Бубнов А.Г., Гриневич В.И., Кувыкин Н.А. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза

Подождите немного. Документ загружается.

При переходе РФ на модель устойчивого развития должно быть осуществле-

но умелое сочетание прямых (административных) и косвенных (экономиче-

ских) методов управления экономикой. Указанные методы должны быть

взаимосвязаны между собой и дополнять друг друга, т.к. одна “отдельно

взятая рыночная экономика”, несмотря на её мнимую эффективность, не

способна защитить окружающую среду, а наоборот, скорее уничтожит её.

Одним из направлений реализации концепции экологически устойчивого

развития является постепенное внедрение в жизнь экологически идеальной

промышленной структуры производства, базирующейся на многоразовом по-

треблении, когда продукция в преобразованном виде может многократно ис-

пользоваться. При этом должно быть создано такое производство, которое

бы изначально предотвращало процесс загрязнения. Пока решение этой про-

блемы находится далеко от идеала. Так, даже в странах ОЭСР (организация

экономического сотрудничества и развития - все страны ЕЭС, США, Канада.

Япония, Австралия, Новая Зеландия и Мексика) лишь 20 % инвестиций, на-

правляемых на защиту окружающей среды, идёт на разработку экологически

безопасных технологий. Исследование эффективности использования ресур-

сосберегающих технологий в нашей стране показало значительный разрыв

по степени влияния на состояние окружающей среды существующих техно-

логий от идеальных утилизационных процессов. Пока во всём мире преобла-

дает эколого-технологический принцип “конца трубы”, когда инвестиции на-

правляются на обезвреживание отходов, а не на предупреждение их образо-

вания.

Для достижения паритета экономических и экологических ценностей

приведённое выше направление структурной перестройки производства мо-

жет служить только фундаментом реализации концепции устойчивого разви-

тия, а действенные шаги по её осуществлению связаны с созданием целост-

ного экономического механизма и адекватной институциональной поддерж-

кой, в числе функций которой совершенствование стандартов и нормативов,

законодательства, контроля, экологической экспертизы и сертификации, вве-

дение в полной мере экологического аудита и т.д.. Трудность заключается в

том как учесть в ходе разработки технической документации, а затем как

проверить и убедиться, что учтены экологические условия этой территории

и отношение к намечаемой деятельности проживающих на ней людей, в са-

мих решениях по объекту? Как обеспечить выработку “экологически обеспе-

ченных” хозяйственных решений? Чтобы ответить на эти вопросы и была

разработана процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Причём, в нашей стране ещё 9 января 1970 г. Госплан СССР регламентиро-

вал необходимость рассмотрения нескольких вариантов размещения пред-

приятия (сооружения) с учётом среди прочего необходимости “соблюдения

действующего законодательства СССР и союзных республик об использова-

нии минеральных, земельных, водных и лесных ресурсов, охране природы”

(“Указания о составе, порядке разработки и утверждения технико-

экономических обоснований (ТЭО) проектирования и строительства круп-

ных и сложных предприятий и сооружений. – Постановление Госплана СССР

от 9.01.70 - № 1. – Госплан СССР. – 1970 г.”).

Отметим, что согласно ГОСТ Р ИСО 14001, воздействие на окружаю-

щую среду - это любое изменение в окружающей среде, которое полностью

или частично может быть результатом намечаемой хозяйственной и иной

деятельности.

ОВОС все активнее вторгается в систему принятия решений о развитии

хозяйственной и/или иной деятельности. “Под термином ОВОС, как прави-

ло, понимают общий неразвёрнутый термин для обозначения процесса ана-

лиза вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических по-

следствий до принятия решения о его осуществлении” (по определению Ев-

ропейской Экономической комиссии ООН. Серия публикаций по окружаю-

щей среде. Выпуск 1. –Женева. – 1988 г.). Использование термина ОВОС в

России до 2000 г. несло под собой несколько иную смысловую нагрузку. Так,

“Положение об оценке воздействия на окружающую среду. Утверждено

Приказом Минприроды РФ № 222 от 18.07.1994 г. Зарегистрировано Минюс-

том РФ 22.09.1994 г. № 695” даёт следующее определение ОВОС: “ОВОС –

процедура учёта экологических требований законодательства Российской

Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом

развитии общества”. Ныне действующее “Положение об оценке воздействия

намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в

Российской Федерации” (Утверждено Приказом Госкомэкологии России №

372 от 16.05.2000 г.. Зарегистрировано Минюстом РФ 4.06.2000 г. № 2302 -

см. прил. 1) даёт толкование ОВОСа, более близкое к международному:

“Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на

окружающую среду - процесс, способствующий принятию экологически ори-

ентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйст-

венной и иной деятельности посредством определения возможных неблаго-

приятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общест-

венного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздей-

ствий”.

