Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

692

Раздел VI. Административно-процессуальное право

ждение возможных правонарушений), и по порядку осуществ-

ления (исполнения), и по последствиям.

Конституция РФ (ст. 98) устанавливает определенный им-

мунитет членов Совета Федерации и депутатов Государствен-

ной Думы в отношении применения к ним мер принуждения,

включая меры обеспечения производства по делу об админист-

ративном правонарушении. Они не могут быть задержаны

(кроме случаев задержания на месте преступления), а также

подвергнуты личному досмотру (за исключением случаев, когда

это предусмотрено федеральным законом для обеспечения

безопасности других людей). Вопрос о лишении их неприкос-

новенности решается по представлению Генерального прокуро-

ра РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.

Вред, причиненный незаконным применением мер обеспе-

чения производства по делу об административном правонару-

шении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном

гражданским законодательством. Вред возмещается за счет со-

ответственно казны Российской Федерации, казны субъек-

та РФ или казны муниципального образования.

§ 2. Доставление. Административное задержание. Привод

Доставление — это мера обеспечения производства по делу

об административном правонарушении, которая состоит в при-

нудительном препровождении физического лица в целях со-

ставления протокола об административном правонарушении

при невозможности его составления на месте выявления право-

нарушения (если составление этого протокола является обяза-

тельным). Данная мера связана с кратковременным ограниче-

нием свободы действий и передвижения физического лица, ко-

торое доставляется в специальное служебное помещение.

Порядок осуществления доставления регламентируется ст. 27.2

КоАП РФ.

Подчеркнем, что доставление лица, совершившего админи-

стративное правонарушение, в служебное помещение осущест-

вляется далеко не при каждом правонарушении, а лишь в тех

случаях, когда протокол об административном правонарушении

невозможно составить на месте выявления этого правонаруше-

ния. Составление такого протокола — единственная цель дос-

тавления физического лица в служебное помещение.

При этом важно уяснить, что доставление допускается толь-

ко тогда, когда составление протокола об административном

Глава 27. Меры обеспечения производства

693

правонарушении обязательно. Дело в том, что, как будет по-

казано в следующей главе, КоАП РФ предусматривает воз-

можность назначения наказания без составления протокола об

административном правонарушении. Так, протокол не со-

ставляется, если наказанием за совершенное правонаруше-

ние является предупреждение или административный штраф,

не превышающий 100 руб. (а при нарушении таможенных

правил — 1 тыс. руб.), и если лицо, которому назначается

такое наказание, не оспаривает ни факта совершения им пра-

вонарушения, ни административного наказания, не отка-

зывается от уплаты штрафа. В подобных случаях достав-

ление физического лица, совершившего административное

правонарушение, в специальное служебное помещение не до-

пускается.

Правом доставления физического лица наделены должност-

ные лица ряда федеральных органов исполнительной власти.

Это сотрудники органов внутренних дел (милиции); военнослу-

жащие внутренних войск; военнослужащие пограничных орга-

нов и пограничных войск; военнослужащие иных войск; долж-

ностные лица органов, на которые возложен надзор или кон-

троль за соблюдением правил пользования транспортом;

должностные лица органов, на которые возложен надзор или

контроль за соблюдением законодательства об охране окружаю-

щей среды, сотрудники других федеральных органов исполни-

тельной власти.

В ст. 27.2 КоАП РФ не только подробно перечислены орга-

ны,

должностные лица которых вправе осуществлять доставле-

ние,

но и указано, в какие служебные помещения и в случае

совершения каких правонарушений они могут это сделать. Так,

например, доставление осуществляется должностными лицами

органов внутренних дел (милиции) при выявлении администра-

тивных правонарушений, дела о которых рассматривают эти

органы, либо административных правонарушений, по делам о

которых органы внутренних дел составляют протоколы об ад-

министративных правонарушениях. Доставление производится

должностными лицами органов внутренних дел также в случае

обращения к ним других должностных лиц, уполномоченных

составлять протоколы о соответствующих административных

правонарушениях, при выявлении этих правонарушений. Дос-

тавление осуществляется должностными лицами органов внут-

ренних дел в служебное помещение органа внутренних дел (ми-

694

Раздел VI. Административно-процессуальное право

лиции) или в помещение органа местного самоуправления

сельского поселения.

