Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть
Подождите немного. Документ загружается.
167
К
неправовым формам относятся формы выражения
организаци
онных
и
материально технических действий, способствующих
госу
дарственному
управлению.
Организационные управленческие действия выражаются
в
изуче
нии, обобщении
и
распространении положительного опыта,
в
обуче
нии
исполнителей,
в их
инструктировании,
в
проведении
совеща
ний, учений, тренировок
и т. д.
Организационные мероприятия
не
связаны непосредственно
с
возникновением, изменением
и
прекра
щением административно правовых отношений,
т. е. они не
влекут
тех
последствий, которые характерны
для
актов управления.
Материально технические
действия
имеют
вспомогательное
зна
чение, однако
с их
помощью
материально обеспечивается
осуществ ление
всех форм
государственного управления.
К
таким
действиям
относятся: составление справок, отчетов, ведение
делопроизводства,
оформление документов, регистрация фактов,
размножение
докумен
тов и
другие
действия.
2. Понятие и
классификация актов
государственного
управления
«Правовой
акт
управления
есть
основанное
на
законе
односто
роннее юридически властное волеизъявление
полномочного
субъек
та
исполнительной власти, направленное
на
установление
админи
стративно правовых
норм или на
возникновение, изменение
или
пре
кращение административно правовых отношений
в
целях реализа
ции
исполнительной
власти».
132
Д. М.
Овсянко
под
актом управления понимает официальное
ре
шение, принятое органом исполнительной власти
в
односторонне
властном порядке
и с
соблюдением установленной процедуры
по
тому
или
иному
вопросу, отнесенному
к
его
компетенции,
облеченное
в
пре
дусмотренную законом форму
и
порождающее
юридические послед
ствия.
133
Признаки акта управления:
—
имеет
юридическую
природу,
обладает
государственно власт
ным
характером
и
обязателен
для тех, кому
адресован;
—
принимается
в
одностороннем
порядке,
исходит
из
компетент
ного
органа исполнительной власти, должностного
лица;
132
Административное право/Под
ред. Ю. М.
Козлова,
Л. Л.
Попова.
С.
269.
133
См.:
Овсянко
Д. М.
Указ.
соч. М.,
1996.
С.
68.
168
—
устанавливает
обязательные
правила
поведения
либо
регули
рует
конкретные управленческие
отношения;
—
носит
творческий
характер,
поскольку
направлен
на
оптималь
ное
решение управленческих
дел и
вопросов;
—
принимается субъектом управления только
по тем
вопросам,
которые относятся к
его
компетенции,
и в
порядке,
установленном
правовыми
нормами.
Юридическое значение актов
управления:
—
устанавливают, изменяют
или
отменяют нормы права
(другие
акты управления);
—
возлагают конкретные обязанности
на
субъектов
управления
или
наделяют
их
определенными
правами;
—
выступают
в
качестве юридических фактов,
т. е.
оснований
для
возникновения, изменения
или
прекращения правоотношений
в
сфере
управления;
—
являются
доказательством
для
суда,
основанием
для
возбуж
дения судебного
дела.
134
Акты управления подразделяются:
по
юридическим свойствам;
сроку действия; территории действия; характеру компетенции
ис
полнительных органов, издающих акты; органам, издающим
право
вые
акты;
форме
выражения актов.
135
По
юридическим свойствам акты управления подразделяются
на
нормативные, индивидуальные
и
смешанного
характера.
В
Разъяснении
о
применении Правил подготовки
нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти
и
их
государственной регистрации Минюстом
РФ
делается ссылка
на
по
становление Государственной думы
от 11
ноября 1996
г. № 781 П
ГД
«Об
обращении
в
Конституционный
Суд
Российской
Федерации»,
в
котором
136
нормативный правовой
акт
трактуется как
письмен
ный
официальный документ, принятый (изданный)
в
определенной
форме
правотворческим органом
в
пределах
его
компетенции
и
на
правленный
на
установление, изменение
или
отмену правовых
норм.
Индивидуальный
акт
обращен к одному участнику
администра
тивно
правового отношения (приказ
о
назначении
на
должность,
по
становление
о
привлечении лица к административной
ответственно
сти).
169
134
См.:
Коренев
А. П.
Указ.
соч. М.,
1996. Ч.
1. С.
167–168.
135
См.: Там
же.
С.
170–174.
136
Разъяснения… утверждены приказом Минюста России
от 14
июля
1999
г. №
217//Рос. газета. 1999.
3
авг.
170
Акты
смешанного
характера
мы
можем
наблюдать,
анализируя,
на
пример, приказы федеральных министров.
