Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть
Подождите немного. Документ загружается.
11
3
Гегель
Г.
Философия права//Соч.:
В 14 т. Т. 6. М.;
Л., 1934.
С.
295.
12
властей. Следовательно, исполнительную власть можно
характери
зовать
в
качестве подсистемы
в
рамках единой государственной
вла
сти или же ее
механизма.
Шарль Монтескье (1689–1755) отмечал:
«Все
погибло
бы,
если
в одном и том же
лице
или
учреждении
были бы
соединены
три
влас
ти:
власть создавать законы, власть приводить
в
исполнение
поста
новления общегосударственного характера
и
власть судить
преступ
ников
и
тяжбы частных
лиц».
4
Однако необходимо учитывать,
что
действующим
законодатель
ством
закрепляются полномочия
не
самой исполнительной
власти
как государственно правового института,
а
лишь субъектов,
реали
зующих
ее на том или ином
уровне государственной организации
(на
пример, каждый орган исполнительной власти
имеет свой
статус,
определяемый положением
о
данном
органе).
3.
Исполнительная власть
—
непременный
элемент
государственно властного
механизма,
построенного
на
началах
разделения
властей.
Она
всегда
должна
существовать
наряду
с
законодательной
и
судебной
вла
стями.
До
принятия Конституции
РФ
1993
г.
законодательная
власть
осуществлялась только
на
федеральном уровне. Разделение властей
в
буквальном
смысле
имело
известные формальные ограничения.
Сей
час
таковые
отсутствуют,
так
как субъекты Федерации вправе осуще
ствлять
собственное правовое
регулирование, включая принятие
за
конов
(ст. 76
Конституции РФ). Естественно,
что на
указанных
уров
нях
осуществляются исполнительная
и
судебная власти.
Там
же,
где
отсутствуют
три
ветви государственной
власти, исполнительная
власть
в
государственно правовом (конституционном) значении не
функционирует. Например,
нет ее на
уровне отдельных
государствен
ных
предприятий
и
учреждений, негосударственных
формирований.
4.
Исполнительная
власть,
как
и
любое
другое
проявление
власт
ных
полномочий, может:
а)
оказывать определяющее воздействие
на
деятельность людей, органов, учреждений;
б)
подчинять других
сво
ей
воле.
Это
означает,
что,
к примеру, государственная налоговая
инспек
ция вправе потребовать
от
индивидуального предпринимателя
или
юридического лица заполнить налоговую декларацию
в
установлен
ный срок и
представить
ее в
инспекцию.
5.
Исполнительная
власть,
являясь
ветвью
единой
государствен
ной
власти,
не
может
отождествляться
с
видом
государственной
дея
13
4
Монтескье
Ш. О духе
законов//Антология
мировой правовой
мысли.
М.,
1999.
Т. 3. С.
117.
14
тельности. Соответствующий
вид
такой деятельности
— не
сама
власть,
а
лишь форма
ее
практической реализации.
Следовательно,
исполнительная власть
не
тождественна
исполнительной
деятель
ности. Власть
—
сущность таковой
деятельности, выражающей
вла
стные полномочия,
т. е.
категория
базового
характера.
В силу
этого
исполнительная власть
не
тождественна
и
государственному
управ
лению, которое
всегда
характеризовалось как определенный
вид
го
сударственно
властной
деятельности.
6.
Исполнительная власть, выражающаяся
в особом виде
госу
дарственной деятельности,
по своей сути
правоприменительна.
Это
ее
принципиальное качество
и
назначение. Судебная власть
также
является правоприменительной,
но
исполнение требований
законо
дательства осуществляется
ею
преимущественно
в
негативных
слу
чаях, когда возникает необходимость
в
судебной защите
нарушен
ных
прав.
Для
исполнительной власти характерно
правопримене
ние в двух
аспектах:
а)
позитивного характера,
т. е.
прямое исполне
ние
требований законодательства прежде
всего в
целях
нормальной
и
эффективной работы
всех
находящихся
под ее
воздействием
объек
тов
экономики, культуры
и т. д.
(например,
финансирование
после утверждения соответствующего бюджета);
б)
негативного
характе
ра,
когда органы исполнительной власти
применяют
меры
принуж
дения к нарушителям
законодательства.
