Бошно С.В. Правоведение

Подождите немного. Документ загружается.

Тема 19

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ

ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие государственного устройства.

Правовой статус субъектов Федерации

Государственное устройство - это важнейший элемент

государства, представляющий собой способ организации

его территории, правовое положение частей государства

и систему их взаимоотношений. Государственное устрой-

ство страны зависит от множества факторов: размера тер-

ритории, численности и национального состава населения,

исторических традиций государства, особенностей его по-

литического режима и других факторов. Известны следу-

ющие виды государственного устройства: унитарное, фе-

деративное и конфедеративное (см. тему «Сущность и фор-

ма государства»).

Определение оптимальной формы государственного ус-

тройства особенно важно для многонационального госу-

дарства. Важно установить правовые гарантии сохране-

ния и свободного развития культуры, обычаев этих наци-

ональных групп. Велика роль формы государственного

устройства в создании необходимых политико-правовых

условий для эффективного экономического и социального

развития всех частей государства. Этому могут мешать как

чрезмерная децентрализация, так и чрезмерная центра-

лизация государственной власти.

Федеративные государства юридически закрепляют

добровольность объединения народов, не предусматрива-

ют права выхода субъекта из Федерации. Труднейшей про-

блемой федеративного государства является распределе-

ние компетенции между федеральной властью и властью

субъектов Федерации.

231

Тема 19. Конституционные основы федерального устройства

Субъекты могут иметь свои конституции, гражданство,

органы государственной власти. Федеральные власти со-

вместно с властями субъектов Федерации определяют фе-

деральную компетенцию, компетенцию субъектов и совме-

стную компетенцию.

В Конституции Российской Федерации закреплена

федеративная форма государственного устройства. Рос-

сия состоит из равноправных субъектов: республик,

краев, областей, городов федерального значения, авто-

номной области и автономных округов. Субъекты Фе-

дерации всех видов перечислены в Конституции РФ

в алфавитном порядке. Тем самым указывается на го-

сударственные образования, которые составили Феде-

рацию и являются равноправными участниками соот-

ветствующих конституционно-правовых отношений.

Отсюда вытекают равные обязанности каждого субъекта

по отношению друг к другу. В Российской Федерации

нет сецессии, т.е. права выхода из Федерации. Любое

заявление о выходе из состава Федерации является

нарушением Конституции РФ.

Одновременно Конституцией РФ предусмотрена возмож-

ность расширения состава субъектов Федерации как

за счет вступления новых субъектов в состав Федерации,

так и за счет изменения границ имеющихся субъектов,

выделения из них нового.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской

Федерации устанавливается в первую очередь Конститу-

цией России, а также другими правовыми актами. Так,

республики принимают свои конституции, другие субъек-

ты Федерации - уставы. Ряд прав субъектов вытекает

из Декларации о государственном суверенитете РСФСР,

Федеративного договора о разграничении предметов веде-

ния и полномочий (1992 г.), договоров Российской Феде-

рации с отдельными субъектами Федерации о разграниче-

нии предметов ведения и полномочий.

Правовой статус субъектов РФ гарантируется Консти-

туцией России. Субъекты Российской Федерации сами

устанавливают свое наименование, а в случае его измене-

ния новое наименование подлежит включению в ст. 65

Конституции РФ. Несмотря на провозглашенное Консти-

232

Понятие государственного устройства

туцией РФ равноправие всех субъектов РФ, их правовой

статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает,

например, из того, что республики объявлены государ-

ствами, в то время как все другие субъекты такого стату-

са не имеют и могут рассматриваться только как государ-

ственные образования. Большинство автономных округов

входят в состав краев и областей и при этом должны рас-

сматриваться как равноправные субъекты. Такое положе-

ние субъектов РФ дает повод говорить об асимметричнос-

ти российского федерализма.

