Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

602

Раздел VI. Административно-процессуальное право

процессе существует особое производство — производство по

делам, возникающим из публичных правоотношений

Государственной администрации даже в рамках отдельного

административного процесса приходится решать многие кате-

гории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разре-

шения общими процессуальными правилами можно лишь от-

части. Поэтому существуют специфические виды деятельности,

процессуальные правила решения отдельных категорий дел, со-

вокупность которых и есть производство. Например, немало

общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах назначения

административных наказаний, но оба вида деятельности нужда-

ются и в специальных правилах.

Административное производство как часть определенного

административного процесса — это особый вид администра-

тивной деятельности по разрешению дел определенной катего-

рии на основе общих и специальных процессуальных норм.

В административно-правотворческом процессе можно выде-

лить производства по принятию:

актов Правительством РФ;

актов центральными федеральными органами исполнитель-

ной власти;

указов и других актов главами исполнительной власти субъ-

ектов РФ и др.

В административно-правонаделительном (оперативно-рас-

порядительном) процессе существуют такие производства:

по комплектованию личного состава (призыв на военную

службу, прием в вузы, прием на государственные должности);

по приватизации государственного и муниципального иму-

щества;

по применению мер поощрения;

по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, зе-

мельных участков, продовольствия и т. д.);

по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управ-

ление);

по регистрации (транспортных средств, иностранных граж-

дан, граждан РФ, сделок с недвижимостью и т. д.);

по аттестации качества продукции и услуг;

надзорные и др.

Слово «производство» означает не только особый порядок разре-

шения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначе-

ния стадии (исполнительное производство, кассационное производст-

во и т. д.) процесса.

Глава 23. Административный процесс 603

В административно-юрисдикционном процессе обособились

производства:

по жалобам граждан;

по делам об административных правонарушениях;

дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и

других субъектов к дисциплинарной и материальной ответст-

венности);

исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномо-

ченных органов о передаче денежных средств и иного имущест-

ва либо совершение определенных действий в пользу других

граждан, организаций);

по применению мер административного пресечения (прину-

дительного лечения, задержания граждан, задержания транс-

портных средств и др.).

Степень процессуализации различных производств неодина-

кова. В одних случаях производства имеют достаточно разви-

тую,

в основном унифицированную процессуальную форму

(например, по жалобам граждан). В других случаях соответст-

вующая властная деятельность урегулирована неполно. Иными

словами, некоторые производства только складываются, их

процессуальная форма еще не совершенна.

Каждое производство связано с определенными института-

ми административного права. А соответствующие процессуаль-

ные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий ин-

ститут и являются его частью.

§ 3. Административно-процессуальное право

и административно-процессуальные нормы

Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ве-

дения Российской Федерации и ее субъектов называет админи-

стративно-процессуальное законодательство. Таким образом,

административно-процессуальное право получило конституци-

онную «прописку».

Но что такое административно-процессуальное право? Не-

которые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль

системы национального права

. Есть также мнение, что это

подотрасль административного права.

См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М.,

1972.

С. 52—77; Он же. Административный процесс и административ-

но-процессуальное право. СПб., 2002. С. 343—363; Панова И. В. Адми-

нистративно-процессуальная деятельность в Российской Федерации.

Саратов, 2001. С. 76-80.

604

Раздел VI. Административно-процессуальное право

Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя.

В настоящее время административно-процессуальное право —

всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры

властной деятельности и находящихся в системе администра-

тивного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не

систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как

о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках

административно-правовой отрасли права преждевременно.

Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, но не как ре-

альное состояние административно-процессуального права.

Разнообразие административных процедур — правотворче-

ских, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и

других — чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более

органично связаны с материальными нормами соответствую-

щих институтов, чем с процессуальными нормами других ин-

ститутов. Очевидно, что расширение процессуализации будет

способствовать сближению, унификации, систематизации про-

цессуальных норм. Но представляется, что выделение в само-

стоятельную отрасль только административно-процессуального

законодательства принесет практике больше вреда, чем пользы,

так как разрушит сложившиеся целостные институты обраще-

ний граждан, административной ответственности и др. на две

части: материальную и процессуальную.

Сейчас административно-процессуальное право существует

как большая сумма процессуальных норм, систематизирован-

ных в рамках отдельных институтов административного права.

Многие из них имеют свою процессуальную часть.

Возможна ли систематизация соответствующих норм? Да,

но только в рамках отдельных административных процессов.