Причем
эти
акты
по
своему
содержанию
чаще
всего
являются нормативными, поскольку
они
рас
считаны
на
неопределенное
время
и на
неопределенный
круг
лиц,
одна
ко в
преамбуле
приказа
нередко
называется
фамилия
и
инициалы
руко
водителя департамента (управления), который
должен совершить
оп
ределенные
действия
для
реализации
данного
приказа
(например,
обес
печить
заказ
на
изготовление бланков
лицензий
и
других
документов).
По
сроку
действия
акты
управления
делятся
на
акты
с
неопреде
ленным сроком действия (бессрочные), срочные
и
временные.
По
территории действия акты управления подразделяются
на
акты, действующие
в
масштабе Российской Федерации,
и
акты,
дей
ствующие
в
масштабе федерального округа, республики, края,
обла
сти,
автономного округа,
города
федерального значения,
а
также
ад
министративно территориальной единицы (района,
города).
По
характеру компетенции исполнительных
органов
,
издающих
акты,
последние делятся
на
акты общего,
межотраслевого
и
отрас
левого
управления.
По
органам, издающим правовые акты управления:
Президент
издает указы
и
распоряжения; федеральные органы
исполнительной
власти РФ, Правительство
—
постановления
и
распоряжения;
ми
нистры
—
приказы, распоряжения, указания,
инструкции; органы
исполнительной власти субъектов Федерации
–
постановления,
рас
поряжения,
приказы.
По
форме
выражения
акты
управления
подразделяются
на
сло
весные (письменные
и
устные)
и
конклюдентные.
Правовой
акт
управления должен приниматься
в
строгом
соот
ветствии
с
требованиями принципа законности,
на основе и во
ис
полнение
законов.
Основные
требования
законности
к
актам
управления
заключа
ются в
следующем:
1)
акт
управления
должен
быть
издан
полномочным
органом
и
в
пре
делах
его
компетенции;
2) акт
управления должен приниматься
в
установленном
поряд
ке.
Например, акты, принимаемые коллегиальными органами,
дол
жны обсуждаться
на
заседаниях
этих
органов
при
наличии
кворума,
т. е.
простого
или
квалифицированного
(не менее двух
третей)
боль
шинства членов данного коллегиального органа,
в
противном
случае требования актов являются
незаконными;
171
3)
акт
управления
должен
быть
издан
по
установленной
форме
и
под
писан
надлежащими
должностными
лицами
(руководителем
юриди
ции»//СЗ РФ. 1997.
№ 33. Ст.
3895.
168
ческой службы
и
руководителем
этого же
органа
исполнительной
власти
или его
заместителем).
137
Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты)
ак
тивно
воздействуют
на
содержание.
Она
побуждает субъекта
управ
ления
с особой
тщательностью подходить к решению дела.
Так,
тре
бование мотивировать решение
по делу
заставляет субъекта
управ
ления основательно изучить причины, обусловившие
принятие
акта.
Требование делать
в
акте ссылку
на
закон
побуждает субъекта
уп
равления скрупулезно относиться к акту
с
точки зрения
его
законно
сти.
Требование подписи акта
определяет ответственность
руково
дителя органа
за его
содержание.
Процесс разработки акта управления федерального органа
испол
нительной власти
до
вступления
его в
законную
силу
проходит
опре
деленные
стадии:
1)
подготовку проекта акта
и его
согласование;
2)
подписание (утверждение)
акта;
3)
государственную регистрацию акта
в
установленных
случаях;
4)
официальное опубликование
и
вступление акта
в
силу.
Подготовка проекта нормативного правового
акта возлагается
на
одно
или
несколько
структурных
подразделений
федерального
орга
на
исполнительной власти
с
учетом
их
функций
и
компетенции.
В
процессе работы
над
проектом правового акта должны
быть
изу
чены
относящиеся к
теме
проекта законодательство РФ,
практи
ка
применения соответствующих нормативных правовых актов,
на
учная литература
и
материалы периодической печати,
а
также дан
ные
социологических
и
иных исследований,
если
таковые проводи
лись.
Срок
подготовки проекта
и
издания правового акта
во
исполне
ние
федеральных законов, указов
и
распоряжений Президента
РФ,
постановлений
и
распоряжений Правительства РФ, как
правило,
не
должен превышать
одного
месяца,
если не
установлен
другой
срок.
Проект
нормативного
акта
подлежит
согласованию
с
заинтересо
ванными министерствами
и
ведомствами,
если
такое
согласование
является обязательным
в
соответствии
с
законодательством
РФ,
а
также
если в
нормативном акте содержатся положения, нормы
169
137
См.:
Постановление Правительства
РФ от 13
августа 1997
г. №
1009
«Об
утверждении
Правил
подготовки
нормативных
правовых
актов
феде
ральных
органов
исполнительной
власти
и
их
государственной
регистра
ции»//СЗ РФ. 1997.
