Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

592 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

вершенном проступке, а студенты, аспиранты — не позднее од-

ного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени

болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах),

но не позднее шести месяцев со дня его совершения.

Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание

не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы эта-

пе оно ни находилось, должно быть прекращено.

По общему правилу дисциплинарное взыскание налагается

путем издания письменного приказа. А на военнослужащих,

сотрудников милиции самые легкие взыскания (замечание, вы-

говор, назначение вне очереди в наряд на работу) могут нала-

гаться устно.

Поскольку законодательство не устанавливает требований к

форме приказов о наложении взысканий, на практике исполь-

зуются такие варианты:

а) издается специальный приказ о наложении взыскания на

одного человека;

б) одним специальным приказом привлекаются к ответст-

венности несколько человек;

в) в приказе, подводящем итоги деятельности, проверки, со-

держится много пунктов, а один или несколько из них содер-

жат решения о наложении взысканий;

г) взыскание налагается решением коллегии (коллегиально-

го органа).

Приказ должен быть доведен до сведения виновного под

расписку. В войсковых формированиях практикуется объявле-

ние приказов перед строем, на совещаниях.

Приказ о наложении взыскания — одна из разновидностей

административных актов. Он вступает в силу немедленно.

Как всякий административный акт приказ может быть пере-

смотрен. Основанием для такой факультативной стадии, как

стадия пересмотра, могут быть: жалоба наказанного, протест

прокурора, усмотрение вышестоящего руководителя (команди-

ра),

усмотрение должностного лица, подписавшего приказ.

Изменить, отменить приказ могут его автор, вышестоящий

руководитель и суд.

В дисциплинарных уставах и иных подобных актах обычно

не говорится о праве члена устойчивого коллектива обратиться

с жалобой в суд. Но такое право они, как и все граждане, име-

ют в соответствии со ст. 46 Конституции РФ и Законом РФ

«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих пра-

ва и свободы граждан». Кстати, в ст. 4 этого Закона прямо ска-

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение

593

зано о возможности военнослужащего обратиться в военный

суд с жалобой на действия (решения) органов военного управ-

ления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и

свободы.

Рассмотрев жалобу, вышестоящий начальник, суд может

признать ее необоснованной и оставить приказ в силе. Если

жалоба будет признана обоснованной, приказ отменяется пол-

ностью или частично. Довольно широкое применение получила

такая практика: вышестоящий начальник поручает руководите-

лю,

издавшему приказ, пересмотреть свое решение.

Порядок исполнения приказа во многом зависит от избран-

ных дисциплинарных взысканий. Многие из них имеют только

морально-правовое содержание (выговор и т. д.) и их исполне-

ние состоит в доведении их до сведения, оглашении. Если на-

чальник избрал взыскание организационного характера — по-

нижение в должности, увольнение (исключение) и т. п., — его

нужно выполнить реально.

В отношении военнослужащих, сотрудников милиции взы-

скания должны быть исполнены не позднее месячного срока со

дня издания приказа. По истечении месячного срока давности

дисциплинарное взыскание не может быть приведено в испол-

нение, но оно подлежит учету. Взыскания, налагаемые на воен-

нослужащих и служащих правоохранительных органов, зано-

сятся в их служебные карточки.

После издания приказа о привлечении к дисциплинарной

ответственности для виновного возникает особое правовое со-

стояние — состояние наказанности. Во-первых, в течение сро-

ка действия взыскания меры поощрения, как правило, не при-

меняются. Во-вторых, в это время может быть применено такое

поощрение, как досрочное снятие ранее наложенного взыска-

ния. В-третьих, совершение нового проступка в течение срока

действия взыскания считается повторным (систематическим!)

нарушением дисциплины и влечет применение более суровых

санкций. В-четвертых, наличие дисциплинарного взыскания не

позволяет положительно решить вопрос о представлении к оче-

редному званию.

Как и члены трудовых коллективов, члены административ-

ных коллективов (военнослужащие, сотрудники милиции, сту-

денты и др.) считаются не привлекавшимися к дисциплинар-

ной ответственности по истечении годичного срока давности.

Иными словами, если в течение года член коллектива не совер-

шил нового дисциплинарного проступка, дисциплинарное взы-

594 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

скание автоматически теряет юридическую силу и состояние

наказанности прекращается.