Появление идеи ОВОС обусловлено объективными причинами заинте-

ресованности людей в том, как организовать свою хозяйственную деятель-

ность на территории, чтобы сохранить среду обитания и не подорвать осно-

ву существования человека как биологического организма, социального ин-

дивида и духовной личности. ОВОС организуется и осуществляется с целью

выявления необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных

неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных,

экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной

деятельности. При проведении ОВОС должны быть решены следующие ос-

новные задачи:

- выявлены и проанализированы все возможные воздействия на-

мечаемой деятельности на окружающую среду района реализации хозяйст-

венного проекта;

- спрогнозированы и оценены изменений окружающей среды, которые

произойдут в результате оказанных на нее воздействий в результате осуще-

ствления намечаемой деятельности;

- предсказаны и классифицированы по значимости экологические и

связанные с ними социальные, экономические и другие последствия реа-

лизации хозяйственного проекта;

- учтены в подготавливаемых решениях возможные последствия их

осуществления.

Разработка различных видов документации, обосновывающей развитие

хозяйственной и/или иной деятельности, которая оказывает воздействие на

окружающую среду, требует формирования самостоятельных процедур про-

ведения ОВОС и между ними имеется существенная разница.

Процедуры и операции ОВОС наиболее разработаны в России для та-

кого информативного вида обосновывающей документации, как обоснований

инвестиций в строительство, иных предпроектных обоснований, технико-

экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции,

расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации

отдельных хозяйственных и/или иных объектов и комплексов. При разработ-

ке именно этого вида документации в наибольшей степени и становятся по-

нятными все экологические ограничения выработки инженерных, техниче-

ских и других решений по объекту, предполагаемых к реализации на данной

территории.

Системы экологической оценки (ЭО) намечаемой деятельности сегодня

используются практически во всех странах мира и во многих международ-

ных организациях, как “превентивный”, упреждающий инструмент экологи-

ческой политики. Экологическая оценка основана на простом принципе: лег-

че выявить и предотвратить негативные последствия деятельности для окру-

жающей среды, чем обнаружить и исправлять их на стадии её осуществле-

ния. Таким образом, экологическая оценка сосредоточена на всестороннем

анализе возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую

среду и использовании результатов этого анализа для предотвращения или

смягчения экологического ущерба. Такой подход становится особенно акту-

альным по мере распространения представлений об устойчивом развитии,

поскольку он позволяет учитывать экологические факторы, наряду с эконо-

мическими, уже на стадии формулировки целей, планирования и принятия

решений об осуществлении той или иной деятельности. В СССР, а затем в

России и в других странах СНГ основными составляющими системы эколо-

гической оценки являются экологическая экспертиза (ЭЭ), организуемая Го-

сударственными природоохранными органами, и оценка воздействия на ок-

ружающую среду, проводимая заказчиками документации, подлежащей экс-

пертизе. Определение понятия экологической экспертизы в России приведе-

но в Федеральном законе “Об экологической экспертизе” от 23 ноября 1995

г. № 48-ФЗ: “Экологическая экспертиза – установление соответствия наме-

чаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и

определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в

целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой дея-

тельности на окружающую природную среду и связанных с ними социаль-

ных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической

экспертизы”.

Отметим, что использование международного опыта ЭО в России ог-

раничено, в частности, из-за недостаточно полного его освещения в литера-

туре на русском языке, а также из-за недостаточно верного и несистематиче-

ского переноса международно признанных принципов ЭО в подходы к эко-

логической оценке, используемые в России.

Экологическая оценка может рассматриваться с различных точек зре-

ния. С одной стороны, её можно рассматривать как процесс, носящий науч-

но-технический и инженерный характер, содержанием которого является

прогноз воздействий и последующая выработка или корректировка плановых

и/или проектных решений. С другой стороны, экологическая оценка пред-

ставляет собой механизм регулирования и связанную с ним формальную

процедуру. Наконец, её можно рассматривать как процесс взаимодействия

заинтересованных сторон по поводу намечаемой деятельности, для которого

формальная процедура задает лишь общие рамки.

