Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

542 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

значение, в том числе за нарушение регулятивных норм, уста-

новленных федеральными правовыми актами.

В-третьих, КоАП РФ урегулировал производство по делам

об административных правонарушениях и в том числе порядок

исполнения постановлений о наложении административных

взысканий.

В-четвертых, КоАП РФ установил виды административных

наказаний и мер административно-процессуального принужде-

ния (мер обеспечения производства по делам об администра-

тивных правонарушениях).

Почти все федеральное законодательство об административ-

ной ответственности сосредоточено в КоАП РФ. В этом глав-

ном нормативном акте по данному вопросу и содержится по-

давляющее большинство норм, регулирующих вопросы, отне-

сенные к ведению Российской Федерации.

По объему регулируемых общественных отношений и по

качеству их регламентации КоАП РФ намного превосходит

своего предшественника — КоАП РСФСР 1984 г. Справедли-

вости ради следует отметить, что КоАП РСФСР был первым в

России опытом кодификации законодательства об администра-

тивной ответственности. Многие его положения учтены в но-

вом КоАП РФ.

Главные особенности этого Кодекса в том, что он:

во-первых, содержит систему материальных и систему про-

цессуальных норм;

во-вторых, закрепляет ответственность граждан и юридиче-

ских лиц;

в-третьих, регламентирует ответственность за администра-

тивные правонарушения в административном и в судебном по-

рядке.

В отличие от кодексов-старожилов — УК РФ, УПК РФ,

ГК РФ, ГПК РФ — КоАП РФ содержит две группы норм:

1) материальные, которые закрепляют общие положения и

принципы ответственности, составы правонарушений, пере-

чень административных наказаний и принципы их применения

(I и II разделы КоАП РФ);

2) процессуальные, регулирующие производство по делам

об административных правонарушениях (разделы III—V КоАП

РФ).

В 90-х гг. XX в. стало ясно, что для борьбы с правовым ни-

гилизмом организаций, особенно частных, необходимо широко

использовать административные санкции. К ним в России не-

Глава 20. Административная ответственность

543

возможно применить уголовные и дисциплинарные меры кара-

тельного воздействия. Административная ответственность, ад-

министративные наказания — единственное, а потому необхо-

димое средство карательного воздействия на юридических лиц,

не соблюдающих действующие юридические нормы.

Объединение в одном законе норм об административных

правонарушениях и граждан, и организаций позволило коди-

фицировать федеральное законодательство по этому вопросу.

Вряд ли нужно доказывать, как это важно для граждан и для

правоприменителей.

Если федеральное законодательство об административных

правонарушениях кодифицировано в основном и может быть

кодифицировано полностью, то все законодательство об этом

кодифицировать невозможно. В соответствии со ст. 72 Консти-

туции РФ КоАП РФ закрепил право субъектов Федерации при-

нимать законы по рассматриваемому вопросу. Одно из досто-

инств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за ка-

кие правонарушения законами субъектов РФ может быть

установлена административная ответственность, какие санкции

ими могут быть установлены за соответствующие правонаруше-

ния, кто вправе налагать административные наказания за нару-

шение законов субъектов РФ.

КоАП РФ делает огромный шаг вперед в развитии правосу-

дия по административным делам. В 1984 г. КоАП РСФСР от-

нес к подведомственности судей рассмотрение дел о соверше-

нии административных правонарушений, квалифицируемых по

четырем составам (4 статьям), содержавшимся в Кодексе. В со-

ответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об

административных правонарушениях, предусмотренных более

чем 160 нормами Кодекса. Из них к исключительной подве-

домственности судей отнесено более 100 составов правонару-

шений, а более 60 составов они вправе рассматривать на основе

альтернативной подведомственности.

Более того, из восьми установленных КоАП административ-

ных наказаний судьи вправе применять все, а пять наказаний

(возмездное изъятие имущества, конфискация имущества, ли-

шение специальных прав, дисквалификация, административ-

ный арест) могут назначаться только судьей. Если учесть, что в

прошлом только ГИБДД ежегодно лишала права на управление

транспортным средством около 500 тысяч водителей, то можно

утверждать, что число дел об административных правонаруше-

544 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

ниях, рассматриваемых в судебном порядке, значительно уве-

личилось.