Равноправие субъектов Российской Федерации прояв-

ляется в общем для всех них определении предметов веде-

ния, которое вытекает из ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции

РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию

федеральных органов государственной власти, которые со-

здаются в соответствии с волеизъявлением всего многона-

ционального народа России, в том числе - всех субъектов

Российской Федерации. Последние представлены в Фе-

деральном Собрании РФ, а, следовательно, участвуют

в решении вопросов, относящихся к предметам ведения

Федерации. Вместе с органами государственной власти

Федерации они осуществляют правовое регулирование и

управление вне пределов ведения Российской Федерации

и совместного ведения они обладают всей полнотой госу-

дарственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ве-

дения и полномочий оставляет за субъектами Федерации

полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос

относится к совместному ведению, то законы и иные пра-

вовые акты издаются субъектами Российской Федерации

в соответствии с федеральными законами по этому вопро-

су. Если же тот или иной вопрос входит в исключитель-

ную компетенцию органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации, то они осуществляют собствен-

ное правовое регулирование, включая принятие законов

и иных нормативных правовых актов.

Субъекты РФ обладают своей территорией, которая яв-

ляется составной частью территории Российской Федера-

ции. Границы между субъектами Российской Федерации

могут быть изменены только с их взаимного согласия.

233

Тема 19. Конституционные основы федерального устройства

Система органов государственной власти устанавлива-

ется субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Есть только два конституционных требования, которые они

должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответ-

ствовала основам конституционного строя Российской Фе-

дерации, что, в частности, означает разделение властей

на законодательную, исполнительную и судебную. Во-вто-

рых, система органов власти должна строиться на основе

общих принципов организации представительных и испол-

нительных органов государственной власти, установленных

федеральным законом. Такие требования Конституции РФ,

весьма характерные для федеративных государств, призва-

ны обеспечить принципиальное единообразие организации

государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Органы исполнительной власти субъектов Российской

Федерации формируются главой администрации. Эти орга-

ны вправе принимать на себя определенные полномочия

федеральных органов исполнительной власти (по согла-

шению с ними) и в свою очередь передавать федеральным

органам осуществление части своих полномочий. Если

акты органов исполнительной власти субъектов РФ про-

тиворечат Конституции РФ, федеральным законам, меж-

дународным обязательствам РФ или нарушают права и

свободы человека и гражданина, то Президент РФ вправе

приостановить их действие до решения этого вопроса.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять

международные и внешнеэкономические связи. Однако их

международная правосубъектность носит ограниченный

характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатиче-

ском признании, открывать зарубежные представительства

на уровне посольств и т.п. Российская Федерация коорди-

нирует международную деятельность субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обес-

печивает им широкие возможности по регулированию де-

ятельности граждан на своей территории. В законодатель-

ных органах субъектов принимается большое число зако-

нов в области государственного строительства, защиты прав

и свобод человека и гражданина, развития экономики и

предпринимательства, социальной поддержки населения,

культуры.

234

Принципы федерального устройства РФ

Осветим некоторые особенности правового статуса рес-

публик в составе Российской Федерации. В отличие

от других субъектов Федерации, республики признают-

ся государствами. Однако их государственная власть не

является полностью суверенной, республики самостоя-

тельны только в рамках, установленных федеральной

Конституцией. Республики не вправе нарушать государ-

ственную целостность России, единство системы государ-

ственной власти. Их народы свободно реализовали свое

право на самоопределение, создав сначала автономию, а

затем преобразовав ее в государство, являющееся частью

Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть

переданные Федерации суверенные права можно только

с согласия Российской Федерации, путем изменения Кон-

ституции России или в соответствии с федеральным кон-

ституционным законом.

Республики самостоятельны в определении своих госу-

дарственных языков. В органах государственной власти,

органах местного самоуправления, государственных учреж-

дениях республик эти языки употребляются наряду с госу-

дарственным языком Российской Федерации, т.е. русским

языком. В республиках, в которых титульная нация со-

ставляет большинство населения (6 из 21), законодательно

закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в много-

национальном Дагестане. Двуязычие принято и в некото-

рых республиках, где титульная нация не составляет боль-

шинства (Татарстан, Калмыкия).

Конституции республик обычно предусматривают свое

гражданство. Это гражданство носит производный харак-

тер от гражданства Российской Федерации. В силу этого,

а также в связи с тем, что гражданство относится к веде-

нию Российской Федерации, правом принятия в граждан-

ство обладает только Российская Федерация.

§ 2. Принципы федеративного устройства

Российской Федерации

Одним из принципов федеративного устройства явля-

ется государственная целостность России. Это означает,

что Российская Федерация - цельное, единое и неделимое

235

Тема 19. Конституционные основы федерального устройства

государство, включающее в себя государственные образо-

вания. Россия является суверенным государством, имеет

единую территорию и правовую систему.

