Бородин С.С, Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть
Подождите немного. Документ загружается.
21
7
См.: Ожегов С.И.
Словарь русского языка.
М.,
1968.
С.
568.
8
См.:
Философский словарь.
М.,
1972.
С.
329.
9
См.:
Алехин
А. П.,
Кармолицкий
А. А.,
Козлов
Ю. М.
Указ.
соч. С.
22.
22
и
взвешенности
при
критическом анализе старой системы
управле
ния
привело к тому,
что
вместе
с
негативными
ее
элементами
факти
чески
были
полностью утрачены
и те, без
которых никакая
система
управления
не в
состоянии выполнить
свою
социальную
миссию.
На
смену
управляемости (бюрократического централизма)
пришла
сла
бая
управляемость (неуправляемость).
В
частности, наглядно проявились элементы управленческой
«рас
пущенности», когда
на
уровне регионов нередко игнорируются
реше
ния
федеральных органов, государственная дисциплина
всё в
боль
шей
степени становится крайне расплывчатым
и
произвольно
тол
куемым понятием, ослабла управленческая
вертикаль
и т. п.
Созда
ется
впечатление,
что в
России
государственное воздействие
на
общественную жизнь
значительно слабее,
чем в
государствах
с
раз
витыми рыночными
отношениями.
Во
многом
это
связано
с
явной неподготовленностью нашей
уп
равленческой элиты к глубокой реформации политической
и
эконо
мической систем.
Вот
почему закономерно возникают
требования
«снизу»
об
укреплении вертикали исполнительной власти,
т. е.
уси
лить централизованное государственное воздействие
на
основные
стороны жизни страны, укрепить исполнительскую дисциплину,
ре
шительно преодолеть сепаратистские тенденции
в сфере
управления,
«оживить» принцип планирования, обеспечить реальное
государ
ственное регулирование
цен,
тарифов, налогов
и т. д., т. е.
сохранить
всё то, без чего
невозможно управлять делами
государства
и
обще
ства
даже
в
самых развитых странах.
Продолжая
эту
мысль,
профессор
А.
П.
Алехин
считает,
что
сис
тема
органов исполнительной власти
в
Российской Федерации стро
ится
и
функционирует
на основе
принципов: приоритета
личности,
ее прав и свобод;
разделения осуществления государственной
влас
ти;
федерализма; единства системы исполнительной власти;
закон
ности; гласности; ответственности.
10
Профессор
Д. М.
Овсянко выделяет следующие принципы
органов
исполнительной власти: народовластие
(ст. 3
Конституции
РФ);
вер
ховенство закона
(ст. ст. 4, 15);
разделение
и
взаимосдерживание
вла
стей (ст. ст. 10, 11);
разграничение
полномочий федеральных
и
ре
гиональных органов
(ст. ст. 11, 78);
законность
(ст. 15);
гласность
(ст. 15);
приоритет
и
гарантированность
прав
личности
(ст. ст.
2,
7
)
;
федеративного
устройства государства
(ст. 5);
централизация
(ст.
74);
23
10
См.:
Алехин
А.
П.,
Кармолицкий
А.
А.
Административное
право
Рос
сии.
Основные понятия
и
институты: Учебник.
М.,
2004.
С.
32–34.
24
плановости; дифференциация (разделение)
и
фиксирование
функций
и
полномочий органов
и
должностных
лиц.
11
Профессор
А. П.
Коренев
все
принципы государственного
управ
ления разделяет
на две
группы:
общие
(социально правовые)
и
орга
низационные.
12
К общим
относятся принципы объективности, конкретности,
эф
фективности, сочетания централизации
и
децентрализации,
закон
ности и
дисциплины.
Принцип
о б ъ е к т и в н о с т и
означает,
что
социальные
про
цессы протекают
в
соответствии
с
объективными законами
развития
общества. Поэтому
от
субъекта управления требуется
познание
и
уме
лое
использование объективных закономерностей,
учет
реальных
возможностей, фактического состояния общества.
Эти
требования
и
составляют
суть
принципа объективности.
Управление может
быть
результативным тогда, когда люди, познав
объективные законы, со
знательно используют
их,
«заставляя
служить» самым насущным
интересам. Следовательно, познание
законов выступает
в
качестве
необходимой предпосылки научного
предвидения.
Принцип объективности предполагает использование
выводов
и
рекомендаций науки, изучение
и
обобщение собственного
опыта
деятельности органов исполнительной власти России
и
зарубежных
стран.
Суть
принципа конкретности состоит
в
осуществлении
управле
ния
применительно к конкретным жизненным
обстоятельствам
с
учетом разнообразных
форм
проявления объективных
законов,
на основе
достоверной информации как
о
внутреннем
состоянии
объекта управления,
так и о
внешних условиях,
в
которых
он
нахо
дится.
При этом речь идет не о
разрозненных конкретных фактах,
а
об
обобщенной
систематизированной
и
объективной информации.
