Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

582 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

В ранее действовавшем КоАП РСФСР содержалась специ-

альная оговорка о том, что в подобной ситуации к основному

наказанию может быть присоединено одно из дополнительных

взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за

любое из совершенных правонарушений. Сейчас такая возмож-

ность отсутствует.

Иную роль при назначении административного наказания

играет повторность. Под повторностью понимается совершение

нового административного правонарушения после привлечения

лица к ответственности за предыдущее. При назначении адми-

нистративного наказания повторность может служить отягчаю-

щим обстоятельством или квалифицирующим признаком.

Примером второго случая является приведенная выше нор-

ма, в соответствии с которой нарушение законодательства о

труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергну-

тым административному наказанию за аналогичное админист-

ративное правонарушение, влечет его дисквалификацию (ч. 2

ст. 5.27). В случае первого подобного нарушения в соответствии

с ч. 1 этой же статьи максимально возможное наказание со-

ставляет штраф в размере 5 тыс. руб. Таким образом, за совер-

шение правонарушения лицом, ранее подвергнутым админист-

ративному наказанию за аналогичный проступок, предусмотре-

на повышенная административная ответственность.

Законодательство об административных правонарушениях

предусматривает давность привлечения к административной

ответственности. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по

делу об административном правонарушении не может быть вы-

несено по истечении двух месяцев со дня совершения админи-

стративного правонарушения, а за нарушение законодательст-

ва РФ о внутренних морских водах, территориальном море,

континентальном шельфе, об исключительной экономической

зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного,

валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охра-

не окружающей природной среды, об использовании атомной

энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о

рекламе — по истечении одного года со дня совершения адми-

нистративного правонарушения.

Говоря о сроках давности привлечения к административной

ответственности, следует иметь в виду, что здесь под месяцем и

годом понимается соответственно календарный месяц и кален-

дарный год. Началом давностного срока является день, в кото-

рый было совершено административное правонарушение. Дав-

Глава 21. Административное наказание

583

ностный срок истекает в 24 часа последних суток установлен-

ного срока.

При длящемся административном правонарушении указан-

ные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения админи-

стративного правонарушения. Примерами подобных длящихся

правонарушений являются: нарушение сроков возврата бюд-

жетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15),

незаконная деятельность по трудоустройству граждан РФ за

границей (ст. 18.13), нарушение сроков регистрации или пере-

регистрации оружия или сроков постановки его на учет

(ст. 20.11), неисполнение гражданами обязанностей по воин-

скому учету (ст. 21.5) и др.

За административные правонарушения, влекущие примене-

ние административного наказания в виде дисквалификации,

лицо может быть привлечено к административной ответствен-

ности не позднее одного года со дня совершения администра-

тивного правонарушения, а при длящемся административном

правонарушении — одного года со дня его обнаружения. При-

менение дисквалификации по истечении более длительного

времени, видимо, малоэффективно.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекра-

щения уголовного дела, но при наличии в действиях лица при-

знаков административного правонарушения сроки для опреде-

ления давности привлечения к административной ответствен-

ности начинают исчисляться со дня принятия решения об

отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

В данном случае день принятия решения — это дата вынесения

прокурором, следователем или дознавателем в соответствии со

ст. 148 УПК РФ постановления об отказе в возбуждении уго-

ловного дела или день вынесения следователем в соответствии

со ст. 213 УПК РФ постановлении о прекращении уголовного

дела, уголовного преследования.

Согласно ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном пра-

вонарушении рассматривается по месту его совершения. Лицо,

в отношении которого ведется производство по делу об адми-

нистративном правонарушении, имеет право обратиться с хода-

тайством о рассмотрении дела по месту его жительства. В слу-

чае удовлетворения этого ходатайства срок давности привлече-

ния к административной ответственности приостанавливается с

момента удовлетворения данного ходатайства до момента по-

ступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу,

уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства ли-

584 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

ца, в отношении которого ведется производство по делу об ад-

министративном правонарушении.