В развитие административного судопроизводства сделан еще

один вклад — впервые к рассмотрению дел об административ-

ных правонарушениях привлечены арбитражные суды.

КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует

право на защиту лица, привлекаемого (привлеченного) к адми-

нистративной ответственности, и потерпевшего. В числе важ-

нейших составляющих этого права можно назвать закрепление

презумпции невиновности, а также возможности отвода судьи,

должностного лица, рассматривающего дело, получать копии

основных документов (протоколов об административном пра-

вонарушении, изъятии вещей и документов, постановления и

решения по делу), обжаловать любые действия субъектов вла-

сти,

давать объяснения, пользоваться услугами переводчика, за-

щитника (представителя и др.).

В ст. 2.1 КоАП РФ впервые в нашем законодательстве за-

креплено понятие вины юридического лица. И хотя в статье

сказано, что «юридическое лицо признается виновным в совер-

шении административного правонарушения», есть основания

полагать, что этот подход будет учтен и при признании вины

юридического лица в гражданском правонарушении.

К сожалению, законодательство периода перестройки посте-

пенно ограничивало участие общественности в борьбе с право-

нарушителями. Эту сомнительную для обеспечения законности

линию продолжил и новый КоАП РФ. Если в КоАП РСФСР

были положения о том, что представители общественных орга-

низаций вправе составлять протоколы об административных

правонарушениях, что дело может быть направлено на рассмот-

рение трудового коллектива, общественной организации и т. п.,

то в КоАП РФ ничего подобного нет.

Трудно признать правильной позицию законодателя, кото-

рый не учел в системе административных наказаний отзыв ли-

цензий и не включил в перечень обеспечительных мер приоста-

новление лицензий. Отзыв и приостановление лицензий при-

меняются и будут применяться, пока существует система

лицензирования. Включение отзыва лицензий в число админи-

стративных наказаний означало бы, что такая суровая санкция

применялась бы с соблюдением всех принципов, процессуаль-

ных гарантий, закрепленных КоАП РФ (регулирование только

законом, применение только судом, соблюдение правил рассле-

дования, рассмотрения дел и др.).

Глава 20. Административная ответственность

545

Статьями 1.1, 1.3, 2.10 КоАП РФ установлено, что в соответ-

ствии с этим Кодексом субъекты РФ принимают законы об ад-

министративных правонарушениях, регулирующие ответствен-

ность физических и юридических лиц за нарушения регулятив-

ных норм, установленных актами органов этих субъектов РФ.

Соответствующими законами могут быть предусмотрены толь-

ко два административных наказания: предупреждение и штраф.

Законы субъектов РФ устанавливают и некоторые процессуаль-

ные правила.

Часть 2 ст. 22.1 КоАП РФ предоставляет субъектам РФ пра-

во поручать рассмотрение дел об административных правонару-

шениях, предусмотренных их законами, мировым судьям, ко-

миссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав,

уполномоченным органам исполнительной власти субъекта РФ

и их учреждениям. Кроме того, для этих целей субъекты РФ

вправе создавать административные комиссии и иные коллеги-

альные органы, правовой статус которых должен быть закреп-

лен законами соответствующих субъектов РФ.

§ 3. Административное правонарушение

как основание административной ответственности

Административная ответственность может наступить, если

совершено административное правонарушение. Юридически,

более точно, следует сказать так: лицо может быть привлечено

к административной ответственности, если в его действиях со-

держатся все признаки конкретного состава правонарушения и

отсутствуют основания, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ,

исключающие ответственность.

Легальное понятие административного правонарушения за-

креплено ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Им «признается противоправ-

ное,

виновное действие (бездействие) физического или юриди-

ческого лица, за которое настоящим Кодексом или законами

субъектов Российской Федерации об административных право-

нарушениях установлена административная ответственность».

Это определение является формальным, поскольку содержит

только юридические признаки деяния. Статья 14 УК РФ в по-

нятие преступления включила и материальный признак: «обще-

ственно опасное деяние». Названные в статьях Особенной час-

ти КоАП РФ деяния потому и запрещены законом, что они об-

щественно вредны. Об этом косвенно сказано в ст. 2.2

КоАП РФ, которая связывает деяния с вредными последствия-

18 Административное право

546 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

ми.

Противоправность — это юридическое признание антиоб-

щественного, вредного для граждан, общества, государства по-

ведения.

