Бошно С.В. Правоведение

Подождите немного. Документ загружается.

Виды правотворчества

Основы правотворчества органов местного самоуправ-

ления заложены Федеральным законом «Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации». Более детальное регулирование этого вида право-

творчества осуществляется законами субъектов о местном

самоуправлении, уставами органов местного самоуправления.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуп-

равления обеспечивают самостоятельное решение граж-

данами всех вопросов местного значения через избирае-

мые ими органы или непосредственно, исходя из интере-

сов населения, на основе закрепленных за органами само-

управления материальных и финансовых ресурсов.

Непосредственное правотворчество граждан осуществ-

ляется посредством референдума. Регулирование этого

процесса осуществляется Федеральным конституционным

законом «О референдуме Российской Федерации», зако-

нами субъектов Российской Федерации о референдуме.

На уровне местного самоуправления непосредственным на-

родным правотворчеством является принятие решений схо-

дов или собраний граждан, местные референдумы.

Прямое правотворчество граждан характеризуется ря-

дом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, насе-

ления;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля яв-

ляется правообразующим источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утвер-

ждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются

на государственные органы, избирательные комиссии или

комиссии референдума, чьи права и обязанности подчи-

нены достижению главной цели - обеспечению полного и

свободного народного волеизъявления.

На всенародное голосование может быть поставлен текст

законопроекта, по которому гражданам предлагается выс-

казать свое мнение.

Договорное правотворчество - это деятельность госу-

дарственных органов по заключению публично-правовых

договоров. Особенность этого вида - согласование интере-

сов сторон, добровольность.

181

Тема 14. Правотворчество

Примером нормативного договора является также Фе-

деративный договор, явившийся правовой базой для со-

здания Российской Федерации на новой основе. Он содер-

жит нормы о распределении компенсации между государ-

ственными образованиями Российской Федерации, о пред-

метах исключительного ведения Федерации и ее субъек-

тов, а также их совместного ведения. Практикуется зак-

лючение соглашений и по экономическим, политическим

и иным вопросам между федерацией и отдельными ее чле-

нами, между субъектами федерации.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграни-

чения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации»

дает определение соответствующего вида договора, его прин-

ципам, определяет его предмет и порядок заключения.

Примером нормативного договора является коллектив-

ный договор. В соответствии с Законом Российской Феде-

рации от 11 марта 1992 года «О коллективных договорах

и соглашениях», коллективный договор ~ это правовой

акт, регулирующий трудовые, социально-экономические,

профессиональные отношения между работодателем и ра-

ботниками. Коллективный договор заключается на пред-

приятиях, в их структурных подразделениях, наделенных

правами юридического лица, независимо от формы соб-

ственности, вневедомственной принадлежности и числен-

ности работников.

Локальное правотворчество - это создание актов раз-

личных коллективов, организаций, регулирующих их де-

ятельность, внутреннюю организацию, права и обязанно-

сти членов этих сообществ. Примерами могут быть поло-

жение о премировании, правила внутреннего трудового

распорядка и т.п. акты.

§ 3. Законодательный процесс,

его содержание и стадии

Процесс создания нормативного акта складывается

из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, ут-

верждения и обнародования (оглашения). Характерными

182

Законодательный процесс, его содержание и стадии

чертами такого процесса в России являются дальнейшее

укрепление демократических основ создания правовых

норм, гласности и профессионализма, учет общественно-

го мнения, повышение внимания к качеству и теорети-

ческой обоснованности принимаемых законодательных ре-

шений, широкое привлечение научной общественности

к их выработке и обсуждению.

Первый этап правотворчества - предварительное фор-

мирование государственной воли (подготовка проекта).

Этот этап начинается с принятия решения о подготовке

проекта и находит воплощение в утвержденных планах

правоподготовительных работ, принятие которых осуще-

ствляется в правотворческой практике Российской Феде-

рации и ряда других государств. Кроме того, относитель-

но законопроектов такое решение может исходить от выс-

шего законодательного органа страны в форме поручения

Правительству РФ либо иному органу или их совокупнос-

ти разработать проект конкретного акта. Законопроект

может быть подготовлен по инициативе Президента РФ,

Правительства Российской Федерации, других органов и

лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Вторая стадия законодательного процесса - предвари-

тельные работы, предшествующие составлению текста

проекта. До начала подготовки проекта важно выявить

общественную потребность в нормативном регулировании

соответствующей сферы общественных отношений. Прежде

всего, определяется, каково фактическое состояние той

области жизнедеятельности общества (экономики, поли-

тики, социальной сферы), к которой относится предлагае-

мый акт, существо вопроса, который должен быть решен

в проекте, а также общая цель предлагаемого правового

регулирования.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью

решения новых вопросов, возникших на практике и тре-

бующих правового регулирования, так и для устранения

имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших пред-

писаний и противоречий, множественности актов по од-

ним и тем же вопросам.