Законодательство об административных правонарушениях

определяет срок, в течение которого лицо считается подвергну-

тым административному наказанию. В соответствии со ст. 4.6

КоАП РФ лицо, которому назначено административное нака-

зание за совершение административного правонарушения, счи-

тается подвергнутым данному наказанию в течение одного года

со дня окончания исполнения постановления о назначении ад-

министративного наказания. Это своеобразный испытательный

срок, который позволяет определить, достигнуты ли цели адми-

нистративного наказания.

По истечении одного года со дня окончания исполнения

постановления о назначении наказания лицо считается не под-

вергавшимся административной ответственности и при назна-

чении нового административного наказания не может учиты-

ваться такое отягчающее обстоятельство, как повторность. По-

вторность не может рассматриваться в данном случае и в

качестве квалифицирующего признака административного пра-

вонарушения.

Административное правонарушение может быть связано с

причинением потерпевшему физического, имущественного или

морального вреда. В КоАП РФ наряду с термином «вред» ис-

пользуется в качестве его синонима понятие «ущерб», в частно-

сти в ст. 4.7.

Судья, рассматривая дело об административном правонару-

шении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущест-

венного ущерба одновременно с назначением административ-

ного наказания решить вопрос о возмещении имущественного

ущерба. Споры о возмещении имущественного ущерба разре-

шаются судом в порядке гражданского судопроизводства. По

делу об административном правонарушении, рассматриваемому

иными уполномоченными органом или должностным лицом,

спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом

в порядке гражданского судопроизводства (ст. 4.7 КоАП РФ).

Действовавший ранее КоАП РСФСР допускал, что вопрос о

возмещении имущественного ущерба помимо суда в некоторых

случаях мог решаться административной комиссией, комисси-

ей по делам несовершеннолетних, некоторыми другими органа-

ми,

уполномоченными рассматривать дела об административ-

ных правонарушениях. Теперь же этот вопрос отнесен исклю-

чительно к компетенции суда.

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение 585

В ст. 4.7 КоАП РФ не говорится о возможности одновре-

менно с назначением административного наказания решить во-

прос о возмещении морального вреда. Наоборот, однозначно

определено, что споры о возмещении морального вреда, причи-

ненного административным правонарушением, рассматривают-

ся судом в порядке гражданского судопроизводства.

Глава 22

Дисциплинарно-правовое принуждение

и материальная ответственность

по административному праву

§ 1. Понятие и признаки

дисциплинарно-правового принуждения

К сожалению, немало случаев, когда дисциплинарное при-

нуждение не основано на законе, а является произволом на-

чальника (руководителя). Дисциплинарно-правовое принужде-

ние — часть дисциплинарного принуждения. И дальше речь

пойдет только о нем.

Дисциплинарно-правовое принуждение — один из видов

правового, и ему присущи все общие признаки этого метода

осуществления исполнительной власти. В то же время оно об-

ладает рядом особенностей, совокупность которых определяет

его качественное своеобразие как самостоятельной разновид-

ности принудительной деятельности.

Меры дисциплинарно-правового принуждения применя-

ются чаще всего в связи с дисциплинарными проступками, но

могут быть использованы и для борьбы с другими нарушения-

ми и даже аморальными деяниями.

Дисциплинарно-правовое принуждение, будучи внесудеб-

ным, — разновидность исполнительно-распорядительной дея-

тельности. Когда речь идет об органах исполнительной власти,

это очевидно. Но и прокурор, объявляющий выговор подчи-

ненному работнику, осуществляет не прокурорский надзор.

Дисциплинарно-правовое принуждение осуществляют все

работодатели, а значит, и органы негосударственных (муници-

пальных и частных) организаций в отношении работающих в

них граждан. Таким правом, в частности, наделены коллегии

адвокатов, профсоюзные комитеты, руководители коммерче-

586 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

ских организаций. Они делают это на основе норм трудового

права, в соответствии с теми полномочиями, которые закон

предоставил работодателям. Можно утверждать, что государст-

во делегировало администрациям муниципальных и частных

организаций право применять к работникам этих организаций

меры дисциплинарного принуждения.