По общему правилу годичный срок давности исчисляется со

дня наложения взыскания, т. е. с даты издания приказа. Уст-

ные взыскания, налагаемые на сотрудников органов внутрен-

них дел, считаются снятыми по истечении одного месяца. Со-

вершение нового проступка прерывает течение неоконченного

срока давности погашения взыскания. Со дня издания нового

приказа начинается срок погашения обоих взысканий.

§ 4. Материальная ответственность

по административному праву

Административная и дисциплинарная ответственность со-

стоит в применении взысканий, т. е. карательных санкций, в

целях общей и частной превенции правонарушений. Матери-

альная ответственность — это применение восстановительных

санкций для того, чтобы возместить причиненный имущест-

венный ущерб. Поэтому она наступает, если государству дейст-

вительно причинен ущерб:

прямой, реальный;

при исполнении служебных обязанностей;

противоправным деянием;

виновно;

если между противоправным деянием и наступившим ущер-

бом имеется причинная связь.

Административным правом регламентируется только мате-

риальная ответственность военнослужащих. Соответствующие

нормы содержатся в Федеральном законе «О материальной от-

ветственности военнослужащих».

Материальная ответственность реализуется в рамках коллек-

тива, соответствующие полномочия — часть дисциплинарной

власти линейного руководителя, ущерб взыскивается с члена

устойчивого коллектива.

От дисциплинарной этот вид ответственности отличает то,

что размер применяемых санкций зависит в основном не от

степени вины, а от размера наступившего в результате винов-

ных противоправных действий вреда; что виновный может доб-

ровольно возместить причиненный вред полностью или час-

тично; что санкция не может быть заменена мерами общест-

венного воздействия. Сам же вред носит имущественный

характер.

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение

595

Карательные и правовосстановительные санкции дополняют

друг друга, могут применяться одновременно к одному лицу,

Возмещение ущерба военнослужащими и призванными на сбо-

ры военнообязанными производится независимо от привлече-

ния их к административной или дисциплинарной ответствен-

ности за действие (бездействие), которым причинен ущерб го-

сударству.

Взыскание ущерба с военнослужащих является разновидно-

стью дисциплинарного принуждения. Административным пра-

вом регулируются не только основания, но и порядок привле-

чения названных выше лиц к материальной ответственности.

Он отличается от порядка взыскания ущерба с рабочих и слу-

жащих, закрепленного трудовым правом. На основании Феде-

рального закона «О материальной ответственности военнослу-

жащих» имущественный ущерб может быть взыскан с любых

военнослужащих, в том числе призванных на сборы военнообя-

занных.

Раздел VI

Административно-процессуальное право.

Производство по делам об административных

правонарушениях

Глава 23

Административный процесс

и административно-процессуальное право

§ 1. Понятие и виды юридического процесса

Если исходить из общего понятия процесса как последова-

тельной смены состояний, каких-либо явлений, хода развития

чего-либо, то можно выделить его типы: химические, биологи-

ческие, социальные и т. д. Среди социальных существуют та-

кие родовые общности, как производственные, творческие,

юридические и другие процессы. Различают также управление,

организованные и стихийные (миграционные, рыночные) про-

цессы.

Можно отметить следующие признаки юридической про-

цессуальной деятельности:

это сознательная, целенаправленная деятельность;

она состоит в реализации властных полномочий субъектами

публичной власти;

она запрограммирована на достижение определенного юри-

дического результата, решение индивидуально-конкретных дел

(избрание губернатора, принятие закона, решение спора, нака-

зание виновного и др.);

она документируется (промежуточные и окончательные ито-

ги процесса отражаются в официальных документах);

имеется развернутая детальная регламентация этой деятель-

ности юридическими нормами.

Конечно, это очень широкое понимание юридического про-

цесса, но оно все же не включает некоторые виды юридической

деятельности, например договорную, делопроизводство.

Сторонники понимания процесса только как юрисдикцион-

ной деятельности всякую иную урегулированную правом дея-

Глава 23. Административный процесс

597

тельность называют процедурами. Возникает вопрос, как соот-

носятся эти понятия. «Процедура — официальный порядок

действий, выполнения, обсуждения чего-либо»

. Это более ши-

рокое понятие, чем юридический процесс: она может быть и

при ведении неюридических дел, может быть разовой (регла-

мент собрания) и т. д.