7.
Исполнительная
власть
имеет
определенное
субъектное
выра
жение.
Это
значит,
что она
олицетворяется
в
деятельности
специ
альных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией,
ко
торые представлены
на
федеральном уровне Правительством РФ,
ми
нистерствами, федеральными службами
и
агентствами,
а
также
на
уровне субъектов Федерации
в виде
правительств
и
других
органов
исполнительной власти. Таково
одно из
непременных требований
разделения властей. Соответственно
исполнительная власть
пред
ставлена
в
государственно властном
механизме органами
исполни
тельной власти. Естественно,
что
ими не могут быть ни
законода тельные,
ни
судебные органы
государственной
власти.
8.
Исполнительная власть характерна
тем, что в
непосредственном
распоряжении
ее
субъектов
находятся
все
наиболее
существенные
атри
буты
государственной власти: финансы, средства
коммуникации,
во
оруженные
силы
и
иные
воинские
формирования,
милиция,
службы
внут
ренней
и
внешней
безопасности,
исправительные учреждения
и т.
п.
5
15
5
См.:
Административное право: Учебник/Под
ред. Ю. М.
Козлова
,
Л. Л.
Попова.
М.,
2002.
С.
25–28.
16
Изложенные положения
дают
необходимую
основу для
решения
вопроса
о
соотношении исполнительной власти
и
государственного
управления.
При этом надо
учитывать,
что
исполнительная власть
в
значи
тельной степени
—
категория политико правовая,
в то
время
как
государственное управление
—
организационно правовая.
Право
на
жизнь имеют
обе эти
государственно правовые
катего
рии. Соответственно, государственное управление
—
реальность,
без
которой
не
может работать государственно властный
механизм.
Поэтому государственное управление
по своему
назначению
пред
ставляет
собой не что
иное, как
вид
государственной
деятельности,
в
рамках которого практически реализуется исполнительная
власть.
Следовательно, государственное управление практически
осуще
ствляется
и в
рамках системы государственной власти,
базирующей
ся на
началах разделения властей. Исполнительная власть
как про
явление единой государственной власти приобретает реальный
ха
рактер
в
деятельности
особых
звеньев государственного
аппарата,
в
настоящее время именуемых исполнительными органами,
а по
су
ществу являющимися органами
государственного управления.
По
этому
государственное управление, понимаемое как
исполнительно
распорядительная деятельность,
не
противопоставляется
реализа
ции
исполнительной власти, понимаемой как деятельность
субъек
тов этой
ветви
власти.
Соответственно,
все
субъекты исполнительной власти одновре
менно
являются звеньями системы государственного управления.
Од
нако далеко
не все
такого
рода
звенья
могут быть
субъектами
испол
нительной власти
в ее
конституционном смысле.
В
противном
случае
придется признать
в
качестве таковых, например,
администрацию
го
сударственного предприятия
или
учреждения,
либо
концерна
и т.
п.,
таких звеньев системы государственного
управления, которые
нахо дятся
за
пределами действия
принципа
разделения властей.
Исполнительная
власть
в
ее
государственно управленческом
по
нимании
в
известной
мере
«отказывается»
от
функций
непосредствен
ного
управления,
столь
характерного
для
условий
безраздельного
господства государственной собственности,
т. е.
почти полного обоб
ществления
всех сфер
жизни.
На этой основе
проявляется
тенденция
становления системы государственного
регулирования.
Если
госу
дарственное управление
всегда
исходило
из
необходимости
постоян
ного и
непосредственного (прямого)
17
вмешательства
аппарата управ
ления
в
жизнь объектов,
то
сейчас
главные ориентиры
управляюще
го
воздействия связываются
с
самостоятельностью
тех или
иных
18
структур,
с их
определенным обособлением.
Об
этом,
в
частности,
свидетельствует проводимый
курс на
реальное обеспечение
их
опера
тивной хозяйственной самостоятельности
на
региональном
и
мест
ном
уровнях,
на
концентрацию внимания федеральных органов
ис
полнительной власти
на
выработке экономической политики
и
уста
новлении организационно правовых
основ
зарождающегося
рынка,
на
стимулировании предпринимательства
и т. п. Все это
потребовало
решительного пересмотра
тех
начал, которые
отождествлялись
с
так
называемой административно командной
системой.