Дисциплинарно-правовое принуждение может осуществ-

ляться только в отношении членов устойчивых коллективов,

субъектов постоянных организационных связей (рабочих, слу-

жащих, военнослужащих, студентов, заключенных и т. д.).

Названный выше признак обусловливает содержание дис-

циплинарного воздействия, для которого характерно широкое

использование морально-правовых мер воздействия (например,

выговоров).

6. Дисциплинарно-правовое принуждение осуществляется

субъектами дисциплинарной власти. Обычно ее имеют субъек-

ты линейной власти, руководители коллективов. Исключения

из этого правила установлены нормами, предоставившими дис-

циплинарную власть в отношении военнослужащих начальнику

и коменданту гарнизона, а также некоторыми другими актами,

действующими на транспорте.

Как правило, к конкретному правонарушителю меру дисци-

плинарного воздействия может применить непосредственный

или вышестоящий руководитель. А в целом носителями дисци-

плинарной власти являются очень многие субъекты, право осу-

ществлять дисциплинарное принуждение предоставлено боль-

шому кругу должностных лиц.

Дисциплинарное принуждение регламентировано не-

сколькими отраслями права: трудовым, административным,

уголовно-исполнительным. В основном оно регулируется зако-

нодательными актами, но в ряде случаев правительственными

постановлениями и даже ведомственными актами.

8. Меры дисциплинарного воздействия применяются только

к конкретным лицам. Дисциплинарное принуждение не только

персонифицировано, но и индивидуализировано. В его рамках

существует множество санкций и процедур, рассчитанных толь-

ко на определенную группу лиц. Так, можно выделить особые

санкции, применяемые к солдатам и матросам, офицерам и ге-

нералам, студентам и аспирантам.

Таким образом, дисциплинарно-правовое принуждение — это

применение на основе юридических норм в процессе исполни-

тельно-распорядительной деятельности субъектами дисципли-

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение 587

нарной (линейной) власти принудительных мер к подчинен-

ным в связи с совершением дисциплинарных (а в установлен-

ных специальными нормами случаях и иных) правонарушений.

Дисциплинарно-правовое принуждение делится на виды в

зависимости от того, какой отраслью права оно регулируется.

Дисциплинарное принуждение в отношении определенной

категории субъектов регламентируется той отраслью права, ко-

торая целиком или в основном регулирует отношения админи-

страции коллектива с ее членами. Так, применительно к рабо-

чим и служащим действует трудовое право, применительно к

заключенным — уголовно-исполнительное.

Административное право закрепляет применение мер дис-

циплинарного воздействия в отношении трех групп субъек-

тов — членов административных коллективов:

1) милитаризованных служащих (военнослужащих, военизи-

рованных служащих, аттестованных работников милиции);

2) обучающихся (учащихся, студентов, аспирантов);

3) лиц, свобода которых временно ограничена на основе

норм административного права (помещенных в специальные

приемники системы МВД).

Нормативной основой дисциплинарного принуждения в от-

ношении военнослужащих и аттестованных работников орга-

нов внутренних дел являются Дисциплинарный устав Воору-

женных Сил РФ, Положение о службе в органах внутренних

дел и др. Применение дисциплинарных санкций к студентам и

аспирантам регламентировано в самом общем виде п. 9 ст.16

Федерального закона «О высшем и послевузовском профессио-

нальном образовании».

По способу воздействия, непосредственной цели применения

среди мер дисциплинарного принуждения можно различать

взыскания, восстановительные и иные меры. Когда использу-

ются первые, наступает дисциплинарная ответственность; при-

менение восстановительной меры — взыскания ущерба — есть

не что иное, как материальная ответственность.