На данном этапе осуществляется сбор информации

о действующем законодательстве по теме проекта, анали-

183

Тема 14. Правотворчество

зируется его состояние, практика применения. Разработ-

ка проектов без увязки с действующими актами усугубля-

ет и без того уже довольно разбалансированную и внут-

ренне противоречивую систему законодательства. Вот по-

чему по каждому проекту перед началом его разработки

целесообразно подготовить справку о действующем нор-

мативном материале по соответствующему вопросу. Вели-

ка польза сбора сведений о зарубежном законодательстве

по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, от-

носящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос,

можно ли ограничиться внесением изменений и допол-

нений в ранее принятые акты или действительно необхо-

димо подготовить новый акт. Заранее должны быть оп-

ределены возможные последствия действия акта: эконо-

мические, экологические и другие, а также «просчита-

ны» возможные затраты материальных, финансовых и

иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, до-

ходы, издержки и т.п.

На начальной стадии работы над проектом выраба-

тываются основные положения будущего акта, которые

должны обеспечить решение поставленных задач, дос-

тижение требуемых результатов, а также устранение не-

достатков действующего по данному вопросу законода-

тельства. Для законопроекта и проекта другого важно-

го акта в ряде случаев необходима и разработка его на-

учной концепции.

Следующая стадия - подготовка первоначального тек-

ста проекта. Для выработки важных и сложных проектов

обычно образуются комиссии, включающие представите-

лей заинтересованных органов, общественных организа-

ций, ученых-юристов и других специалистов.

В подготовке проектов обязательно участие юридиче-

ских подразделений органов и организаций, разрабатыва-

ющих проект. Такое участие обеспечивает высокую юри-

дическую культуру проекта, правильное его оформление

и соблюдение правил законодательной техники, стыков-

ку с действующим регулированием по теме проекта.

Все законопроекты обычно предварительно рассматри-

ваются на заседаниях комитетов законодательного орга-

184

Законодательный процесс, его содержание и стадии

на, которые по профилю своей деятельности заинтересо-

ваны в его принятии.

Подготовленные проекты подвергаются всесторонней

правовой, финансовой, экологической и иной специализи-

рованной экспертизе. Такая экспертиза должна способство-

вать повышению качества подготавливаемых нормативных

решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие проекты могут быть вынесены на всена-

родное обсуждение. Повысить действенность всенародных

обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати

не только самого проекта, но и комментариев к нему, ин-

тервью по наиболее актуальным и острым вопросам, зат-

рагиваемым в проекте. Очень важно обеспечить макси-

мальный учет предложений, высказываемых в ходе об-

суждения. Должен быть отлажен механизм учета и ана-

лиза поступающих предложений.

После проработки замечаний и предложений проект

окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем наступает второй этап правотворческой про-

цедуры, когда работа над проектом вступает в офици-

альную фазу и осуществляется самим правотворческим

органом.

Второй этап - это возведение государственной воли

в закон, то есть придание ей формы. Этот этап начинается

с внесения проекта в официальном порядке в законода-

тельный орган. Правом официального внесения законо-

проектов в высший представительный орган страны (пра-

во законодательной инициативы) пользуются определен-

ные полномочные органы, организации и лица, обычно

предусмотренные в конституции. Так, например, в соот-

ветствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации,

правом законодательной инициативы обладанэт Президент

РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы,

члены Совета Федерации, Совет Федерации, законодатель-

ные (представительные) органы власти субъектов Россий-

ской Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Выс-

ший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ по воп-

росам их ведения.

Проект закона представляется вместе с объяснитель-

ной запиской, содержащей обоснование необходимости его

185

Тема 14. Правотворчество

принятия, развернутую характеристику целей, задач и

основных положений будущего закона и его места в сис-

теме действующего законодательства, а также ожидаемых

последствий его применения. При представлении проек-

та, реализация которого потребует дополнительных мате-

риальных и иных затрат, прилагается финансово-эконо-

мическое обоснование. Прилагается справка о том, изме-

нения, дополнения или отмены каких актов потребует

принятие нового закона.