Территория - один из основных признаков государства,

определяющий пространство, на которое распространяет-

ся суверенитет и власть государства. Для федеративных

государств правовое закрепление своей территории имеет

не только международно-правовое, но и внутреннее госу-

дарственно-правовое значение. От этого зависят границы

федерального суверенитета, то есть поле действия феде-

рального законодательства, федеральной исполнительной

и судебной власти.

Единство правовой системы обеспечивается верховен-

ством Конституции Российской Федерации по отноше-

нию как к федеральным актам, так и к актам субъектов

Федерации. Федеральные законы обладают приоритетом

над правовыми актами субъектов Федерации. Установ-

ленные Конституцией Российской Федерации предметы

ведения регулируются правовыми актами различного

уровня. Так, по предметам ведения Федерации прини-

маются федеральные конституционные законы и феде-

ральные законы. По предметам же совместного ведения

издаются только федеральные законы и иные норматив-

ные правовые акты субъектов Федерации. Федеральные

законы не могут противоречить федеральным конститу-

ционным законам. Такая система законов способствует

единству правовой системы России.

Единство системы государственной власти проявля-

ется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных орга-

нов государственной власти, верховенстве Конституции

России и федеральных законов. Субъекты Федерации об-

ладают всей полнотой власти вне пределов компетенции

Российской Федерации, совместного ведения федерации

и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) пре-

дусматривает создание единой системы исполнительной

власти, состоящей из органов исполнительной власти Фе-

дерации и ее субъектов.

Судебная власть России устанавливается Конституци-

ей Российской Федерации и Федеральным конституцион-

236

Разграничение предметов ведения и полномочий

ным законом «О судебной системе Российской Федерации».

Судебная власть осуществляется как федеральными суда-

ми, так и судами субъектов Федерации. Во главе судов

общей юрисдикции стоит Верховный Суд Российской Фе-

дерации, арбитражных судов - Высший Арбитражный Суд

Российской Федерации. Общефедеральным органом в об-

ласти конституционного судопроизводства выступает Кон-

ституционный Суд Российской Федерации. В субъектах

Федерации созданы уставные или конституционные суды.

На строго централизованных началах действует Про-

куратура Российской Федерации. Нижестоящие прокуро-

ры подчиняются вышестоящим, а вся система возглавля-

ется Генеральным прокурором Российской Федерации.

Полномочия, организация и порядок деятельности про-

куратуры определяется Федеральным законом «О проку-

ратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года.

Принцип равноправия и самоопределения народов

Российской Федерации проявляется в равных правах

на национальное развитие, развитие национальной куль-

туры, языка, на пользование им. Государство гарантиру-

ет равенство всем народам нашей страны, право на со-

хранение родного языка, создание условий для его со-

хранения и развития. Самоопределение наций может осу-

ществляться в различных национально-государственных

и национально-культурных формах.

Принцип равноправия субъектов Федерации меж-

ду собой и во взаимоотношениях с федеральными орга-

нами государственной власти: проявляется: а) в равен-

стве их прав и обязанностей как субъектов Федерации;

б) в конституционно установленных равных пределах ком-

петенции Российской Федерации; в) в равном представи-

тельстве всех субъектов государства в Совете Федерации.

§ 3. Разграничение предметов ведения

и полномочий между федеральными органами

государственной власти и органами

власти субъектов Федерации

Разграничение предметов ведения и полномочий меж-

ду Российской Федерацией и субъектами Федерации

237

Тема 19. Конституционные основы федерального устройства

осуществляется в статьях 71 — 73 Конституции Российс-

кой Федерации. Вопросы разграничения полномочий бо-

лее детально регулируются Федеральным законом от

24.06.99 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграни-

чения предметов ведения и полномочий между органа-

ми государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти субъектов Российской

Федерации».

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключи-

тельному ведению Федерации отнесены вопросы, которые

носят общий характер и обеспечивают единство государ-

ства. Все эти полномочия по предметному признаку могут

быть объединены в группы.

В области государственного строительства к ведению

Федерации относятся следующие вопросы: принятие и

изменение Конституции Российской Федерации, прием но-

вых субъектов в состав Федерации, утверждение измене-

ний границ между субъектами, установление системы фе-

деральных органов власти, их формирование и некоторые

другие предметы.