Военнослужащими внутренних войск Министерства внут-

ренних дел РФ, должностными лицами ведомственной охраны

или вневедомственной охраны при органах внутренних дел дос-

тавление осуществляется при выявлении административных

правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняе-

мым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие

объект или вещи, с проникновением в охраняемую зону. В этих

случаях физические лица доставляются в служебное помещение

органа внутренних дел (милиции), служебное помещение охра-

ны или в служебное помещение подразделения воинской части

либо органа управления внутренних войск.

Отметим, что все сотрудники органов внутренних дел (ми-

лиции) имеют право осуществлять доставление, в частности,

лиц, совершивших административные правонарушения, неза-

висимо от того, находятся ли работники милиции в форменной

или в гражданской одежде, во время несения службы или в

свободное от нее время. Таким же правом обладают военнослу-

жащие внутренних войск, участвующие в охране общественно-

го порядка и в борьбе с преступностью, а также военнослужа-

щие внутренних войск, исполняющие другие служебные обя-

занности.

В ст. 27.2 КоАП РФ указаны и прочие правонарушения, при

совершении которых должностные лица органов внутренних

дел, военнослужащие внутренних войск, военнослужащие по-

граничных органов и пограничных войск, военнослужащие

иных войск, должностные лица органов, на которые возложен

надзор или контроль за соблюдением правил пользования

транспортом, должностные лица таможенных органов, сотруд-

ники органов уголовно-исполнительной системы, должностные

лица других органов вправе осуществлять доставление физиче-

ских лиц для составления протокола об административном пра-

вонарушении.

Доставление должно быть осуществлено в возможно корот-

кий срок. При этом, учитывая, что удаленность места соверше-

ния правонарушения от помещения, куда необходимо доста-

вить совершившее его физическое лицо, может быть различ-

ной, законодатель не счел целесообразным устанавливать

предельного срока доставления. Однако такой срок не может

превышать времени, которое требуется, чтобы доставить лицо в

Глава 27. Меры обеспечения производства

695

соответствующее служебное помещение и составить там прото-

кол об административном правонарушении.

О доставлении составляется протокол либо делается соот-

ветствующая запись в протоколе об административном право-

нарушении или в протоколе об административном задержании.

Таким образом, законодатель предоставил должностным ли-

цам, осуществляющим доставление, определенную степень

процессуальной свободы: они могут либо составить самостоя-

тельный протокол о доставлении, либо зафиксировать факт

доставления в протоколе об административном правонаруше-

нии (что на практике чаще всего и делается); факт доставления

может быть отражен и в протоколе об административном за-

держании.

При этом не следует думать, что доставление физического

лица для составления протокола об административном право-

нарушении обязательно обусловливает его последующее задер-

жание. Административное задержание, как будет показано ни-

же,

может быть применено лишь в исключительных, специаль-

но оговоренных в КоАП РФ случаях. Однако если в процессе

составления протокола об административном правонарушении

выяснится необходимость административного задержания фи-

зического лица, то доставление перейдет в задержание.

Законодатель ничего не говорит о содержании протокола о

доставлении. Однако аналогично протоколу об административ-

ном задержании в протоколе о доставлении следует указать да-

ту и место его составления, должность, фамилию и инициалы

лица, составившего этот протокол, сведения о доставленном

лице, время и место доставления. Протокол должен быть под-

писан должностным лицом, его составившим, и доставленным

лицом. В случае если доставленное лицо отказывается подпи-

сать протокол, в протоколе должна быть сделана соответствую-

щая запись.

Копия протокола о доставлении вручается доставленному

лицу по его просьбе.

В отличие от доставления административное задержание яв-

ляется уже кратковременным ограничением свободы физиче-

ского лица. Данная мера обеспечения производства по делу об

административном правонарушении может быть применена в

исключительных случаях, если это необходимо для обеспече-

ния правильного и своевременного рассмотрения дела об адми-

нистративном правонарушении, исполнения постановления по

делу об административном правонарушении. В частности, ад-

696

Раздел VI. Административно-процессуальное право

министративное задержание может осуществляться, чтобы ус-

тановить личность нарушителя, а затем составить протокол об

административном правонарушении.