Представляется, что юридический процесс — это разновид-

ность процедур, причем наиболее совершенная (как, например,

самолет среди транспортных средств). Процедура властной го-

сударственной деятельности становится ее наиболее совершен-

ной формой — юридическим процессом, когда она регулирует-

ся общими правилами, правовыми нормами и, что очень важ-

но,

регламентируется полно, детально. Наличие отдельных и

даже ряда процессуальных норм еще не превращает официаль-

ную процедуру в юридический процесс. Диалектическое пре-

вращение количества в качество происходит тогда, когда воз-

никает развернутая регламентация властной деятельности сис-

темой процессуальных норм. Так, за последние годы возникли

арбитражный, избирательный, законодательный процессы.

Превращение деятельности субъектов публичной власти в

упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения

осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие

развернутого процессуального законодательства — главный

признак юридического процесса. Чем более детально и полно

нормы права регламентируют функционирование власти, чем

дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, госу-

дарства, граждан. Процессуализация создает условия для повы-

шения эффективности всей государственной и муниципальной

работы.

Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптималь-

ные (с точки зрения субъектов правотворчества) технологии

осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы

ее функционирования.

Во-вторых, процессуализация означает самоограничение

власти, способствует унификации властных процедур, повыше-

нию их гласности. Развитие процессуального законодательст-

ва — это один из важнейших путей реализации основного

принципа правового государства — подчинение власти праву.

Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка.

М., 1995. С. 616; см. также: Современный словарь иностранных слов.

СПб., 1994. С. 499.

598 Раздел VI. Административно-процессуальное право

В-третьих, процессуальные нормы информируют невласт-

ных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гаран-

тии реализации их прав и законных интересов, право на защи-

ту. Соответственно объекты административного воздействия

превращаются в субъектов процессуальных правоотношений.

Как родовая общность юридический процесс состоит из

множества элементов. Их группировка может быть проведена

по разным критериям.

По признаку субъекта властной деятельности можно выде-

лить процессы голосования (выборы президентов, губернаторов,

депутатов и др., проведение референдумов), процессы осущест-

вления представительной (правотворческие, бюджетные и др.), а

также исполнительной власти и судопроизводство.

А по содержанию различаются процессы правотворчества,

регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные,

правонаделительные) и юрисдикционные. Они отличаются тем,

какой акт готовится, принимается, исполняется.

Понятие «юрисдикционный процесс» адекватно распростра-

ненному в юридической науке узкому пониманию юридическо-

го процесса. Объединение уголовного, гражданского, арбит-

ражного, административно-юрисдикционного и других процес-

сов в одну группу позволяет выявить их специфические

особенности. Рассмотрение юрисдикционной деятельности как

разновидности государственно-властной обогащает ее понима-

ние общеродовыми признаками властвования, которое осуще-

ствляется в рамках развернутого правового регулирования его

форм.

Процессуальное законодательство регулирует следующие ос-

новные элементы властной деятельности. Оно закрепляет:

какие действия, в какой последовательности могут совер-

шать участники властеотношений;

принципы и цели деятельности;

круг участников процессуальных отношений, их права и

обязанности («процессуальные роли»);

подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;

в каких документах и как фиксируются властные акты, при-

нимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и

правотворческих);

сроки совершения процессуальных действий;

виды и источники доказательств;

Глава 23. Административный процесс

599

гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и

обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуаль-

ные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;

правила возмещения расходов, связанных с осуществлением

процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела

о нарушении таможенных правил и др.).

Названные элементы — конструктивные части процессуаль-

ной формы. Вместе они образуют содержание процессуальной

формы, ядро процессуального законодательства. Таким обра-

зом, процессуальная форма — это система процессуальных

норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых

к действиям участников процесса, соблюдение которых способ-

ствует принятию эффективных властных актов и их исполне-

нию.

§ 2. Административные процессы

В научной и учебной литературе говорится об администра-

тивном процессе как властной деятельности органов исполни-

тельной власти, осуществляемой в рамках административно-

процессуальной формы и состоящей в решении конкретных

юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную

службу, наложение штрафа и др.).