Дос
товерная информация позволяет установить конкретные формы
про
явления
в
данных условиях
тех или
иных общественных
закономер
ностей
и
определить
в
соответствии
с
этими целями
и
действия
лю
дей, т. е.
конкретизировать
пути и
средства
достижения целей
управ
ления.
Суть
принципа
э ф ф е к т и в н о с т и
заключается
в том,
чтобы
достигнуть целей управления
при
наименьших затратах сил,
средств
11
См.:
Овсянко
Д. М.
Административное право:
Учеб.
пособие.
М.,
1996.
С.
17–22.
25
12
См.:
Коренев
А. П.
Административное
право
России:
В 3 ч. М.,
1996.
Ч.
1. С.
16.
26
и
времени. Управление
в любой
социальной сфере,
будь то
экономи
ка, образование,
оборона и т. д.,
связано
с
материальными
и
духов
ными
ценностями, финансовыми
и
людскими ресурсами. Поэтому
уп
равление, как
и
всякая полезная деятельность людей, должно
осу
ществляться рационально, эффективно.
К
критериям
эффективнос
ти обычно
относят размеры затрат, сроки
выполнения задач,
сроки
окупаемости
и
др.
Организационные принципы управления также можно
условно
разделить
на две
подгруппы:
—
принципы
построения
органов
исполнительной
власти
—
от
раслевой, территориальный, линейный,
функциональный;
—
принципы деятельности органов исполнительной власти
—
ра
циональное распределение полномочий между субъектами
исполни
тельной деятельности, сочетание коллегиальности
и
единоначалия,
ответственности.
Рассмотрим принципы построения
органов
исполнительной
власти.
О т р а с л е в о й
принцип выступает
в
качестве ведущего
в
орга
низации аппаратов
и
служб, осуществляющих
исполнительную
дея
тельность.
В
соответствии
с ним для
реализации
того или иного
вида
управленческой деятельности
образуются соответствующие
органы
и
аппараты (службы,
подразделения). Так,
для
осуществления
уп
равления
той или
иной
отраслью формируется орган
исполнитель
ной
власти
(министерство,
федеральная
служба,
федеральное
агент
ство).
Суть т е р р и т о р и а л ь н о г о
принципа состоит
в
формиро
вании аппарата исполнительной власти
на
территориальной
основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать
комплексное
раз
витие
сфер и
отраслей управления
на
конкретной
территории
(в
рес
публике, крае,
области).
Применение
л и н е й н о г о
принципа обеспечивает
то, что у
ни
жестоящего аппарата
или
исполнителя имеется лишь
одна
выше
стоящая инстанция
или
руководитель, полномочный давать
указа
ния, обязательные
для
исполнения нижестоящим аппаратом
или
ис
полнителем. Линейный принцип
обычно
применяется
при
организа
ции
небольших
по
численности групп
и
коллективов работников.
На основе ф у н к ц и о н а л ь н о г о
принципа
формируются
специальные органы
и
аппараты исполнительной власти, которые
осуществляют
общие
надведомственные функции. Применение
фун
кционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых
свя
зей,
решение вопросов, имеющих
общее
значение
для всех или
мно
гих
отраслей
управления.
В
соответствии
с
этим
принципом
27
форми
28
руются органы государственного
управления, занимающие
надведом
ственное положение
и
осуществляющие
ту или иную
функцию госу
дарственного управления (статистика, тарифы, финансовые
рынки
и
др).
Функциональный принцип применяется
в
структурах
аппарата
исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель
не
в
состоянии реализовать
все
функции крупного органа.
В этих
случа
ях
образуются
и
действуют подразделения, реализующие
координа
ционные
и
обеспечивающие функции
—
финансовую, кадровую,
пла
нирования
и т.
д.
Вторую
группу
организационных
принципов
составляют
принци
пы
деятельности органов исполнительной
власти.
Принцип
р а ц и о н а л ь н о г о р а с п р е д е л е н и я п о
л
н
о м о ч и й
предполагает юридическое закрепление задач,
обязан
ностей
и прав за
каждым органом, аппаратом, службой,
подразде
лением
и
работником; урегулирование
их
взаимоотношений
в
испол
нительной
деятельности.
Данный принцип
имеет
важное значение
в
таком
федеративном
государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения
и
полно
мочий между федеральными субъектами управления
и
субъектами
управления республик, краев
и
областей осуществляется
на
основе
Конституции РФ, Федеративного договора
и
иных актов
о
разграни
чении между указанными субъектами полномочий.
Законодатель
ством
признается
и
гарантируется
местное самоуправление,
которое
действует
в
пределах
своих
полномочий самостоятельно.
Этим
дос тигается сочетание интересов государства
и
местного
самоуправле
ния.
