Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел V

Административное принуждение,

административное правонарушение

и административная ответственность

Глава 19

Административно-правовое принуждение

§ 1. Правовое принуждение

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвла-

стного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку ко-

манда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний

воздействует на моральную, имущественную, организацион-

ную,

физическую сферы подвластного, чтобы преобразовать

его волю, добиться подчинения.

Сейчас и в обозримом будущем принуждение необходимо

для охраны правопорядка, собственности, прав и интересов

граждан и организаций, создания нормальных условий для дея-

тельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный,

но важный и необходимый метод властвования.

В обществе существуют различные виды принуждения. По

объекту воздействия различаются психическое, материальное,

организационное и физическое воздействие. Последнее может

быть направлено на личность, ее имущество. Примерами орга-

низационного воздействия являются увольнение, исключение,

лишение прав, ликвидация организаций. Деление это в значи-

тельной степени условно, так как нередко эти способы влияния

на граждан и организации сочетаются.

Принудительные меры могут применяться как к индивиду-

альным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легаль-

ное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе прину-

ждение (насилие). Видами нелегального принуждения являют-

ся агрессия других государств, завоевания, внешнее насилие.

Внутри страны источниками насилия могут быть преступность,

охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть неза-

Глава 19. Административно-правовое принуждение 513

конных формирований). Источником насилия внутри страны

нередко являются злоупотребления ее властных структур, не-

компетентность, халатность должностных лиц, т. е. админист-

ративный произвол.

Юриста интересует принуждение прежде всего как средство

охраны правопорядка, как метод государственной деятельно-

сти.

Юридическая наука изучает правовое принуждение, кото-

рое применяется на основе юридических норм, и в связи с их

нарушением понуждает к соблюдению властных предписаний

публичной власти.

Принуждение осуществляется как реакция государствен-

ных органов на неправомерное, вредное для общества поведе-

ние людей. Его использование обусловлено конфликтом между

волей, выраженной в правовом акте, и индивидуальной волей

лиц, нарушающих его. Если же нет неправомерных действий,

нет и принудительных акций. Собственно, здесь и лежит гра-

ница правового принуждения. Так, увольнение по сокращению

штата, изъятие земельного участка для общественных надобно-

стей, лишение права на управление транспортным средством

лиц, утративших здоровье, ограничение свободы передвижения

в условиях чрезвычайной ситуации и др. не являются мерами

принуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гра-

жданина последствий. Далеко не всякое невыгодное последст-

вие,

даже если оно предусмотрено юридическим актом и воз-

никает в результате сознательных действий лица, — принуди-

тельная мера. Одна и та же мера в одних случаях может быть

принудительной, а в других — нет (увольнение, приостановле-

ние работы и др.) в зависимости от того, было ли неправомер-

ное деяние основанием ее применения.

Правовое принуждение применяется только к конкрет-

ным субъектам права, которые нарушили юридические нормы.

Оно персонифицировано, это внешнее воздействие на субъекта

в целях заставить его выполнять правовые предписания, не до-

пустить новых нарушений, воспитать виновного и окружаю-

щих. Цели принудительной деятельности достигаются путем

воздействия на моральную, имущественную, организационную,

физическую сферу конкретного субъекта права.

Правовое принуждение осуществляется посредством

юрисдикционных, правоприменительных актов. «Сами по себе

юридические нормы предусматривают лишь возможность при-

нуждения. Реально же властно-принудительные свойства пра-

17 Административное право

514 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

вового регулирования концентрируются в актах применения

права»

Принуждение применяется на основе права. Юридиче-

ские нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в ка-

ком порядке, кем могут применяться.

Законодательством определяются основания для примене-

ния органами власти мер принуждения, закрепляются призна-

ки (составы нарушений), при наличии которых применяются

принудительные средства. В нормативном порядке устанавли-

вается, какие принудительные меры и в каком размере могут

применяться при наличии законных оснований. Большое зна-

чение имеет четкая регламентация процесса применения при-

нудительных средств, определение круга субъектов принужде-

ния и их компетенции. Процедура осуществления принуди-

тельного воздействия устанавливается правом и создает

необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и

организаций.

Всякую принудительную меру следует рассматривать как

дозволенное правовой нормой негативное изменение статуса

личности, организации. Только в правовых рамках уполномо-

ченные государством органы и должностные лица могут огра-

ничивать права и свободы субъектов права.

Существует государственная монополия на нормативное

регулирование правового принуждения. Только государство

вправе издавать юридические нормы, устанавливающие, в свя-

зи с чем, кто, какие меры принуждения, в каком порядке мо-

жет применять. Только государство, обладающее специальным

аппаратом принуждения, вправе применять принудительные

меры к гражданам и к коллективным субъектам.