К иным следует отнести все меры дисциплинарного воздей-

ствия, которые законодатель не включил в число дисциплинар-

ных взысканий и которые не связаны с возмещением ущерба.

Например, отстранение от работы, применение оружия коман-

диром в случае открытого неповиновения в боевой обстановке,

помещение виновных, находящихся в нетрезвом состоянии, на

гауптвахту или в камеру временно задержанных сроком на одни

сутки, перенос, сокращение отпуска военнослужащего, задерж-

588 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

ка представления к очередному званию. К другим мерам дис-

циплинарного воздействия относится также широко практи-

кующийся в вузах недопуск студента к сдаче экзамена.

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву

Дисциплинарная ответственность — это наложение дисцип-

линарных взысканий на основе правовых норм субъектами

дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчи-

вых коллективов за дисциплинарные проступки и иные право-

нарушения.

Дисциплинарная ответственность — разновидность юриди-

ческой ответственности. В то же время дисциплинарная ответ-

ственность по административному праву является составной

частью дисциплинарного принуждения. Ее важнейшие отличи-

тельные особенности:

1) применяется, как правило, за дисциплинарные проступ-

ки,

но может наступить и за совершение иных правонарушений

(например, на основании ст. 2.5 КоАП РФ);

2) состоит в применении карательных санкций — дисципли-

нарных взысканий;

3) право на ее применение принадлежит субъектам линей-

ной власти; она, как правило, реализуется в рамках линейной

власти, в отношении линейно подчиненных руководителю чле-

нов коллектива;

4) основания и порядок наступления дисциплинарной от-

ветственности регулируются различными отраслями права. Но

наибольшее число лиц несут дисциплинарную ответственность

по трудовому и административному праву.

Дисциплинарная ответственность по административному

праву регулируется дисциплинарными уставами Вооруженных

Сил РФ, таможенной службы и рядом других административ-

но-правовых актов.

На основе административно-правовых норм к дисциплинар-

ной ответственности могут привлекаться десятки миллионов

лиц — членов административных коллективов. Это милитари-

зованные служащие, обучающиеся и лица, свобода которых ог-

раничена в административном порядке.

Как правило, рассматриваемая ответственность наступает за

дисциплинарный проступок. Это вредное, антиобщественное,

виновное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение

589

и состоящее в нарушении обязанностей, связанных с пребыва-

нием лица в данном коллективе. За совершение дисциплинар-

ного проступка на виновного может быть наложено дисципли-

нарное взыскание.

Их виды устанавливаются нормативными актами. Цель их

использования — общая и частная превенция правонаруше-

ний — достигается как их содержанием, так и процедурой их

применения. Дисциплинарные взыскания ухудшают правовое

положение наказанного, на определенное время создают для

него состояние наказанности.

Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в

рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-

правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяю-

щих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в

должности, увольнение, исключение). И действуют они, как

правило, лишь пока гражданин находится в коллективе (слу-

жит).

Набор дисциплинарных санкций различен для разных кате-

горий субъектов постоянных организационных связей. Так, для

студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделе-

ний вузов — это замечание, выговор, строгий выговор, исклю-

чение. А для лиц рядового и младшего начальствующего соста-

ва МВД — это замечание, выговор, строгий выговор, предупре-

ждение о неполном служебном соответствии, понижение в

должности, лишение поощрительного нагрудного знака, сни-

жение в специальном звании на одну ступень, увольнение из

органов внутренних дел.

Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ закрепил пе-

речень взысканий, которые могут налагаться на солдат и мат-

росов: выговор, строгий выговор, лишение нагрудного знака

отличника. Солдаты и матросы, проходящие военную службу

по контракту, кроме того, могут быть досрочно уволены в за-

пас.

А к лицам, проходящим службу по призыву, могут приме-

няться и такие взыскания, как назначение до пяти нарядов вне

очереди, лишение очередного увольнения из расположения во-

инской части или с корабля на берег.