Антиобщественный характер преступлений настолько велик,

что они признаются общественно опасными. А степень вредо-

носности большинства административных правонарушений не-

велика, они не являются общественно опасными.

Итак, первый признак административного правонаруше-

ния — общественная вредность.

Второй признак — административная противоправность. Та-

кое деяние прямо запрещено статьями Особенной части

КоАП РФ или законов субъектов РФ об административных

правонарушениях.

Многие студенты говорят, что административные правона-

рушения — это нарушения норм административного права. Это

неправильно. Следует вспомнить, что существуют регулятив-

ные нормы, закрепляющие правила должного поведения, и ох-

ранительные нормы, устанавливающие ответственность за на-

рушение этих правил.

Для борьбы с правонарушениями в Российской Федерации

используются в основном три вида карательных санкций: уго-

ловные, административные, дисциплинарные. И уголовная, и

административная, и дисциплинарная ответственность охраня-

ют все отрасли права. Административная ответственность, на-

пример, установлена за нарушение регулятивных норм консти-

туционного, трудового, финансового, земельного, гражданского

и иных отраслей права. В зависимости от обстоятельств нару-

шения, например, прав собственника (хищения) виновный мо-

жет быть привлечен к дисциплинарной, административной или

уголовной ответственности.

Третий признак административного правонарушения — это

деяние, т. е. сознательное, волевое действие или бездействие

одного или нескольких человек.

Четвертый признак характеризует субъектов правонаруше-

ния — это деяние, совершенное физическим или юридическим

лицом. Его не может совершить неорганизованная группа гра-

ждан, сложная организация, не являющаяся юридическим ли-

цом (партия, финансово-промышленная группа и др.), филиал

и иные структурные подразделения юридического лица.

Пятый признак административного правонарушения — ви-

новность, т. е. это деяние сознательное, волевое, совершенное

умышленно или неосторожно.

Глава 20. Административная ответственность

547

Необходимо различать понятия «административные наруше-

ния» и «административные правонарушения». Первые отража-

ют только то, что не соблюдена, нарушена норма администра-

тивного права. Но такое деяние может быть совершено лицом

неделиктоспособным, невменяемым, в условиях крайней необ-

ходимости, т. е. и не виновно. А правонарушение — это непра-

вомерное, виновное деяние. К тому же административное пра-

вонарушение может быть не только административным, но и

финансовым, земельным и прочим нарушением.

Шестой признак административного правонарушения — на-

казуемость. Возможность применения административных взы-

сканий является общим свойством административных правона-

рушений. В большинстве случаев, если выявлен проступок, ви-

новного привлекают к административной ответственности. Но

в ряде случаев наказание не может быть применено (истек срок

давности, отменена норма и т. д.). Реализация административ-

ных санкций необязательно сопутствует административному

проступку, но возможность их применения — обязательный

признак правонарушения.

В ч. 2 ст. 10 КоАП РСФСР, озаглавленной «Понятие адми-

нистративного проступка» было сказано: «Административная

ответственность за правонарушения... наступает, если эти нару-

шения... не влекут... уголовной ответственности». В КоАП РФ

прямо такой признак не назван. Но косвенно он закреплен в

п. 7 ст. 24.5 КоАП РФ, в соответствии с которым производство

по делу об административном правонарушении нельзя осуще-

ствлять, если по этому факту в отношении данного физическо-

го лица возбуждено уголовное дело.

Деяние не может одновременно быть преступлением и про-

ступком. И старый и новый законы закрепляют приоритет уго-

ловной ответственности. Если деяние содержит признаки и

преступления и административного правонарушения, это об-

стоятельство не может быть признано одним из важнейших

признаков административного правонарушения. Но помнить о

нем юрист должен всегда.

В ст. 10 КоАП РСФСР было сказано: «Административным

правонарушением (проступком) признается...» Раньше законо-

датель допускал, что такое деяние может называться и правона-

рушением и проступком. Теперь такой дуализм в названии ис-

ключен. Законодатель вправе поступить так. Но с точки зрения

теории права этот подход к названию не бесспорен. Теория

права подразделяет все правонарушения на преступления и

548 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

проступки. Среди последних принято выделять административ-

ные,

дисциплинарные. Трудовой кодекс РФ (ст. 192, 193) ис-

пользует такое название: «дисциплинарный проступок». Слово

«проступок» более соответствует положениям теории права.