В ст. 27.3 КоАП РФ, регламентирующей основания и поря-

док административного задержания, ничего не говорится о та-

кой его цели, как пресечение административного правонаруше-

ния. Однако в предыдущем параграфе указывалось, что меры

обеспечения производства по делу об административном пра-

вонарушении, к которым относится и административное задер-

жание, применяются в том числе в целях пресечения админист-

ративного правонарушения.

Право на свободу и личную неприкосновенность является

одним из основных конституционных прав граждан. Согласно

ст. 22 Конституции РФ арест, заключение под стражу и содер-

жание под стражей допускаются только по судебному реше-

нию,

а до судебного решения лицо не может быть подвергнуто

задержанию на срок более 48 часов. Согласно Закону РФ

«О милиции» сотрудники милиции имеют право задерживать

(естественно, без судебного решения на срок не более чем на

48 часов) лиц, подозреваемых в совершении преступления,

т. е. тогда, когда: 1) лицо застигнуто при совершении преступ-

ления или непосредственно после его совершения; 2) очевид-

цы,

в том числе и потерпевшие, прямо укажут на данное лицо

как на совершившее преступление; 3) на подозреваемом или на

его одежде, при нем или в его жилище обнаружены явные сле-

ды преступления.

Однако административное задержание может осуществлять-

ся только при наличии административного правонарушения.

Исключением является административное задержание психиче-

ски больных и малолетних, нахождение которых в обществен-

ных местах представляет опасность для окружающих их людей

или их самих. В этой связи представляется незаконной полу-

чившая широкое распространение в ряде городов страны прак-

тика административного задержания лиц, не имеющих при себе

документов, удостоверяющих их личность, если только там не

установлен специальный административный режим, запрещаю-

щий нахождение лиц вне дома без документов, удостоверяю-

щих их личность.

Административное задержание не должно также произво-

диться при малозначительности административного правонару-

шения; целесообразности его пресечения другими способами;

возможности установить его обстоятельства и личность нару-

Глава 27. Меры обеспечения производства 697

шителя на месте совершения правонарушения; наличии осно-

ваний для назначения административного наказания в виде

предупреждения или штрафа, взыскиваемого на месте соверше-

ния правонарушения.

В ст. 27.3 КоАП РФ перечислены органы, должностные ли-

ца которых вправе осуществлять административное задержа-

ние.

Его, в зависимости от выявленных правонарушений, впра-

ве производить: должностные лица органов внутренних дел

(милиции); военнослужащие внутренних войск Министерства

внутренних дел РФ; старшие должностные лица ведомственной

охраны или вневедомственной охраны при органах внутренних

дел, находящиеся в месте расположения охраняемого объекта;

должностные лица военной автомобильной инспекции; во-

еннослужащие пограничных органов и пограничных войск;

должностные лица таможенных органов; военнослужащие и

должностные лица органов уголовно-исполнительной системы.

Перечень конкретных должностных лиц, уполномоченных осу-

ществлять административное задержание, устанавливается со-

ответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Например, все сотрудники органов внутренних дел вправе

осуществлять административное задержание лиц на срок, не

превышающий трех часов, при выявлении административных

правонарушений, дела о которых рассматривают органы внут-

ренних дел (милиция), либо административных правонаруше-

ний, по делам о которых органы внутренних дел составляют

протоколы об административных правонарушениях. Начальни-

ки городских, районных управлений (отделов, отделений) внут-

ренних дел, начальники их дежурных частей (дежурных смен

дежурных частей), а также участковые уполномоченные мили-

ции вправе производить задержание при выявлении любых ад-

министративных правонарушений в случае обращения к ним

должностных лиц других органов, уполномоченных составлять

протоколы о соответствующих административных правонару-

шениях.