Правовыми нормами государство предоставляет негосудар-

ственным организациям и гражданам право на самозащиту, а

кроме того, муниципальным и частным организациям — право

применять меры дисциплинарного принуждения; муниципаль-

ным и некоторым общественным организациям (народным

дружинам, общественным инспекциям и др.) делегирует право

применять некоторые меры административного принуждения.

Негосударственные организации, граждане могут осуществ-

лять принуждение в отношении граждан только по поручению

Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалисти-

ческом обществе. М., 1966. С. 158.

Глава 19. Административно-правовое принуждение 515

государства, в установленных законами случаях и, как правило,

под государственным контролем.

Таким образом, правовое принуждение как способ обеспе-

чения правопорядка должно применяться строго на правовой

основе, специально уполномоченными государством органами

и лицами только к конкретным субъектам права в связи с их

неправомерными действиями.

Поскольку меры правового принуждения разнообразны и

обладают многочисленными признаками, возможна различная

классификация их в зависимости от избранного критерия. Так,

по субъекту можно различать государственное, муниципальное

и общественно-правовое принуждение. Первое, в свою очередь,

делится на судебное и внесудебное.

Основная задача принудительной деятельности — защита

правопорядка. По способу его охраны следует различать три

вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание

(взыскание).

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных дея-

ний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и

объективно-противоправные (невиновные противоправные

деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правона-

рушениями и в связи с объективно-противоправными дейст-

виями, а также за нарушения, которые могут быть невинов-

ными и виновными, но признак вины в этих случаях не все-

гда имеет юридическое значение. Иными словами, следует

различать принуждение в связи как с неправоправными, объ-

ективно-противоправными действиями, так и правонаруше-

ниями.

В зависимости от того, какой отраслью права установлены

принудительные меры, принято различать принуждение по

конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-про-

цессуальному, трудовому, административному праву.

§ 2. Понятие и особенности

административно-правового принуждения

Нормы административного права закрепляют широкий круг

мер принудительного воздействия, применяемых публичной

администрацией для обеспечения правопорядка. Необходимо

подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет

не только административно-правовые нормы, но и нормы гра-

жданского, трудового, земельного и иных отраслей права, pea-

516 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

лизацию которых призваны обеспечить субъекты публичной

исполнительной власти.

Следует различать меры административно-правового прину-

ждения и принудительные меры, установленные нормами ад-

министративного права. Административное законодательство

закрепляет административно-правовые, дисциплинарно-право-

вые,

общественно-правовые меры принуждения.

Установлена дисциплинарная и материальная ответствен-

ность военнослужащих, определены властные полномочия об-

щественных инспекторов, народных дружинников. Государст-

венно-общественными организациями, властные полномочия

которых регулируются нормами административного права, яв-

ляются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их

прав.

Они вправе применять к виновным административные

наказания, а также меру воспитательного характера (выносить

общественное порицание). Административное принуждение

полностью регулируется нормами административного права.

Им же и регулируется общественно-правовое и частично дис-

циплинарное принуждение. Соответственно можно различать

дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответствен-

ность по административному праву.

Ответственность — разновидность принуждения, а меры от-

ветственности — особый вид мер принуждения. Так, составной

частью административного принуждения является администра-

тивная ответственность, а дисциплинарное принуждение вклю-

чает дисциплинарную и материальную ответственность. В це-

лом ответственность по административному праву — часть при-

нуждения по административному праву.

Органы публичной исполнительной власти участвуют в осу-

ществлении разных видов принуждения. Они сами используют

средства дисциплинарного и административного воздействия.

Органы милиции, службы безопасности, налоговой полиции

возбуждают уголовные дела, ведут предварительное расследова-

ние и применяют меры уголовно-процессуального принужде-

ния. Одна из важнейших задач системы ГУИН Минюста Рос-

сии — исполнение уголовных наказаний, т. е. фактическое осу-

ществление уголовного принуждения.

В научной и учебной литературе немало написано об адми-

нистративном принуждении, но корректнее было бы говорить

об административно-правовом. История СССР, России и дру-

гих стран дает основания для выводов о том, что администра-

тивное принуждение намного шире административно-правово-

Глава 19. Административно-правовое принуждение

го,

что нередко оно связано с произволом, насилием. Для ад-

министративного принуждения правовая форма еще не стала

таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответст-

венности. Сейчас оно состоит из двух частей: административ-

ного произвола и административно-правового принуждения.