После принятия КоАП РФ в других правовых актах можно

использовать только название «административное правонару-

шение». Но в научной и иной литературе, в устной речи допус-

тимо использовать и второе название — «административный

проступок».

§ 4. Отличие административного правонарушения

от дисциплинарного проступка и от преступления

Российская правовая система охраняется тремя видами ка-

рательных санкций: уголовными, административными, дисцип-

линарными. Так, за нарушение избирательного права, права

собственности, правил охраны труда, санитарных, экологиче-

ских норм, в зависимости от конкретных обстоятельств, могут

применяться уголовные и административные наказания, а так-

же дисциплинарные взыскания. Первое сходство этих санкций

в том, что они защищают правопорядок.

Во-вторых, они установлены федеральными законами.

В-третьих, они применяются за виновные противоправные

действия (правонарушения).

В-четвертых, законодательством закреплены процедуры

применения карательных санкций и полномочия субъектов, ко-

торые вправе делать это.

В-пятых, их применение к виновному влечет для него не-

благоприятные последствия, а также состояние наказанности в

течение установленных федеральными законами сроков.

В условиях режима законности очень важно различать виды

правонарушений, чтобы правильно квалифицировать конкрет-

ные правонарушения, законно и обоснованно наказывать ви-

новных.

Преступления от проступков (административных, дисцип-

линарных) отличает ряд свойств. Первичные отличия — это об-

щественная опасность и вид противоправности. Конечно, пре-

жде всего учитывается материальный критерий — уровень при-

чиненного обществу вреда. А на основе такой оценки решают

вопросы о виде противоправности: уголовной, административ-

ной, дисциплинарной.

Глава 20. Административная ответственность 549

Вторичные критерии различий действуют после того, как

решен вопрос о виде противоправности. Речь идет о разных

процессуальных нормах, различии между уголовными, админи-

стративными и дисциплинарными санкциями, состоянии суди-

мости или административной (дисциплинарной) наказанности

и других вторичных признаках.

В юридической литературе существует два мнения об обще-

ственной опасности правонарушений. Многие ученые считают,

что все они общественно опасны, но преступления более опас-

ны,

а проступки менее.

Большая группа авторов обосновывает другой подход. Они

полагают, что между этими правонарушениями разница качест-

венная, а не количественная (более, менее опасны). Преступле-

ния общественно опасны, а проступки нет.

Определение преступления содержится в ч. 1 ст. 14 УК РФ:

«Преступлением признается виновно совершенное обществен-

но опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под уг-

розой наказания».

В ч. 2 ст. 14 УК РФ сказано: «Не является преступлением

действие (бездействие), хотя формально и содержащее призна-

ки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодек-

сом, но в силу малозначительности не представляющее общест-

венной опасности». Следовательно, малозначительное деяние

не может быть признано преступлением, так как не является

общественно опасным. Решение вопроса о малозначительности

деяния относится к компетенции следствия и базируется на

анализе признаков состава правонарушения.

Споры о том, можно ли считать проступок общественно

опасным деянием, ведутся уже давно. Однако вряд ли удастся

прийти к единому решению, если не будут четко определены

критерии общественно опасного деяния. Когда переход улицы

в неположенном месте, проезд в трамвае без билета, неиспол-

нение обязанностей по воинскому учету, регистрации по месту

жительства и т. п. называют общественно опасными деяниями,

возникает вопрос: а что же такое общественная опасность? Где

границы этого понятия, охватывающего круг деяний от безби-

летного проезда в трамвае и загрязнения тротуаров до банди-

тизма и шпионажа?

Представляется, что общественно опасным следует считать

только такое деяние, которое причинило или реально способно

причинить существенный ущерб общественным отношениям.

Такие деяния в своей совокупности в определенной историче-

550 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

ской обстановке нарушают условия существования данного об-

щества. С этой точки зрения большинство административных

правонарушений нельзя признать общественно опасными.

Некоторые ученые вообще отрицают наличие в администра-

тивных проступках общественной опасности. Представляется,

что они не правы, некоторые проступки общественно опасны,

хотя это исключение из правила.