Представляется возможным и необходимым создать единые ак-

ты,

регулирующие административное правотворчество и опера-

тивно-распорядительную, правонаделительную деятельность

публичной администрации.

То,

что процессуальные нормы не систематизированы в

рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных ад-

министративно-правовых институтов, — первая особенность

административно-процессуального права. И она обусловлена

его второй особенностью — вторичностью процессуальных

норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эф-

фективную реализацию материальных норм. Административно-

Глава 23. Административный процесс

605

процессуальное право — это обеспечивающая подсистема от-

расли.

Его третья особенность связана с разнообразием источни-

ков.

Это общая особенность административного права. Соот-

ветствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах,

принимаемых федеральными органами, а также в актах органов

субъектов РФ и в других источниках. Существует немало ис-

точников, в которых содержатся только административно-про-

цессуальные нормы.

Чаще всего и материально-правовые, и административно-

процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так,

процессуальных норм много в КоАП РФ, ТК РФ, в законах о

воинской службе, лицензировании.

Четвертая особенность административно-процессуального

права состоит в том, что оно обслуживает материальные нормы

многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает консти-

туционное, административное, земельное и иные отрасли пуб-

личного права. Кроме того, нормы о регистрации актов граж-

данского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, испол-

нительном производстве обеспечивают гражданское, семейное,

гражданско-процессуальное право.

Административно-процессуальное право состоит из очень

большого числа разнообразных норм. По содержанию админи-

стративно-процессуальные нормы делятся на несколько групп:

обеспечивающие административное правотворчество;

обеспечивающие оперативно-распорядительную, правонаде-

лительную деятельность;

обеспечивающие административную юрисдикцию;

не относящиеся ни к одному из административных процес-

сов.

Последняя группа норм существует потому, что частичное

процессуальное регулирование еще не означает появление пол-

ной процессуальной формы, а значит, соответствующая дея-

тельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и

есть некоторые административно-процессуальные нормы, регу-

лирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрель-

ного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на сту-

дентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так

как она не имеет развернутой процессуальной формы.

В целом административно-процессуальное право обеспечи-

вает осуществление трех разновидностей административно-

606

Раздел VI. Административно-процессуальное право

процессуальной деятельности (правотворческой, оперативно-

распорядительной, юрисдикционной) и, кроме того, правосу-

дия по ряду административных дел.

Правосудие по делам об административных правонарушени-

ях и иным административным делам — это административное

судопроизводство, а не самостоятельный административный

процесс.

Необходимо особо подчеркнуть эту яркую особенность ад-

министративно-процессуального права: оно регулирует не толь-

ко административную деятельность, но и особую разновид-

ность судопроизводства — административное судопроизводст-

во.

Иными словами, административно-процессуальное право

закрепляет процедуры деятельности публичной исполнитель-

ной и частично судебной власти.

Известно, что КоАП РФ значительно увеличил количество

категорий дел об административных правонарушениях, подве-

домственных судам, а значит, расширил административное су-

допроизводство.

По кругу субъектов, на которых распространяется действие

норм, они подразделяются на нормы:

а) общие для всех субъектов;

б) относящиеся к субъектам власти;

в) относящиеся к субъектам, лично заинтересованным в раз-

решении дел;

г) относящиеся к субъектам, оказывающим содействие сто-

ронам дела (переводчикам, специалистам, свидетелям и др.).

Весьма плодотворно деление норм в зависимости от того,

какие элементы процессуальной формы они регулируют: о под-

ведомственности, о сроках, о правах и обязанностях участников

процесса, выполняемых ими действиях и составляемых доку-

ментах, доказательствах и санкциях.

§ 4. Общие стадии административных процессов

Административная деятельность осуществляется непрерыв-

но.

Несмотря на самые разнообразные отклонения, она подчи-

няется определенному ритму. Это проявляется в последователь-

ном повторении одних и тех же стадий процесса. Для достиже-

ния целей субъект власти в определенной последовательности

совершает ряд операций. Административный процесс носит яр-

Глава 23. Административный процесс

607

ко выраженный цикличный характер, он складывается из отно-

сительно замкнутых циклов.

Важной особенностью процессов является стадийность: они

состоят из ряда стадий. Стадии следуют одна за другой и пре-

дыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая

стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена

ранее начатая.