Общей особенностью наложения дисциплинарных взыска-

ний на военнослужащих и служащих правоохранительных орга-

нов является то, что они могут быть наложены начальниками

(командирами) разных уровней. А разные командиры обладают

не одинаковым объемом дисциплинарной власти.

590 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

§ 3. Дисциплинарное производство

по административному праву

Дисциплинарное производство — это регулируемая право-

выми нормами деятельность субъектов линейной власти по

применению дисциплинарных взысканий. Можно сказать и

так: дисциплинарное производство — это урегулированная пра-

вом деятельность уполномоченных субъектов, направленная на

привлечение виновных к дисциплинарной ответственности.

Нормы о дисциплинарном производстве — это процессуаль-

ный механизм, использование которого позволяет применять

материально-правовые нормы о дисциплинарной ответственно-

сти.

Это — составная часть административно-юрисдикционно-

го,

а значит, и юридического процесса. Поэтому общие поло-

жения о процессуальной форме, стадиях процессуальной дея-

тельности и иные действуют и здесь, но имеют большую

специфику.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности

милитаризованных служащих, обучающихся урегулирован ад-

министративно-процессуальными нормами. В Дисциплинар-

ном уставе Вооруженных Сил РФ дисциплинарному производ-

ству посвящено около 30 статей. Среди действующих правовых

актов вряд ли можно найти еще один, который бы столь де-

тально регулировал процедуру наложения и исполнения дисци-

плинарных взысканий.

В дисциплинарном производстве можно различить четыре

стадии:

служебное разбирательство (расследование);

рассмотрение дисциплинарного дела;

пересмотр дела;

исполнение наложенного взыскания.

На первой стадии выявляется, был ли совершен дисципли-

нарный проступок, виновно ли лицо, совершившее такие дей-

ствия. На второй стадии на основе собранной информации ру-

ководитель издает приказ о наложении взыскания на виновно-

го.

Последний может приказ обжаловать, в случае подачи

жалобы дело пересматривается. А наложенные и неотмененные

взыскания должны быть исполнены.

Служебное разбирательство проводится либо самим коман-

диром (начальником, руководителем), либо лицом, им уполно-

моченным. Это делается при наличии повода — поступлении

информации о неправомерных действиях члена коллектива, об-

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение

591

наружении проступка самим руководителем. В ходе разбира-

тельства устанавливается, было ли совершено правонарушение,

при каких обстоятельствах, с какой целью проступок был со-

вершен, каковы его последствия, степень вины его участников.

Действующее законодательство почти ничего не говорит о

том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт

совершения дисциплинарного проступка, должны ли при этом

составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе раз-

бирательства могут производиться опросы, ревизии, проверки

документов, замеры и т. д.

Во всех случаях у члена коллектива должны быть взяты объ-

яснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает.

Но право дать объяснение, быть выслушанным — важный эле-

мент права на защиту от необоснованного привлечения к от-

ветственности.

Если служебное разбирательство проводилось не субъектом

дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты

оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководи-

телю.

Ему же могут поступить материалы дела об администра-

тивном правонарушении.

Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти

вправе:

а) вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесо-

образным или признав лицо невиновным;

б) ограничиться напоминанием о необходимости выполнять

обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными

средствами воздействия, которые не являются взысканиями;

в) направить материал на рассмотрение общественных орга-

низаций (суда чести, студенческого совета и т. д.);

г) наложить на виновного дисциплинарное взыскание;

д) если руководитель, командир считает предоставленную

ему дисциплинарную власть недостаточной, он может напра-

вить материалы вышестоящему руководителю для решения во-

проса об ответственности (например, декан — ректору);

е) при наличии в действиях виновного признаков преступ-

ления направить материал в орган, который вправе возбудить

уголовное дело.

Правовыми актами установлены сроки давности привлече-

ния к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, ли-

ца рядового, начальствующего состава МВД по общему прави-

лу могут привлекаться к ответственности до истечения 10 суток

с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о со-