Проступки, как правило, не обладают признаком общест-

венной опасности. Это общественно вредные деяния, и в ле-

гальном определении проступка такой признак, как обществен-

ная опасность, не назван. В ст. 2.2 КоАП РФ, содержащей оп-

ределения умысла и неосторожности, говорится о предвидении

виновным «наступления вредных последствий».

Но из общего правила есть ряд исключений.

Во-первых, в России юридические лица не привлекаются к

уголовной ответственности. Если по вине должностных лиц ор-

ганизации совершено общественно опасное деяние, юридиче-

ское лицо будет привлечено к административной ответственно-

сти,

а действия его должностных лиц могут быть признаком

преступления.

Во-вторых, в связи с экономическими, политическими и

иными процессами в обществе законодатель может прийти к

выводу о целесообразности борьбы с определенными общест-

венно опасными деяниями с помощью административных, а не

уголовных наказаний.

В-третьих, законодатель может совершить ошибку в оценке

определенных деяний. Так, до 30 июня 2002 г. хищение при-

знавалось мелким, если размер похищенного не превышал од-

ного МРОТ. Статья 7.27 КоАП РФ, вступившего в силу с 1 ию-

ля 2002 г., признала мелким хищение на сумму не свыше пяти

МРОТ. Иными словами, основная масса хищений в Россий-

ской Федерации перестала быть уголовно наказуемой, уголов-

но-правовая защита собственности была резко ослаблена. Зако-

нодатель обнаружил эту ошибку, и уже в начале ноября 2002 г.

в ст. 7.27 КоАП РФ слово «пять» было заменено словом «один»

МРОТ. Вряд ли можно утверждать, что до 1 июля 2002 г. хище-

ние на сумму свыше одного до пяти МРОТ было общественно

опасным, с 1 июля до 10 ноября перестало быть таковым, а в

ноябре 2002 г. опять стало общественно опасным.

Итак, главное различие преступления и проступка — обще-

ственная опасность деяния. Дополнительный признак — вид

противоправности. Этот формальный признак особенно важен,

Глава 20. Административная ответственность

551

когда правонарушение совершено юридическим лицом. Уже

после квалификации деяния как преступления или админист-

ративного проступка проявляются и вторичные различия: поря-

док привлечения к ответственности, виды и размеры наказаний

и др.

Общественная опасность — это системный признак право-

нарушения. Он возникает из взаимодействия простых, первич-

ных признаков состава правонарушения, названных в нормах

УК РФ, КоАП РФ, ТК РФ: форма вины, размер ущерба, спо-

соб,

время, место совершения деяния, признаков его субъекта

и др. Поэтому для квалификации деяния как преступления по

соответствующей статье УК РФ или как проступка по статье

КоАП РФ нужно анализировать признаки конкретных соста-

вов.

Так, административно наказуемое хищение отличается от

соответствующего преступления такими признаками, как стои-

мость похищенного, способ хищения (грабеж и разбой незави-

симо от причиненного вреда являются преступлением), совер-

шенное группой, неоднократно, лицом, ранее два и более раз

судимым за хищение.

Ряд критериев, позволяющий определить, общественно

опасными или нет являются хулиганские действия, можно вы-

явить при сравнении текстов ст. 213 УК РФ и 20.1 КоАП РФ.

Хулиганские действия образуют состав преступления, если они

грубо нарушают общественный порядок, выражают явное не-

уважение к обществу, сопровождающееся применением насилия к

гражданам либо угрозой его применения, а равно уничтожени-

ем или повреждением чужого имущества. Хулиганство признает-

ся мелким, если оно состоит в нецензурной брани в общест-

венных местах, оскорбительном приставании к гражданам или

в совершении других действий, демонстративно нарушающих

общественный порядок и спокойствие граждан.

Статья 7.17 КоАП РФ устанавливает административную от-

ветственность граждан за умышленное уничтожение или повре-

ждение чужого имущества. Но за подобные действия может на-

ступить и уголовная ответственность, если они повлекли значи-

тельный ущерб (ч. 1 ст. 167 УК РФ), совершены хулиганским

способом (ст. 213 УК РФ), путем поджога (ч. 2 ст. 167 УК РФ).

Сравнивая административные проступки с дисциплинарны-

ми,

прежде всего следует сказать, что и те, и другие, как прави-

ло,

не являются общественно опасными.

Что же касается формального признака — противоправно-

сти,

то здесь есть серьезные особенности. Все, что связано с