Однако между государственным управлением
и
государственным
регулированием
нет
принципиальных различий
по
целевому
назна
чению. Кроме
того,
регулирование
—
непременный элемент
государ
ственно управленческой деятельности,
одна из ее
функций.
В
самом
обыденном смысле регулирование
выражается
в
подчинении
опреде
ленному порядку,
в
упорядочении
тех или
иных действий.
Налицо
полное совпадение признаков регулирования
и
управления.
Факти
чески
речь
может
идти о
различном (большем
или
меньшем)
удель
ном весе
участия
государства
в
экономических
и
иных
процессах:
либо
оно
непосредственно управляет объектами,
либо
выступает
в
роли
регулятора наиболее важных
в
общественном смысле
управленчес
ких связей.
Тем не менее все это
в
значительной степени условно, ибо,
управляя,
государство
регулирует,
а
регулируя
—
управляет.
С
опре
деленной
долей
условности можно утверждать,
что
государственное
управление
традиционно связывается
с
наличием
у его
субъектов
под чиненных
объектов,
а
государственное регулирование
— с
воздей
ствием
преимущественно
на
организационно неподчиненные
объек
ты. Но
в том и в
другом случае налицо наиболее обобщенные
вариан
ты
практической реализации исполнительной
власти.
В
настоящее
время
центральное
место
в
государственно управлен
ческой деятельности
занимает:
1)
разработка
и
реализация политики, выражающейся
в
государ
ственных программах общефедерального
и
регионального
масшта
бов
(приватизация, развитие села,
строительство
жилья, защита се
мьи и
др.);
2)
установление
и
эффективное
проведение
в
жизнь
правовых
и
орга
низационных
основ
хозяйственной
жизни
(государственное
стимули
рование предпринимательства, защита
прав
собственника
и т.
19
д.);
3)
управление предприятиями
и
учреждениями
государственного
сектора (например, государственными
унитарными
предприятиями);
4)
регулирование
деятельности
различных
объектов
негосудар
ственного
сектора
(установление
порядка
государственной
регистра
20
ции
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей,
их
на
логообложения
и т.
д.);
5)
координация функционирования секторов хозяйственного,
со
циально культурного
и
административно политического
строитель
ства;
6)
обеспечение
реализации
прав
и
обязанностей
физических
и
юри
дических
лиц в сфере
государственного
управления;
7)
осуществление
государственного
контроля
и
надзора
за
рабо
той
управляемой
и
регулируемой сфер.
6
Это
основные функции исполнительной власти,
т. е.
ведущие
на
правления государственно управленческой деятельности.
В них
на
ходит
свое
прямое выражение приоритет публичных интересов
в
сфе
ре
государственного
управления.
3. Принципы
государственного
управления
Принцип (лат. principium
—
основа, первоначало) трактуется
как
основное исходное положение какой нибудь теории, учения,
науки
7
;
руководящая идея,
основное правило
поведения.
8
Характерно,
что,
исследуя
по
существу
одну и ту же
объективную
реальность, только
в
других объемах
и
аспектах,
философы
и
со циологи, экономисты
и
юристы выводят
различные принципы
уп
равления обществом. Недостаточная
разработка теоретических
и
ме
тодологических
основ,
выделения
и
систематизации
в
целом
прин
ципов научного управления
обществом находит
свое
отражение
в
ис
следованиях, посвященных
принципам государственного
управле
ния.
Профессор
Ю. М.
Козлов отмечал,
что в
современной России
еще
не
решен
вопрос о
принципах исполнительной власти
и с
определен
ной долей
условности можно
вести речь о
таких
принципах, как
раз
деление властей, федерализма, законности,
демократизма,
обеспече
ния прав и свобод
граждан, сочетания
единоначалия
и
коллегиаль
ности, гласности, функционально
отраслевой
специализации.
9
Однако,
по его
мнению,
это
лишь предположение, хотя
и
весомое.
Главное
же
состоит
в том, что
отсутствие должной
продуманности
6
См.:
Алехин
А. П.,
Кармолицкий
А. А.,
Козлов
Ю. М.
Указ.
соч. М.,
1997.
С.
21.