Лица, допустившие правонарушения в сфере дорожного

движения, могут быть подвергнуты административному задер-

жанию начальниками и заместителями начальников, дежурны-

ми подразделений ГИБДД, командирами строевых подразделе-

ний дорожно-патрульной службы ГИБДД, государственными

инспекторами безопасности дорожного движения, инспектора-

ми дорожно-патрульной службы и другими сотрудниками ми-

лиции. При выявлении нарушений Правил дорожного движе-

698

Раздел VI. Административно-процессуальное право

ния водителем транспортного средства Вооруженных Сил РФ

административное задержание вправе осуществлять должност-

ные лица военной автомобильной инспекции.

При выявлении административных правонарушений в об-

ласти защиты и охраны Государственной границы РФ, во внут-

ренних морских водах, в территориальном море, на континен-

тальном шельфе, в исключительной экономической зоне Рос-

сийской Федерации административное задержание производят

военнослужащие пограничных органов и пограничных войск, а

также должностные лица органов внутренних дел (милиции);

при выявлении нарушений таможенных правил — должност-

ные лица таможенных органов.

Военнослужащие и должностные лица органов уголовно-ис-

полнительной системы вправе осуществлять административное

задержание при выявлении административных правонаруше-

ний, выразившихся в неповиновении законному распоряжению

военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполни-

тельной системы, а также в передаче либо попытке передачи

запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях

уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах

или изоляторах временного содержания.

По просьбе задержанного лица о месте его нахождения в

кратчайший срок уведомляются родственники, администрация

по месту его работы (учебы), а также защитник. Последнее осо-

бенно важно, ибо, как уже отмечалось ранее, при рассмотрении

прав и обязанностей участников производства по делам об ад-

министративных правонарушениях защитник допускается к

участию в производстве по делу с момента административного

задержания физического лица. Об административном задержа-

нии несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомля-

ются его родители или иные законные представители. Админи-

стративное задержание несовершеннолетних, за исключением

случаев, не терпящих отлагательства, осуществляется, как пра-

вило,

лишь в дневное время.

Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности,

о чем делается соответствующая запись в протоколе об админи-

стративном задержании. В частности, это лицо имеет право

знать, за совершение какого административного правонаруше-

ния оно задержано, требовать проверки прокурором правомер-

ности задержания и др. О заявленном требовании задержанно-

го орган или должностное лицо должно немедленно сообщить

прокурору.

Глава 27. Меры обеспечения производства

699

Имеются определенные особенности в процедуре админист-

ративного задержания различных категорий граждан.

Административному задержанию не подлежат: Прези-

дент РФ; Президент РФ, прекративший исполнение своих пол-

номочий; депутаты Государственной Думы и члены Совета Фе-

дерации Федерального Собрания; депутаты представительных

органов государственной власти субъектов РФ; депутаты пред-

ставительных органов местного самоуправления; судьи, проку-

роры и следователи прокуратуры; сотрудники некоторых опера-

тивных служб при исполнении ими служебных обязанностей.

При этом иммунитет многих из указанных лиц от администра-

тивного задержания не является абсолютным. В ряде случаев

задержание может быть применено к этим лицам, но лишь при

соблюдении определенных условий (например, лишь в присут-

ствии официального представителя соответствующего органа).

Не подлежат административному задержанию и совершив-

шие правонарушение иностранные граждане, пользующиеся

дипломатической неприкосновенностью и предъявившие в

подтверждение этого дипломатический паспорт, дипломатиче-

скую или консульскую карточку или служебное удостоверение

личности.

Иностранные граждане, не пользующиеся дипломатической

неприкосновенностью, и лица без гражданства при совершении

ими административного правонарушения подвергаются адми-

нистративному задержанию на общих основаниях.

Военнослужащие могут быть задержаны не только по осно-

ваниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными за-

конами, но и общевоинскими уставами. О задержании военно-

служащих вне расположения воинской части, в которой они

проходят военную службу, немедленно уведомляются органы

военного управления и органы военной прокуратуры. Военно-

служащие, в отношении которых осуществлено административ-

ное задержание в отсутствие военных патрулей, как правило,

передаются вместе с имеющимися материалами о совершенных

ими правонарушениях военным комендантам, командирам во-

инских частей или военным комиссарам

Об административном задержании составляется протокол, в

котором указываются дата и место его составления, должность,

фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о

задержанном лице (фамилия, имя, отчество, адрес, а при необ-

См.

ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих».

700 Раздел VI. Административно-процессуальное право

ходимости также место работы или учебы, должность), время и

место задержания. Если административное правонарушение со-

вершено должностным лицом, которое вследствие этого задер-

жано,

то в протоколе об административном задержании сведе-

ния о месте его работы и должности обязательны. Поскольку

законом установлены максимально возможные сроки админи-

стративного задержания, в протоколе целесообразно указать

как время начала, так и время окончания задержания.

Учитывая, что административное задержание может быть

применено лишь в исключительных случаях, когда это действи-

тельно нужно для обеспечения правильного и своевременного

рассмотрения дела об административном правонарушении и

исполнения постановления по делу, в протоколе об админист-

ративном задержании в обязательном порядке указываются мо-

тивы задержания.

Подчеркнем, что об административном задержании в обяза-

тельном порядке составляется свой, самостоятельный прото-

кол. Отражать перечисленные сведения в протоколе об админи-

стративном правонарушении недопустимо. Нельзя также отра-

жать эти сведения в других протоколах об осуществлении мер

обеспечения производства по данному делу.

Протокол об административном задержании подписывается

должностным лицом, его составившим, и задержанным лицом.

В случае если задержанное лицо отказывается подписать прото-

кол, в протоколе об административном задержании делается

соответствующая запись. Принуждать задержанного к подписа-

нию протокола об административном задержании недопустимо.

Копия протокола об административном задержании вруча-

ется задержанному лицу по его просьбе.

Срок административного задержания в общем случае не

должен превышать трех часов. Однако имеются исключения,

предусматривающие возможность более длительного задержа-

ния. Так, лицо, в отношении которого ведется производство по

делу об административном правонарушении, посягающем на

установленный режим Государственной границы РФ и порядок

пребывания на территории РФ, об административном правона-

рушении, совершенном во внутренних морских водах, в терри-

ториальном море, на континентальном шельфе, в исключитель-

ной экономической зоне Российской Федерации, или о нару-

шении таможенных правил, в случае необходимости для

установления его личности или для выяснения обстоятельств

административного правонарушения может быть подвергнуто

Глава 27. Меры обеспечения производства 701

административному задержанию на срок до 48 часов. Лицо, в

отношении которого ведется производство по делу об админи-

стративном правонарушении, влекущем в качестве одной из

мер административного наказания административный арест,

также может быть подвергнуто административному задержанию

на срок до 48 часов.

Учитывая положение ст. 22 Конституции РФ о том, что до

судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержа-

нию на срок более 48 часов, административное задержание на

больший срок недопустимо ни при каких обстоятельствах.

Задержанные должны быть освобождены до истечения мак-

симально возможного срока их административного задержания,

если отпала необходимость в дальнейшем ограничении свободы

этих лиц.

В срок административного задержания лица, совершившего

административное правонарушение, включается время факти-

ческого нахождения задержанного в специально отведенных для

этого помещениях до момента его освобождения или до момен-

та назначения наказания в виде административного ареста. Ес-

ли административному задержанию предшествовало доставле-

ние лица в служебное помещение для составления протокола об

административном правонарушении, то срок административно-

го задержания исчисляется с момента его доставления. В случае

административного задержания лица, находящегося в состоя-

нии опьянения, срок задержания исчисляется со времени его

вытрезвления.

Задержанные лица содержатся в специально отведенных для

этого помещениях: органов внутренних дел (милиции), внут-

ренних войск Министерства внутренних дел РФ, ведомствен-

ной охраны или вневедомственной охраны при органах внут-

ренних дел, военной автомобильной инспекции, пограничных

органов и пограничных войск, таможенных органов, органов

уголовно-исполнительной системы, а также в иных специаль-

ных учреждениях, создаваемых органами исполнительной вла-

сти субъектов РФ. Указанные помещения должны отвечать са-

нитарным требованиям и исключать возможность их самоволь-

ного оставления задержанными лицами. Несовершеннолетние,

в отношении которых применено административное задержа-

ние,

содержатся отдельно от взрослых лиц. Условия содержа-

ния задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинско-

го обслуживания таких лиц определяются Правительством РФ.