В социально-экономической сфере к ведению Феде-

рации отнесено определение правового режима федераль-

ной государственной собственности и управление ею, ус-

тановление основ федеральной политики и федеральной

программы в области экономического, национального

развития России и другие вопросы. К ведению Российс-

кой Федерации отнесено установление правовых основ

единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, та-

моженное регулирование, денежная эмиссия, основы

ценовой политики, федеральные экономические служ-

бы, включая федеральные банки. Российская Федера-

ция устанавливает федеральный бюджет, федеральные

налоги и сборы. Федеральные фонды регионального раз-

вития, федеральные энергетические системы, ядерная

энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный

транспорт, пути сообщения, информация и связь, дея-

тельность в космосе также регулируются Федерацией

в целом.

Самостоятельную группу образуют полномочия Россий-

ской Федерации в сфере внешних сношений и обороны

2158

Разграничение предметов ведения и полномочий

страны: внешняя политика и международные отношения

России, оборона, безопасность и другие.

К ведению Российской Федерации отнесены вопросы

обороны и охраны границ: оборона и безопасность, обо-

ронное производство, определение порядка продажи и

покупки оружия, боеприпасов, военной техники и друго-

го военного имущества, производство ядовитых веществ,

наркотических средств и порядок их использования; оп-

ределение статуса и защита государственной границы,

территориального моря, воздушного пространства, исклю-

чительной экономической зоны и континентального шель-

фа Российской Федерации.

К исключительному ведению Российской Федерации от-

носятся вопросы правоохранительных органов, метеороло-

гии, статистической отчетности, утверждение государствен-

ных наград и почетных званий Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов

затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и

общественной жизни. Но именно в этих сферах проявля-

ется суверенитет и территориальное верховенство Россий-

ской Федерации, ее назначение обеспечивать общие инте-

ресы многонационального населения страны.

Статья 72 Конституции России устанавливает сферу

совместной компетенции Федерации и субъектов. Под со-

вместным ведением понимается отнесение определенных

вопросов к компетенции в равной степени как Федера-

ции, так и ее субъектов. По этим вопросам могут изда-

ваться федеральные законы и законы субъектов Федера-

ции, указы Президента РФ и акты президентов и глав

администраций субъектов Федерации, постановления

Правительства РФ и акты исполнительной власти субъек-

тов Федерации. Вопросы совместного ведения не требу-

ют жесткой централизации, а лишь регулирования опре-

деленной части со стороны федеральных органов госу-

дарственной власти.

Назовем некоторые вопросы совместного ведения в об-

ласти государственного строительства и защиты прав и

свобод: обеспечение соответствия нормативных актов

субъектов Федерации федеральному законодательству,

защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав

239

Тема 19. Конституционные основы федерального устройства

национальных меньшинств, обеспечение законности, пра-

вопорядка, общественной безопасности, режим погранич-

ных зон; защита исконной среды обитания и традицион-

ного образа жизни малочисленных этнических общнос-

тей; установление общих принципов организации местно-

го самоуправления и системы органов государственной

власти.

В области экономики и социального развития к совме-

стному ведению отнесены:

- разграничение государственной собственности, воп-

росы владения, пользования и распоряжения землей, не-

драми, природными ресурсами;

- природопользование, охрана окружающей среды и

обеспечение экологической безопасности, особо охраняе-

мые природные территории, охрана памятников истории

и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, куль-

туры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения, защита се-

мьи, материнства, отцовства и детства, социальная защи-

та, включая социальное обеспечение;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, сти-

хийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их послед-

ствий;

- установление общих принципов налогообложения и

сборов в Российской Федерации.

К совместному ведению отнесены такие отрасли права,

как административное, административно-процессуальное,

трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лес-

ное, законодательство о недрах, об охране окружающей

среды.

В Конституции Российской Федерации не закрепляют-

ся полномочия, относящиеся к сфере исключительного

ведения субъектов. Отмечено, что они находятся вне пре-

делов исключительного ведения Федерации и совместно-

го ведения Российской Федерации и субъектов.

Контрольные вопросы

• Какие принципы положены в основу российского

федерализма?

240