Несоблюдение
этого
принципа приводит,
с одной
стороны,
к
сни
жению
роли
федеральных субъектов управления
за
состояние
дел
в
соответствующей
сфере или
отрасли управления,
а с
другой —
к мелочной опеке, ограничению самостоятельности
нижестоящих
субъектов управления
при
осуществлении
оперативных
функций управления.
С о ч е т а н и е к о л л е г и а л ь н о с т и и е д и н о н а ч
а
л
и я
выражается
в том, что
важнейшие вопросы
исполнительной
деятельности государства решаются коллегиальными органами
ис
полнительной власти, например Правительством РФ,
а
вопросы
те
кущего, оперативного
характера,
не
требующие коллегиального
рас
смотрения, решаются единоначальными органами
(министерствами).
Сочетание коллегиальности
и
единоначалия
проявляется
также
в
единоначальном
руководстве
органом
с
коллегиальным
обсужде
29
нием
основных вопросов исполнительной деятельности
на
совеща
тельном органе
—
коллегии, оперативном совещании.
Это
позволяет
избегать одностороннего, субъективного
принятия
решений.
Принцип
о т в е т с т в е н н о с т и
субъектов исполнительной
де
ятельности
за
результаты работы
тесно
связан
с
принципом
рацио
нального распределения полномочий.
За
ненадлежащее
исполнение служебных обязанностей государственные служащие
могут быть
при
влечены к дисциплинарной
или иной
ответственности.
Библиографический список
Конституция РФ.
М.:
Юрид. лит., 1993.
Ст. ст. 3, 7, 10, 11,
71,
72, 77, 78, 83,
110, 114, 130–133.
Анализ проблемной ситуации
в
формировании концепции госу
дарственного
управления/Атаманчук
Г. В.,
Власенко
И. С.,
Крош
кина
Г. Н и др.;
РАН.
М.,
1994.
Алехин
А.
П.,
Кармолицкий
А.
А.,
Козлов
Ю.
М.
Административ
ное право РФ:
Учебник.
М.:
Зерцало,
1997.
Атаманчук
Г. В.
Обеспечение
рациональности
государственного
управления.
М.,
1990.
Бахрах
Д. Н.
Административная власть как
вид
государственной
власти//Государство
и
право. 1992.
№ 3. С.
13–
20.
Бельский
К.
С. О
функциях исполнительной
власти//Государство
и
право. 1997.
№ 3. С.
14–21.
Бельский
К.
С. О
системе административного
права//Государство
и
право. 1998.
№ 3. С.
5–11.
Бородин
С. В.,
Кудрявцев
В. Н. О
разделении
и
взаимодействии
властей
в
Российской Федерации//Государство
и
право. 2002.
№
5.
С.
13–16.
Концепция
развития
системы
исполнительной
власти
в
Россий
ской
Федерации//Государство
и
право. 1996.
№
8.
Рыжов В.
С.
К судьбе
государственного
управления//Государство
и
право. 1999.
№ 2. С.
14–22.
Старилов
Ю. Н. О
сущности
и новой
системе
административного
права: некоторые итоги дискуссии//Государство
и
право. 2000.
№
5.
С.
12–21.
30
Л Е К Ц И Я
2
МЕХАНИЗМ
АДМИНИСТРАТИВНО9ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОТНОШЕНИЙ
1.
Механизм административно9правового
регулирования:
понятие и его
элементы
Государственное управление рассматривается как объект
адми
нистративно правового регулирования,
сущность которого
состоит
в
упорядочении управленческих отношений
и
определении
правово
го
статуса органов исполнительной
власти.
Содержание
административно правового
регулирования
заклю
чается:
—
в
принятии
новых
административно правовых
норм
в
соответ
ствии
с
потребностями общества
и
государства;
—
упорядочении
и
закреплении
на основе
современных
норм
пра
ва
наиболее целесообразных общественных отношений
в сфере
госу
дарственного
управления (приватизация
государственного
и
муни
ципального имущества, регистрация
прав на
имущество
и т.
д.);
—
охране урегулированных правом управленческих отношений
(в том
числе
через
установление ответственности
за их
наруше
ние);
—
развитии новых общественных отношений,
соответствующих
требованиям объективных законов развития
нашего общества
(пред
принимательство, лицензирование
и т.
д.);
—
вытеснении
из
сферы управления общественных
отношений,
не
отвечающих современным условиям (административно команд
ных, устаревших налоговых отношений).
Система
административно правовых средств, которые
воздейству
ют на
общественные отношения, организуя
их в
соответствии
с
зада
чами государства
и
общества, именуется механизмом
администра
тивно
правового
регулирования,
13
в
структуру.
Которого
могут
входить следующие
элементы:
—
нормы административного права, закрепленные
в
федеральных
законах, указах Президента РФ, постановлениях
Правительства
РФ,
законах субъектов Федерации
и в
других
нормативных
правовых
актах;
13
См.:
Коренев
А. П.
Указ.
соч. М.,
1996. Ч.
1. С.
40.