Следующая стадия правотворческого процесса, свой-

ственная коллегиальному правотворческому органу, -

включение проекта в повестку дня заседания. Затем идет

обсуждение и официальное принятие проекта.

Рассмотрение законопроектов осуществляется, как

правило, в трех чтениях, если законодательным орга-

ном применительно к конкретному проекту не будет

принято иное решение. Практика проведения несколь-

ких чтений законопроекта позволяет более детально,

внимательно и всесторонне рассмотреть проект, вне-

сти в него необходимые поправки и обеспечить тем

самым принятие более продуманного законодательно-

го решения.

При первом чтении законопроекта заслушиваются док-

лад инициатора законопроекта и содоклад ответственного

комитета. Затем депутаты обсуждают основные положе-

ния законопроекта и высказывают предложения и заме-

чания в форме поправок, рассматривают предложения

об опубликовании при необходимости законопроекта

для всенародного обсуждения. В случае принятия закона

в первом чтении обычно устанавливается срок его подго-

товки ко второму чтению.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подго-

товка его ко второму чтению осуществляется ответствен-

ным комитетом или другим органом, которому поручена

доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председа-

тель или заместитель ответственного комитета. Он сооб-

щает о поступивших поправках, высказывает отношение

комитета к поправкам. Обсуждение проводится постатей-

но, по разделам и в целом.

186

Законодательный процесс, его содержание и стадии

В результате второго чтения законодательный орган

либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвра-

щает на доработку.

На голосование ставится отдельно каждая статья, раз-

дел или глава проекта. Статья (раздел или глава) прини-

мается за основу, затем на голосование ставятся все по-

ступившие в письменном виде поправки. Если предложе-

но внести несколько поправок в одну и ту же статью про-

екта, то вначале обсуждаются и голосуются те из них,

принятие или отклонение которых позволит решить воп-

рос о других поправках.

Когда обсуждены все поправки, статья (раздел или гла-

ва) утверждается в целом с принятыми поправками. За-

тем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голо-

сов четко устанавливается регламентами законодательно-

го органа.

В Государственной Думе Федерального Собрания Рос-

сийской Федерации предусмотрена процедура третьего чте-

ния. В соответствии с Регламентом Государственной Думы,

принятый во втором чтении законопроект направляется

в ответственный комитет Государственной Думы для уст-

ранения возможных внутренних противоречий, установле-

ния правильных взаимоотношений статей и редакционной

правки ввиду изменения текста законопроекта при втором

чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается

внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению

в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Про-

ект может быть принят только целиком.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен по-

рядок повторного рассмотрения федеральных законов,

отклоненных Советом Федерации, а также повторного рас-

смотрения тех из них, которые отклонены Президентом

Российской Федерации.

В принятии закона в Федеральном Собрании Россий-

ской Федерации участвует также и вторая палата - Совет

Федерации. Для некоторых законов ее участие является

обязательным (например, о ратификации и денонсации

международных договоров), а для остальных - факульта-

тивное. Так, если Совет Федерации в течение 14 дней не

принял закон к рассмотрению, это расценивается как мол-

187

Тема 14. Правотворчество

чаливое согласие и закон передается на подпись Прези-

денту Российской Федерации.

Официальное опубликование принятого закона - зак-

лючительная стадия законодательного процесса. Опуб-

ликование осуществляется в специальных органах. Так,

например, федеральные конституционные и федеральные

законы публикуются в Собрании законодательства Рос-

сийской Федерации, Российской газете и Парламентской

газете.

Опубликование является условием действия законов

(ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Любые нормативные пра-

вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан-

ности человека и гражданина, не могут применяться,

если они не опубликованы официально для всеобщего

сведения.

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, го-

сударственными комитетами и иными учреждениями,

публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях

(если таковые имеются), а также в официальном порядке

рассылаются в подчиненные органы, учреждения, орга-

низации. Акты местных органов самоуправления публи-

куются в соответствующих бюллетенях, а также разве-

шиваются на видных местах.