Административно-правовое принуждение — один из видов

правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки

последнего (это правоприменительная деятельность, она при-

звана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках

охранительных правоотношений и др.). В то же время оно об-

ладает рядом особенностей, система которых и предопределяет

его качественное своеобразие.

Меры административно-правового принуждения приме-

няются в связи с антиобщественными деяниями (как правило,

административными правонарушениями), нарушающими пра-

вовые нормы, охраняемые административно-принудительными

средствами.

Административно-правовое принуждение осуществляется

в рамках внеслужебного подчинения при отсутствии организа-

ционного, линейного подчинения между сторонами этого охра-

нительного правоотношения. Оно применяется субъектами

публичной функциональной власти и является одним из спосо-

бов реализации функциональной власти.

Множественность и разнообразие субъектов, осуществ-

ляющих административную юрисдикцию, — еще одна важная

его особенность. Осуществлять меры административного воз-

действия вправе десятки видов органов (государственных, му-

ниципальных, общественных).

Административному воздействию подвергаются не только

отдельные физические лица, но и организации, коллективные

субъекты.

Административно-правовое принуждение всесторонне ре-

гулируется административно-правовыми нормами, которые за-

крепляют виды мер принуждения, основания и порядок их

применения.

Административно-правовое принуждение — это особый вид

правового принуждения, состоящий в применении субъектами

публичной функциональной власти установленных нормами

административного права принудительных мер в связи с не-

правомерными действиями. Оно играет важную роль в охране

правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое

518 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

значение в борьбе с правонарушениями. Прежде всего это

обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные

инспекции и другие субъекты исполнительной власти система-

тически осуществляют контроль за соблюдением соответст-

вующих правил и могут своевременно реагировать на их нару-

шение. Административно-правовое принуждение включает

большое число средств пресечения (задержание граждан, за-

прещение эксплуатации механизмов и т. п.), использование

которых прекращает антиобщественные действия, предотвра-

щает наступление общественно вредных последствий.

Во многих случаях административно-принудительные сред-

ства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепи-

лись антиобщественные привычки, которые впервые, случайно

совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают

большое воспитательное воздействие, являются важным звеном

в системе профилактики преступлений. Практика убедительно

свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений

(пьянства, мелких хищений и др.), непринятие мер администра-

тивно-правового принуждения к виновным увеличивают веро-

ятность совершения новых правонарушений и даже преступле-

ний.

Среди административно-принудительных мер есть такие,

которые считаются самостоятельными, их применение означает

решение вопроса по существу. Это административные санкции.

Но имеются и так называемые обеспечительные, процессуаль-

ные меры (задержание, досмотр вещей и др.), которые исполь-

зуются в целях создания условий для нормального хода произ-

водства по делам об административных нарушениях.

Принуждение осуществляется для охраны правопорядка. Но

это достигается различными способами: путем пресечения на-

рушений, восстановления вреда, причиненного ими, наказа-

ния. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ра-

ди которой используются средства принуждения, можно разли-

чать меры пресечения, восстановительные меры и наказания.

§ 3. Виды мер административно-правового принуждения

Административное принуждение призвано обеспечивать ис-

полнение правил поведения, выраженных в административно-

правовых нормах. Однако меры административного принужде-

ния применяются для обеспечения соблюдения не всех без ис-

Глава 19. Административно-правовое принуждение 519

ключения административно-правовых норм, а только тех, кото-

рые формулируют общеобязательные (не имеющие ведомствен-

ных границ) правила поведения в сфере государственного

управления. Сюда можно отнести правила дорожного движе-

ния, пожарной безопасности, обеспечения санитарной безопас-

ности, разрешительной системы и т. д.

Таким образом, являясь разновидностью государственного

принуждения, административное принуждение используется

главным образом как средство обеспечения и охраны общест-

венного правопорядка, обеспечения общественной безопасно-

сти,

борьбы с другими правонарушениями в сфере государст-

венного управления. При этом меры административного прину-

ждения применяются как в целях предупреждения и пресечения

соответствующих правонарушений, так и, будучи наказаниями

за административные правонарушения, выполняют каратель-

ные функции.

Само наименование принудительных мер свидетельствует о

том, что для них характерен в основном административный,

т. е. внесудебный, порядок их применения. Использование этих

мер отнесено в большинстве случаев к компетенции органов

исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех

без исключения, а лишь тех, которые специально наделены со-

ответствующими полномочиями. Меры административного

принуждения применяются, как правило, органами, осуществ-

ляющими правоохранительные функции, например милицией,

таможенными органами, различными надзорными органами.

Круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк.

Уполномоченные на то органы (должностные лица) реализуют

средства административного принуждения в процессе своей

деятельности без обращения в суд.

Однако отдельные меры административного принуждения

могут применяться только судьями. Это относится к случаям

назначения таких административных наказаний, как возмезд-

ное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета

административного правонарушения; лишение специального

права, предоставленного физическому лицу; административ-

ный арест; административное выдворение за пределы Россий-

ской Федерации иностранного гражданина или лица без граж-

данства; дисквалификация. Судебный порядок рассмотрения

соответствующих правонарушений и назначения перечислен-

ных наказаний закреплен в КоАП РФ.

520 Раздел V. Административное принуждение и правонарушение

В этой связи все меры административного принуждения

можно разделить на те, которые могут применяться во внесу-

дебном порядке, и на те, которые могут применяться лишь в

судебном порядке.

Крайне важным является вопрос об административно-пра-

вовых нормах, регулирующих применение мер административ-

ного принуждения. Безусловно, что их использование в той или

иной степени ограничивает права и свободы граждан. В этом,

видимо, нет ничего страшного, так как, согласно Конститу-

ции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены в

той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ кон-

ституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон-

ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и

безопасности государства. Но необходимо, чтобы такие ограни-

чения были предусмотрены федеральным законом (ст. 55 Кон-

ституции РФ).

Следовательно, основания, условия и порядок осуществле-

ния мер административного принуждения, перечень мер, до-

пустимых к использованию в тех или иных случаях, органы,

уполномоченные на их применение, — все это должно опреде-

ляться только нормами федеральных законов. В последние го-

ды действительно принят ряд федеральных законов, которые

регулируют как организацию управления в ситуациях, требую-

щих реализации мер административного принуждения, так и

деятельность государственных органов, наделенных правом их

применения. Примерами здесь могут служить Федеральный

конституционный закон «О чрезвычайном положении», зако-

ны РФ «О милиции», «О Государственной границе Российской

Федерации», федеральные законы «О внутренних войсках Ми-

нистерства внутренних дел Российской Федерации», «О сани-

тарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.

Вместе с тем, к сожалению, до сих пор действует определенное

число подзаконных и даже ведомственных актов, уполномочи-

вающих различные государственные органы в тех или иных

случаях применять меры административного принуждения и

определяющих порядок их применения.

Анализ правовых актов, устанавливающих меры админист-

ративного принуждения, показывает, что по целевому назначе-

нию их можно разделить на три группы: административно-пре-

дупредительные меры, меры административного пресечения и

меры административной ответственности.

Глава 19. Административно-правовое принуждение 521

Большинство авторов придерживается именно такой класси-

фикации. По их мнению, мерами предупреждения являются раз-

нообразные средства, направленные на предотвращение право-

нарушений и других вредных последствий (карантин, таможен-

ный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность,

обязательная госпитализация инфекционных больных, закрытие

участков границы и др.). Действительно, в ряде ситуаций, в том

числе при наличии чрезвычайных обстоятельств, государствен-

ные и муниципальные органы для обеспечения общественного

порядка вынуждены вводить карантин, запрещать движение

транспортных средств, устанавливать комендантский час и др.

В последние годы многие специалисты в самостоятельную

группу мер административного принуждения стали выделять

процессуальные меры обеспечения производства по делам об

административных правонарушениях. Такие меры, предусмот-

ренные КоАП РФ, применяются в целях пресечения админист-

ративных правонарушений, установления личности нарушите-

ля,

составления протокола об административном правонаруше-

нии, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения

дела и исполнения постановления по делу об административ-

ных правонарушениях. Подобные меры играют особую роль в

обеспечении производства по делу об административном пра-

вонарушении, так как способствуют обнаружению и закрепле-

нию доказательств

Не следует также забывать об особом виде административ-

ного принуждения — восстановительных санкциях. Такие меры

(например, снос самовольно возведенных строений, взыскание

недоимки и др.) также восстанавливают правопорядок, прекра-

щают неправомерное поведение.

Несмотря на неоднозначность мер административного при-

нуждения с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан,

их использование в интересах реализации задач и функций ис-

полнительной власти в ряде случаев объективно необходимо.

Дело в том, что меры административного принуждения нередко

являются единственным средством обеспечения нормальных

условий функционирования управляемой системы, с их помо-

щью достигаются правоохранительные цели государственно-

управленческой деятельности.

Мерам обеспечения производства по делам об административных

правонарушениях посвящена гл. 27.