Под экологической оценкой обычно понимают процесс систематиче-

ского анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельно-

сти, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учёт резуль-

татов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, ут-

верждении и осуществлении данной деятельности. Следует отметить, что

сам термин “экологическая оценка” до сих пор не является общепринятым

как в отечественной научной, так и нормативно-правовой литературе. В силу

особенностей формирования механизмов экологической оценки соответст-

вующая терминология первоначально сложилась в английском языке и изме-

нялась по мере развития практики ЭО и представлений о ней. Впервые фор-

мальная система оценки воздействия намечаемой деятельности на окружаю-

щую среду была введена в действие федеральным законом США “О Нацио-

нальной Политике в области Окружающей Среды” или NЕРА (“National En-

vironmental Policy Act”) подписанным президентом США 1 января 1970 г.. В

первые годы своего применения процесс оценки, выполняемый в соответст-

вии с NЕРА, назывался NEPA-процессом. Затем он получил особое название:

Environmental Impact Analysis (анализ воздействия на окружающую среду), а

позднее — Environmental Impact Assessment (EIA). Этот термин может быть

переведен как “оценка воздействий на окружающую среду”, хотя подразуме-

ваемый под данной аббревиатурой процесс соответствует “экологической

оценке проектов”. Отметим, что именно термин EIA закрепился в странах

ОЭСР в конце 70-х годов в качестве основного, обозначающего систематиче-

ский процесс анализа потенциальных экологических последствий намечае-

мой деятельности и учёта его результатов в процессе принятия решений.

В 80-х годах прошлого века возрос интерес к анализу возможных эко-

логических последствий, связанных не только с проектами строительства

конкретных хозяйственных объектов, но и с так называемыми стратегиче-

скими решениями: планами территориального и отраслевого развития, ком-

плексными программами, стратегиями, нормативно-правовыми актами. Ана-

лиз экологических последствий стратегических решений получил название

Strategic Environmental Assessment (SEA), что можно перевести как “страте-

гическая экологическая оценка (СЭО)”. По мере развития этого инструмента

значение термина EIA “смещалось” в сторону оценки, связанной с проектами

конкретных хозяйственных объектов. Наконец, в последнее десятилетие 20-

го века получил распространение термин Environmental Assessment (ЕА) -

“экологическая оценка” или ЭО, который охватывает как оценку проектного

уровня (EIA), так и стратегическую экологическую оценку (SEA).

Другой распространенный подход состоит в использовании термина

“Environmental Impact Assessment” для обозначения оценки как стратегиче-

ского, так и проектного уровней. Оценка стратегического уровня и в этом

случае называется “Strategic Environmental Assessment (SEA)”, а специаль-

ный термин для оценки проектного уровня отсутствует. Если отвлечься от

терминологии, а рассматривать лишь суть процесса – проведение оценки

воздействия на среду обитания и оценку экологических последствий различ-

ных планов и программ некоей деятельности на основе рассмотрения раз-

личных вариантов этих планов и программ до принятия решения о начале их

реализации, - то можно сказать, что как фактически, так и в соответствии с

нормативными актами в нашей стране стратегическая экологическая оценка

в той или иной степени и форме уже существует не одно десятилетие. Более

того, в соответствии с Российскими природоохранными правовыми актами, в

нашей стране должна была и осуществляется деятельность, к реализации ко-

торой только сейчас приступает Европейский Союз, называя её “стратегиче-

ской экологической оценкой”.

Описанные выше подходы к терминологии характерны для междуна-

родного научного сообщества, а также для международных документов -

конвенций, соглашений и т.п.. В то же время, системы терминов, принятые в

разных национальных системах, могут существенно различаться. Одни и те

же термины могут использоваться для обозначения принципиально разных

понятий, а сходные понятия - называться по-разному. Термины EIA и EA в

Российском контексте имеют самостоятельные определения, приводимые в

нормативно-правовых актах. Термин EA обычно используется в специальной

литературе для обозначения всего процесса учёта возможных экологических

последствий в принятии управленческих и иных решений. В России такой

процесс включает в себя и оценку воздействия, проводимую заказчиками (в

том числе в рамках процедуры ОВОС), и экологическую экспертизу, и ряд

согласований с Государственными органами. Таким образом, оценка воздей-

ствия на окружающую среду (в смысле, принятом в Российском законода-

тельстве) представляет собой лишь часть общего процесса учёта экологиче-

ских факторов в принятии решений по намечаемой деятельности. Одновре-

менное использование этого же термина для обозначения процесса в целом

приводит к путанице и неоднозначности. То же самое справедливо и для

термина “экологическая экспертиза”. Поэтому для обозначения всего про-

цесса учета экологических факторов при принятии решений по намечаемой

деятельности наиболее приемлем термин “экологическая оценка”. Следова-

тельно, термин ЭО должен употребляться как эквивалент английского тер-

мина “environmental assessment”. Отметим, что термин “стратегическая эко-

логическая оценка” используется в нашей стране как аналог, но не перевод

термина “strategic environmental assessment”. Каких-либо нормативных актов

по СЭО в России нет. Однако, во-первых, в документе: “Критерии оценки

экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной эко-

логической ситуации и зон экологического бедствия. Мин. ООС и ПР РФ.