№ 33. Ст.
3895.
170
и
поручения, касающиеся других министерств
и
ведомств. Согласо
вание оформляется визами, включающими
в себя
наименование
дол
жности руководителя министерства
или его
заместителя
и
личную
подпись визирующего, расшифровку подписи
и дату на
оборотной
стороне последнего листа
акта.
Одновременно
с
разработкой проекта нормативного акта
должны
быть
подготовлены предложения
об
изменении
и
дополнении
или
признании утратившими
силу
соответствующих
ранее
изданных
ак
тов или их
частей.
Нормативные акты, изданные совместно
или по
согласованию
с
другими федеральными органами исполнительной власти,
изменя
ются, дополняются
или
признаются утратившими
силу по
согласо ванию
с
этими
органами.
Положения
об
изменении,
дополнении
или
признании
утратив
шими
силу ранее
изданных актов
или их
частей включаются
в
текст
нового
нормативного
акта.
Подготовленный проект нормативного акта
до его
подписания
должен
быть
проверен
на
соответствие законодательству РФ,
а
так
же
правилам русского языка
и
завизирован руководителем
юриди
ческой службы федерального органа исполнительной
власти.
Нормативные акты подписываются (утверждаются)
руководите
лем
федерального органа исполнительной власти
или его
замести
телем.
Подписанный
нормативный
акт
должен
иметь
следующие
рекви
зиты:
—
наименование органа, издавшего его;
—
наименование
вида
акта
и его
название;
— дату
подписания
и его
номер;
—
наименование должности
и
фамилию лица, подписавшего
акт.
Государственной регистрации подлежат нормативные
правовые
акты, затрагивающие права,
свободы и
обязанности
человека
и
граж
данина, устанавливающие правовой статус
организаций, имеющие
межведомственный характер, независимо
от
срока
их
действия,
в
том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную
тайну,
или
сведения конфиденциального
характера.
Государственная регистрация актов осуществляется
Минюстом
РФ, который
ведет
Государственный реестр нормативных
правовых
актов федеральных органов исполнительной
власти.
Государственная регистрация нормативного акта включает
в
себя:
—
юридическую
экспертизу
соответствия
этого
акта
законодатель
171
ству
РФ;
170
—
принятие
решения
о
необходимости
государственной
регистра
ции
данного
акта;
—
присвоение регистрационного
номера;
—
занесение
в
государственный реестр нормативных
правовых
актов федеральных органов исполнительной
власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не
позднее
10 дней со дня их
подписания (утверждения) представляют
ся в 6
экземплярах
(один
подлинник
и
пяти копий,
одна из
которых
должна
быть на
магнитном носителе)
в
Федеральную
регистрацион
ную
службу.
Государственная
регистрация нормативных актов производится
в срок до 15 дней с даты
получения акта.
В
случае необходимости
срок
регистрации может
быть
продлен,
но не более чем на 10
дней,
а в
ис
ключительных случаях
– до одного
месяца.
138
Нормативные акты,
в
государственной регистрации которых
от
казано, возвращаются
Минюстом России издавшему
их
органу
с
ука
занием причин
отказа.
В
течение суток
после
регистрации подлинник нормативного
акта
с
присвоенным
ему
регистрационным номером направляется
в
фе
деральный орган, представивший
акт на
государственную
регистра цию.
Нормативные
правовые
акты,
затрагивающие
права,
свободы и
обя
занности человека
и
гражданина, устанавливающие правовой
статус
организаций
или
имеющие межведомственный
характер,
подлежат
официальному опубликованию
в
установленном
порядке, кроме
ак
тов или
отдельных
их
положений, содержащих
сведения, составля
ющие
государственную тайну,
или
сведения
конфиденциального
ха
рактера.
Указы
и
распоряжения
Президента
РФ,
постановления
и
распо
ряжения Правительства
РФ
публикуются
в
«Собрании
законодатель
ства
Российской Федерации»,
а
также
в
«Российской
газете».
139
Срок
опубликования актов Президента
РФ — в
течение
10 дней после
их
подписания.
В
соответствии
с
Федеральным
конституционным
зако
ном от 17
декабря
1997
г. «О
Правительстве
Российской Федерации»
138
См.:
Постановление Правительства
РФ от 11
февраля 1999
г. №
154
«О
внесении изменений
и
дополнений
в
Постановление Правительства
РФ»
от 13
августа 1997
г. №
1009//Рос. газета. 1999.
24
февр.
139
См.:
Указ Президента
РФ от 23 мая
1996
г. № 763 «О
порядке
опубли
кования
и
вступления
в силу
актов Президента
РФ и
нормативных
актов
федеральных органов исполнительной
власти»//СЗ РФ.
1996.
№ 22. Ст.