Стадия — это относительно самостоятельная часть админи-

стративной деятельности, необходимая для достижения общего

результата. Каждая стадия прежде всего характеризуется специ-

фической непосредственной целью, которую можно считать

ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных

действий. На каждой стадии специфичны состав субъектов пра-

воотношений, собираемая и используемая информация, со-

ставляемые документы, принимаемые решения (промежуточ-

ные,

окончательные), совершаются разные действия.

Для обеспечения объективного, целесообразного, законного

использования властных полномочий во многих процессах

предусмотрена «эстафета субъектов власти». Особенно ярко это

видно на примере юрисдикционных действий: один субъект

власти составляет протокол, другой выносит постановление,

третий принимает решение по жалобе. Хочется также отме-

тить,

что на последующей стадии проводится «ревизия» посту-

пивших материалов, проверка их качества. А в результате уст-

раняются недостатки или дела возвращаются на более ранние

стадии.

Анализ административных процессов позволяет сделать вы-

вод, что в них имеются как минимум три стадии: анализ ситуа-

ции, подготовка и принятие административного акта, исполне-

ние правового акта.

Первая стадия называется по-разному (служебное расследо-

вание, регистрация вынужденных переселенцев, проверка по-

ступивших жалоб и т. д.), но во всех случаях — это время сбора

необходимой информации, фиксирования ее на материальных

носителях (составление документов), анализа и т. д. Очевидно,

что без такой предварительной работы не может быть принят

эффективный, законный акт.

Первая стадия процесса — анализ ситуации, необходимый

для подготовки решения (об утверждении, награждении, нало-

жении взыскания, приеме, выделении и т. д.). Чаще всего на

этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа

608

Раздел VI. Административно-процессуальное право

ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготов-

ки проекта решения.

Акт принимается, если есть фактические (объективная по-

требность) и юридические основания. Около половины из об-

щего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние

часто выступают «переводчиками» законов и актов вышестоя-

щих органов, конкретизируя их с учетом местных условий либо

применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и

т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть ини-

циатива субъекта административной власти, поручение выше-

стоящего органа, протест прокурора, обращение организации,

депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняются фактическое положе-

ние дел, проблемы, возможные варианты их решения. При со-

ставлении проекта избирается один из возможных способов

правового регулирования, он надлежащим образом оформляет-

ся,

согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка

альтернативных проектов.

Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем

больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных

органах возможно обсуждение и голосование. Иногда решения

принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинст-

во же правовых актов издается единолично, а значит, главное

на этой стадии — изучение и подписание подготовленного

проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть

внесены изменения либо проект может быть признан непри-

годным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предпо-

лагает его окончательное редактирование, подписание админи-

стративного акта, присвоение акту порядкового номера и т. д.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересо-

ванных лиц — начало стадии исполнения. Это делается путем

персонального ознакомления (устно, путем высылки, вручения

копий, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку).

Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассы-

лают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой

информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллете-

нях).

Решение — это, как правило, идеальная модель будущего,

информация о том, что должно быть. Большое значение имеет

материализация предписаний, превращение их в реальные пред-

Глава 23. Административный процесс

609

меты, процессы и отношения. Администрация занимается вы-

полнением этой задачи на третьей стадии цикла.

Исполнение — очень трудное и кропотливое дело. Именно

здесь в полной мере проявляются деловые и иные качества ру-

ководителя, его умение налаживать дружную совместную рабо-

ту многих людей, доводить дело до конца.

Целесообразное и законное использование властных полно-

мочий предполагает такую схему их реализации: 1) изучение,

анализ фактической ситуации; 2) принятие обоснованного ак-

та; 3) исполнение решения. Такая последовательность действий

субъектов власти регулируется многочисленными процессуаль-

ными нормами.

Трехстадийный цикл является типовым. А реальные адми-

нистративные производства имеют свои особенности. Могут

быть выделены в особую стадию первичные действия, подго-

тавливающие процесс, например стадия первичной обработки

жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В юрисдикци-

онных производствах для повышения гарантий законности вве-

дены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам.

В производствах по исполнению актов правосудия основной

акт администрацией не принимается, а значит, и не анализиру-

ется необходимая информация. В таких случаях государствен-

ная администрация только исполняет приговор, решение суда.