ГНТУ. -М.: 1992, 58 с.” предусмотрен единый подход, позволяющий класси-

фицировать обследуемые территории по степени экологического неблагопо-

лучия и определён порядок поэтапного проведения оценки экологического

состояния территории (ОЭСТ), являющейся необходимым элементом СЭО.

Во-вторых, в настоящее время и Федеральный закон “Об экологической экс-

пертизе” предусматривает обязательность проведения Государственной эко-

логической экспертизы материалов, предшествующих разработке прогнозов

развития и размещения производительных сил на территории РФ, включая

проекты комплексных и целевых федеральных программ, схем развития на-

родного хозяйства, в том числе промышленности, проекты комплексных

схем охраны природы и др.. Учитывая, что документация, представляемая на

экспертизу, должна содержать материалы оценки воздействия на окружаю-

щую среду, то в соответствии с федеральным законодательством должна

проводиться и СЭО. В тех случаях, когда необходимо подчеркнуть, что речь

идет об экологической оценке проектного уровня, в России используется не-

посредственный перевод термина “Environmental Impact Assessment” (“оцен-

ка воздействия на окружающую среду”), а не термин “экологическая оценка

проектов (ЭОП)”.

Таким образом, в рамках терминологии, оценка воздействия на окру-

жающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза являются составными

частями лишь Российской системы экологической оценки. Следовательно,

термины “оценка воздействия на окружающую среду” и “экологическая

экспертиза” мы рекомендуем использовать лишь в смысле определений, при-

веденных в Российских нормативно-правовых документах.

Итак, экологическая оценка (ЭО) может осуществляться на уровне от-

дельных проектов и на уровне “стратегических” документов (планов разви-

тия территорий или отраслей хозяйства, программ, политик, стратегий и др.)

и называется, соответственно, экологической оценкой проектов – ЭОП

(ОВОС в Российском варианте) и стратегической экологической оценкой –

СЭО (ОЭСТ в Российском варианте) - см. рис. 1.

Стратегическая

экологическая оценка (СЭО)

Strategic Environmental

Assessment (SEA)

ОЭСТ и

ЭЭ

Экологическая оценка (ЭО)

Environmental Assessment (EA)

Экологическая оценка

проектов (ЭОП)

Environmental Impact

Assessment (EIA)

ОВОС и

ЭЭ

Рис. 1. Виды экологической оценки

Отметим, что в большинстве систем экологической оценки важную

роль играет документ, называемый по-английски Environmental Impact State-

ment (EIS). Обычно в России и странах СНГ используется прямой перевод

этого термина – “заявление о воздействии на окружающую среду” и соответ-

ствующая переводу аббревиатура – ЗВОС (поскольку возможен перевод тер-

мина EIS как “доклад” или “отчёт о воздействии”, “отчёт об экологической

оценке”). Термин ЗВОС часто употребляется в литературе на русском языке

и сложившаяся практика его применения в основном соответствует значению

термина EIS. В отличии от “оценки воздействия на окружающую среду”, он

не имеет официального определения в Российском законодательстве. Следу-

ет особо отметить, что речь идёт именно об основном, итоговом документе

ЭО, а не о краткой сводке её результатов (в ряде Российских монографий по

ОВОС термин “заявление об экологических последствиях” означает краткую

сводку, резюме результатов ЭО, публикуемое для общего сведения в средст-

вах массовой информации).

II.2. КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ОСНОВ И ЗАКОНОВ

РОССИИ, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ВЫПОЛЕНИЯ ПРАКТИЧЕСКИХ

ЗАДАНИЙ

При экологической оценке любого рода хозяйственной и иной деятель-

ности, для того чтобы эффективно защищать и охранять ОС, необходимо ру-

ководствоваться 3 принципами-постулатами:

1) вновь осуществляемая хозяйственная и иная деятельность может до-

пускаться только после положительного заключения комплексной эколого-

экономической экспертизы;

2) текущая хозяйственная деятельность, связанная с использованием

природных ресурсов или оказывающая влияние на состояние окружающей

среды, должна допускаться только при наличии соответствующей лицензии,