Такой подход базировался главным образом на том, что ад-

министративный процесс регулируется административным пра-

вом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность

публичной администрации очень разнообразна. Она принимает

нормативные акты, причем объем административного право-

творчества значительно превосходит объем законотворчества.

Нормативных административных актов издается намного боль-

ше,

чем принимается законов.

Публичная администрация, как и суды, занимается юрис-

дикционной деятельностью: решает споры, применяет меры

принуждения и, в частности, привлекает к административной

ответственности.

Но,

кроме того, публичная администрация очень много

внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаде-

лительной работе. Она выдает лицензии, принимает на служ-

бу, распределяет бюджетные и иные материальные средства

и т. д.

Такие разные виды деятельности не могут находиться в рам-

ках одного процесса. Единая административно-процессуальная

600

Раздел VI. Административно-процессуальное право

форма не может удовлетворить потребности и правотворчества,

и правонаделения, и юрисдикции. Кстати, правосудие, судо-

производство, хотя оно и намного меньше по объему деятель-

ности и является только юрисдикцией, — это несколько про-

цессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституцион-

ный.

Могут возразить, что правосудие регулируется несколькими

отраслями права. Но конституционное право, будучи единой

правовой отраслью, регулирует и законодательный, и избира-

тельный, и конституционно-юрисдикционный процессы. И это

вполне обоснованно, потому что речь идет о разных способах

осуществления власти.

Точно так же и административное право регулирует разные

способы осуществления административной деятельности, раз-

ные процессы: административно-правотворческий, админист-

ративно-правонаделительный (оперативно-распорядительный)

и административно-юрисдикционный.

И подобно тому, как существует группа судебных процес-

сов,

группа конституционных процессов, складывается и ак-

тивно развивается группа административных процессов.

Обладая всеми признаками юридических процессов, адми-

нистративные процессы в то же время имеют ряд особенно-

стей.

Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность

субъектов исполнительной власти.

Во-вторых, властная деятельность публичной администра-

ции направлена на решение в соответствии с законами конкрет-

ных дел, порученных ей.

В-третьих, важнейшим результатом административной дея-

тельности является административный акт.

В-четвертых, властная деятельность публичной админист-

рации полно, детально, четко регулируется административным

правом, а точнее его административно-процессуальными нор-

мами.

В-пятых, административные процессы, как правило, с точ-

ки зрения их процедуры более просты. К особенностям адми-

нистративных процессов относятся возможность устного и

письменного ведения дела, допустимость заочного рассмотре-

ния дела, недостаточное использование принципа состязатель-

ности.

Административные процессы — это властная деятельность

публичной администрации, осуществляемая в рамках админи-

Глава 23. Административный процесс

601

стративно-процессуальной формы и состоящая в решении оп-

ределенных дел путем принятия и исполнения административ-

ных актов.

Административно-правотворческий процесс — деятельность

публичной администрации по принятию нормативных админи-

стративных актов в порядке, установленном административно-

процессуальной формой.

Административно-правонаделительный (оперативно-распоря-

дительный) процесс — деятельность субъектов публичной испол-

нительной власти по принятию и исполнению оперативно-рас-

порядительных, правонаделительных и иных правопримени-

тельных актов, направленная на организацию исполнения

законов и иных правовых актов, осуществляемая в администра-

тивно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционный процесс — деятельность

субъектов публичной исполнительной власти по разрешению

споров между различными субъектами, а также по примене-

нию мер административного и дисциплинарного принуж-

дения, осуществляемая в административно-процессуальной

форме.

Все названные процессы можно объединить единым назва-

нием: «административно-процессуальная деятельность». Поня-

тия «административная деятельность» и «административно-

процессуальная деятельность» соотносятся как целое и часть.

Не вся административная деятельность является администра-

тивно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине:

не вся деятельность государственной администрации может

быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъ-

ективной причине: недостаток внимания, понимания роли ад-

министративно-процессуальной формы.

Как и судопроизводство, административные процессы глав-

ным образом различаются тем, какие дела решаются властью.

Специфика дел влияет на специфику административно-процес-

суальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (со-

вершаемые действия, участники процесса, доказательства, до-

кументы и др.).

Если в рамках любого процесса решаются дела, которые об-

ладают большой спецификой, то появляется необходимость в

особых процессуальных правилах. По этим критериям (спе-

цифика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют

их специфические части — производства. Так, в гражданском