспечить

поддержку Плана) вокруг стратегического планирования за счёт специаль-

ных мер, в число которых должны входить: промежуточные публикации в

СМИ о Стратегическом

а радио и

телевидении; работа «горячей» телефонной линии; откры-

тие Интернет-сайта, Интернет-форума; выпуск плакатов и листовок; орга-

низация выставок; организация опросов населения; привлечение НКО в те-

матические группы; проведение промежуточных общественных слушаний и

обсуждений; организация рубрики в прессе для сбора мнений; привлечение

к стратегическому планированию молодёжи; проведение конкурсов на

157

Стратегическоепланированиегородаврегиональномразвитии

лучшую идею для развития города; проведение конкурсов для школьников

и студентов.

Подобный результат дал импульс к «работе над ошибками» и ана-

лизу причин ошибок. Самой большой ошибкой явилось то, что разработчи-

ки стратегии абстрагировались от конструктивных сил местного сообщест-

ва, в ходе работы не выявлялись заинтересованные группы, не изучались и

не

согласовывались их потребности.

Второй ошибкой стало то, что выбор исполнителя «под ключ» пре-

допределил некую отстранённость от процесса стратегического планирова-

ния специалистов администрации города, которые рассчитывали получить

готовый к реализации документ.

Кроме того (и это явилось третьей ошибкой), администрация горо-

да поставила в жёсткие временные рамки весь процесс стратегического

планиро

ников общественных слушаний не совпадали и не могут совпа-

дать. Эт

го согласия в рамках стратегического планирова-

ния нео

и инициатив населения,

бизнеса

ой консультаций и обсуж-

дений в

зации местного сообщества. Вовлечённые в разработку и реали-

г с другом и

админи

а к

новым о-

кратическое общество», в котором само население и его основные группы

вания,

сделав упор на итоговый документ.

Четвёртой ошибкой явилось отсутствие единого представления о

том, что такое Стратегический план г. Хабаровска, представления о кото-

ром у участ

а проблема в практике работы Леонтьевского центра решается по-

средством разработки и утверждения на заседании Общественного совета

Положения о Стратегическом плане и стратегическом планировании. Этого

в г. Хабаровске не было сделано.

Для общественно

бходимы сам механизм и процесс разработки плана, как важнейшие

инструменты аккумуляции знаний, выявления идей

, отдельных организаций. Достичь этого можно только в постоянной

динамике общения,

которая достигается систем

процессе подготовки стратегии. Вне зависимости от содержания

плана, такая работа представляет особую ценность, поскольку служит

структури

зацию Стратегического плана различные группы должны наладить согласо-

ванную работу, периодически пересматривая стратегию, ревизируя степень

достижения целей и задач в

постоянном взаимодействии дру

страцией города.

Стратегический план – это не просто документ, определяющий

ориентиры развития города на перспективу, но также способ переход

механизмам управления, более соответствующим понятию «дем

158

9.Организационныепроблемыстратегическогопланированияг.Хабаровска

должны

интересов различных общест-

венных

лишний раз подтвердило необходимость привлечения

этой р

представителей общественных организаций и др. Ме-

роприят ных и деловых кругах

города.

учётом полученного опыта, распоряжением Мэра и решением организаци-

принимать участие и быть уверенными, что их предложения будут

рассмотрены. При этом опыт других регионов показывает, что механизмы

эти должны реализовываться на пересечении

групп.

Проведённое администрацией города общественное обсуждение про-

екта Стратегического плана, разработанного Институтом экономических ис-

следований ДВО РАН,

аботе не только науки, но и всего городского сообщества: политиков,

бизнесменов, учёных,

ие получило широкий резонанс в обществен

Особенно необходимо отметить активную позицию представителей

общественных организаций, которая выразилась подачей предложений (прак-

тически по всей структуре) в рассматриваемый документ.

ходе общественного обсуждения проекта поступило большое ко-

личество замечаний и предложений по аналитической части стратегии, оп-

ределению приоритетов развития, формулировке определения главной цели

и основных стратегических направлений развития города.

В значительной мере под влиянием общественных организаций

проект Стратегического плана не был принят в предлагаемой редакции.

Принято решение о его корректировке и

продлении периода планирования

развития города с 2010 г. до 2020 г.

выВажным итогом работы над Стратегическим планом является -

вод о наличии в г. Хабаровске достаточно влиятельных общественных ор-

ганизаций, способных повернуть ход инерционного развития и готовых

участвовать в формировании Стратегического плана и его реализации. В

различных формах при обсуждении первого варианта

проекта Стратегиче-

ского плана (только на этом этапе общественность была «допущена» к ра-

боте) участвовали 20 НКО. Наиболее крупными из них являются: Дальнево-

сточный центр местного самоуправления, Хабаровское отделение Всерос-

сийского общества охраны природы, отделение партии «Зелёные», НП

«Грин», Объединение промышленников и предпринимателей, Центр куль-

турного и духовного развития «Братство» при

НАН, общественные органи-

зации инвалидов, «Движение за права человека», НП «Гражданская комис-

сия по правам человека», объединение профсоюзов, общественная органи-

зация «Родина», религиозные общественные организации и др.

Для продолжения работы над Стратегическим планом города, с

159

Стратегическоепланированиегородаврегиональномразвитии

онного комитета утвержден план доработки Стратегического плана разви-

тия г. Хабаровска, сформирован состав и структура Общественного совета

(ОС) по

учёных научных организаций, вузов го-

рода, р

о плана; подбор экспертов

и координато-

ров; ут

комиссий, представители структурных подразде-

лений а

разработке Стратегического плана, привлечён новый состав разра-

ботчиков. ОС – это новое организационное образование, созданное специ-

ально для разработки Стратегического плана города, с учётом негативного

опыта работы на первом этапе. Первоначально в

состав Совета входили 90

человек.

Общественный совет – высший орган системы стратегического

планирования, отражающий, по замыслу, интересы широких групп населе-

ния. Его состав включает в себя представителей администрации, деловых

кругов, руководителей и ведущих

уководителей и специалистов промышленных предприятий, пред-

принимателей, представителей культуры, искусства, общественных

организаций.

С образованием

Общественного совета начался второй этап работы

над Стратегическим планом г. Хабаровска.

Основной задачей Совета является привлечение к работе всех об-

щественных сил города, координация деятельности и принятие ключевых

решений, связанных с разработкой, утверждением и реализацией Стратеги-

ческого плана. Основными функциями являются: создание системы управ-

ления разработкой Стратегическог

верждение целей и основных стратегических направлений Плана;

утверждение Стратегического плана; утверждение плана действий админи-

страции по реализации Плана; контроль за ходом реализации Плана; орга-

низация обсуждения Стратегического плана городским сообществом.

В целях чёткого распределения функций по разработке Стратегиче-

ского плана и обеспечению его реализации, между участниками этого про

цесса в составе Общественного совета было предусмотрено создание сле-

дующих структурных органов: Программного комитета с рабочей группой;

Тематических комиссий; Группы PR-сопровождения.

Программный комитет – руководящий орган по разработке и реа-

лизации Стратегического плана. В него вошли 28 человек: Мэр города, ру-

ководители тематических

дминистрации, жители города, руководители

отдельных организа-

ций города.

Основная задача Программного комитета – обеспечить разработку

и реализацию Стратегического плана. В его ведении – подготовка материа-

160