Поэтому в чисто исполнительном производстве существует

иная система стадий.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно

судить по числу установленных законодательством стадий) про-

изводства можно поделить на ускоренные, обычные и услож-

ненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокуп-

ность действий, преследующих какую-то внутристадийную

промежуточную цель. Этап — в определенной степени обособ-

ленная часть стадии. Например, во второй стадии производства

по делам об административных правонарушениях — рассмотре-

нии дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела,

анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведе-

ние постановления до сведения правонарушителя, потерпевше-

го,

организаций.

Таким образом, каждый процесс, его производство имеют

четырехуровневую структуру: действия—этапы—стадии—произ-

водство (процесс) в целом.

20 Административное право

610

Раздел VI. Административно-процессуальное право

Глава 24

Общие положения производства

по делам об административных правонарушениях.

Субъекты административной юрисдикции

§ 1. Задачи, принципы и общие положения производства

по делам об административных правонарушениях

Задачами производства по делам об административных пра-

вонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и

своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разре-

шение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения

вынесенного постановления, а также выявление причин и ус-

ловий, способствовавших совершению административных пра-

вонарушений.

Всесторонность и полнота исследования обстоятельств дела

означает, что должны быть выяснены все факторы, имеющие

значение для правильного рассмотрения дела. В частности, не-

обходимо установить, имело ли место административное право-

нарушение, виновно ли лицо в его совершении, подлежит ли

оно административной ответственности, причинен ли имуще-

ственный ущерб, есть ли основания для прекращения дела.

Подлежат также выяснению обстоятельства, смягчающие или

отягчающие ответственность, данные о правонарушителе, дру-

гие сведения, имеющие значение для дела.

Однако сущность задач производства по делам об админист-

ративных правонарушениях выражается не только во всесто-

роннем, полном, но и объективном выяснении обстоятельств

каждого дела. Принцип объективности является важнейшим

принципом по делам этой категории.

Этот принцип выражается в обязанности государственных

органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять

производство по делам об административных правонарушени-

ях, выяснить все необходимые обстоятельства без пристрастно-

сти и предвзятости к рассмотрению дела. Объективность несо-

вместима с обвинительным уклоном, пренебрежением обстоя-

тельствами, свидетельствующими в пользу лица, привлекаемого

к административной ответственности, неравным отношением к

участникам производства по делу. Необходимость объективного

рассмотрения обстоятельств дела обусловливает внимательное,

уважительное отношение как к самим участникам производст-

ва, так и к их ходатайствам и обращениям.

Глава 24. Дела об административных правонарушениях

611

В целях реализации этого принципа на практике КоАП РФ

закрепил различного рода гарантии, обеспечивающие достиже-

ние истины по делу, к примеру институты пересмотра, ответст-

венность за ложные показания, отводы субъектов правоприме-

нения и некоторых участников процесса. При необходимости

субъект административно-юрисдикционной деятельности впра-

ве истребовать необходимые документы, провести экспертизы,

проверки и иные меры для объективного разрешения дела, что-

бы полностью исключить односторонний, предвзятый подход к

оценке фактов.

Своевременность выяснения обстоятельств означает соблю-

дение предусмотренных КоАП РФ процессуальных сроков, что

не только способствует неотвратимости привлечения виновных

к ответственности, но и является серьезной превентивной ме-

рой.

Указание ст. 24.1 КоАП РФ на необходимость разрешения

дела в соответствии с законом имеет непреходящее значение.

Речь,

по сути, идет об одном из основополагающих принципов

производства по делам об административных правонарушени-

ях — принципе законности. Сущность этого принципа, закреп-

ленного в ст. 15 Конституции РФ, применительно к производ-

ству по делам об административных правонарушениях состоит

в том, что никто не может быть привлечен к административной

ответственности за совершение административного правонару-

шения иначе как на основаниях и в порядке, установленных

законом.

В этой связи важной задачей производства по делам об ад-

министративных правонарушениях, сформулированной в

ст. 24.1 КоАП РФ, является обеспечение исполнения вынесен-

ного по делу постановления. Неисполнение постановления о

привлечении к административной ответственности или испол-

нение его не полностью снижает эффективность борьбы с ад-

министративными правонарушениями, обусловливает неиспол-

нение принципа законности.

Важной задачей производства по делам об административных

правонарушениях является также превентивно-предупредитель-

ная задача, направленная на выявление причин и условий, спо-

собствующих совершению административных проступков. Ор-

ганы и должностные лица, выполняющие административно-

юрисдикционные функции, обязаны не только выявлять эти

причины и условия, но вносить в соответствующие организа-