§ 4. Юридическая техника

Законодательная техника - это система базирующих-

ся на практике нормотворчества и теоретически обосно-

ванных правил и приемов подготовки наиболее совершен-

ных и целесообразных по форме и структуре проектов

нормативных актов, обеспечивающих максимально пол-

ное и точное соответствие формы нормативных предписа-

ний их содержанию, доступность, простоту и легкую обо-

зримость нормативного материала, исчерпывающий ох-

ват регулируемых вопросов.

Из приведенного определения следует, что законода-

тельная техника охватывает целый ряд процедур право-

творческой деятельности: определение предмета закона,

выбор формы, структуры акта, языковые и иные требова-

ния к его содержанию и оформлению.

188

Юридическая техника

Важнейшей проблемой законодательной техники яв-

ляется определение предмета проекта закона. Предмет

правового регулирования составляют общественные отно-

шения, которые должны обладать двумя обязательными

свойствами: 1) они должны нуждаться в соответствующем

регулировании; 2) по своей природе они могут быть пред-

метом правового регулирования.

Предмет закона могут составлять лишь те обществен-

ные отношения, которые носят существенный характер.

Закон отражает устойчивое в явлениях, в развитии, и

в этом смысле есть противоречивое единство устойчивос-

ти и изменчивости.

Реальное выяснение и уяснение предмета проекта воз-

можно лишь на основании глубокого изучения существую-

щего правового материала. Особое значение при определе-

нии предмета проекта следует уделить непосредственному

анализу живой социальной практики. Только такой под-

ход позволит стать закону выразителем общественных ин-

тересов. Тонко и ярко описал это требование к подготови-

тельной работе Ж.-Ж. Руссо: «Подобно искусному архи-

тектору, который прежде чем возвести здание, обследует и

изучает почву, чтобы узнать, сможет ли она выдержать его

тяжесть, мудрый Законодатель не начинает писать законы

наудачу, он испытует предварительно, способен ли народ,

которому он их предназначает, им подчиняться»

Непосредственно связан с определением предмета за-

кона выбор его формы. Трудности, возникающие при ре-

шении этого вопроса, имеют различные причины, основ-

ная из которых связана с многообразием видов правовых

актов и, одновременно, отсутствием нормативного закреп-

ления их классификации.

При выборе формы проекта автору следует учитывать

федеративное устройство России, обусловившее трехуров-

невое деление правового регулирования: предметы веде-

ния Российской Федерации, совместного ведения Федера-

ции и ее субъектов, ведения субъектов. Решение этого

вопроса содержится в ст. ст. 71-73 Конституции Россий-

ской Федерации.

Ж.-Ж. Руссо. Трактаты. М., 1969. С. 337.

189

Тема 14. Правотворчество

Законодательная техника включает ряд рекомендаций

по структуре нормативных правовых актов, которые

имеют особенности для разных актов. Остановимся на за-

коне.

Каждый закон должен иметь название, что позволяет

сразу определить его предмет, круг регулируемых им об-

щественных отношений. Название закона должно быть

сформулировано кратко, но при этом отражать его основ-

ное содержание.

Название закона, регулирующего определенный круг

общественных отношений, отличается от названия зако-

на, изменяющего ранее принятые нормативные акты.

В первом случае кратко указывается его основное содер-

жание; во втором - приходится перечислять или воспро-

изводить полностью названия актов, которые новым за-

коном изменяются.

Преамбула представляет собой вводную часть закона,

в которой излагаются мотивы его принятия, задачи и цели.

В преамбуле раскрываются причины принятия и направ-

ленность закона, политическое, экономическое или соци-

ально-культурное его значение. Наличие преамбулы не

является необходимым.

Основной частью закона является его нормативно-пра-

вовое содержание, содержащее предписания, дозволения

и запрещения. Нормативно-правовое содержание закона

излагается в логической последовательности с разбивкой

на статьи, которые в свою очередь делятся на пункты

с цифровым обозначением либо на части, каждая из кото-

рых начинается с красной строки.

Статьи закона, параграфы, главы и разделы закона

должны быть снабжены специальными подзаголовками,

лаконично выражающими их суть, что позволяет быстро

сориентироваться с предметом закона и легко найти в нем

необходимую статью.

В большинстве случаев нормативно-правовая часть за-

кона постатейно в соответствии со схемой «если-то», вслед

за которой указываются те невыгодные последствия (сан-

кции), которые наступают при неисполнении или нару-

шении статьи. Следует, однако, заметить, что невыгод-

ные последствия (санкции) отнюдь не всегда содержатся

190