Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

492

Раздел IV. Методы управленческих действий

соблюдении формальных юридических правил, соответствии их

законодательству.

В качестве основного элемента режима ЧП выступает систе-

ма чрезвычайных мер — совокупность норм и административно-

организационных действий, осуществляемых органами власти в

целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на

них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и

свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях

ЧП, законодатель исходит из следующего — это должно спо-

собствовать нейтрализации, устранению угрозы безопасности и

они должны быть соотносимыми с возможностью их реального

ограничения. При этом не могут ограничиваться права и свобо-

ды,

не подлежащие ограничению, согласно ст. 56 Конститу-

ции РФ и требованиям международно-правовых актов.

Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделя-

ются на:

а) совместные для режимов социального и природно-техно-

генного характера — полное или частичное приостановление на

территории, на которой введено ЧП, полномочий органов ис-

полнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов

местного самоуправления; установление ограничений на свобо-

ду передвижения по территории, на которой введено ЧП, а так-

же введение особого режима въезда на указанную территорию и

выезда с нее; усиление охраны общественного порядка, объек-

тов,

подлежащих государственной охране, и объектов, обеспе-

чивающих жизнедеятельность населения и функционирование

транспорта; установление ограничений на осуществление от-

дельных видов финансово-экономической деятельности, вклю-

чая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; уста-

новление особого порядка продажи, приобретения и распреде-

ления продовольствия и предметов первой необходимости;

запрещение или ограничение проведения собраний, митингов

и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных мас-

совых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов

приостановления или прекращения деятельности организаций;

ограничение движения транспортных средств и осуществление

их досмотра; приостановление деятельности опасных произ-

водств и организаций, в которых используются взрывчатые, ра-

диоактивные, а также химически и биологически опасные ве-

щества; эвакуация материальных и культурных ценностей в

безопасные районы в случае, если существует реальная угроза

их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрез-

Глава 18. Административно-правовые режимы

493

вычайными обстоятельствами. В данном перечне содержатся

меры, которые могут применяться не только в период действия

ЧП, но и в других, в том числе не чрезвычайных, условиях;

б) социально-политические и контркриминогенные — комен-

дантский час, предварительная цензура, приостановление дея-

тельности общественных объединений, препятствующих устра-

нению обстоятельств, послуживших основанием для введения

ЧП; проверка документов, удостоверяющих личность граждан,

личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных

средств; ограничение или запрещение продажи оружия, бое-

припасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых

веществ

; установление особого режима оборота лекарственных

средств и препаратов, содержащих наркотические средства,

психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этило-

вого спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продук-

ции; выдворение нарушителей режима ЧП, не проживающих

на территории, на которой оно введено, за ее пределы за их

счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств феде-

рального бюджета с последующим возмещением расходов в су-

дебном порядке; продление срока содержания под стражей лиц,

задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным зако-

нодательством РФ по подозрению в совершении актов терро-

ризма и других особо тяжких преступлений, на весь период

действия ЧП, но не более чем на три месяца;

в) природно-техногенные — временное отселение жителей в

безопасные районы с обязательным предоставлением им ста-

ционарных или временных жилых помещений; введение каран-

тина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветери-

нарных и других мероприятий; привлечение государственного

материального резерва, мобилизация ресурсов организаций не-

зависимо от организационно-правовых форм и форм собствен-

ности, изменение режима их работы, переориентация указан-

ных организаций на производство необходимой в условиях ЧП

продукции и иную необходимую в условиях ЧП производствен-

но-хозяйственную деятельность; отстранение от работы на пе-

В исключительных случаях допускается временное изъятие у гра-

ждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций неза-

висимо от организационно-правовых форм и форм собственности —

временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми ве-

ществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и ра-

диоактивных веществ.

494

Раздел IV. Методы управленческих действий

риод действия ЧП руководителей государственных организаций

в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей

и назначение других лиц временно исполняющими обязанно-

сти указанных руководителей; отстранение от работы на период

действия ЧП руководителей негосударственных организаций в

связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими

мер по запрещению забастовок и иных способов приостановле-

ния или прекращения деятельности организаций, а также по

привлечению государственного материального резерва, моби-

лизации ресурсов организаций, изменению режима их работы,

их переориентации на производство необходимой в условиях

ЧП продукции и назначение других лиц временно исполняю-

щими обязанности указанных руководителей; в исключитель-

ных случаях, связанных с необходимостью проведения и обес-

печения аварийно-спасательных и других неотложных работ,

мобилизация трудоспособного населения и привлечение транс-

портных средств граждан для проведения определенных работ

при обязательном соблюдении требований охраны труда.

На территории, на которой введено ЧП, выборы и референ-

думы не проводятся в течение всего периода его действия.

В случае истечения в период действия ЧП срока полномочий

соответствующих выборных органов государственной власти,

органов местного самоуправления и должностных лиц срок

полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекра-

щения периода действия ЧП, если их полномочия не приоста-

новлены в порядке, установленном Федеральным конституци-

онным законом «О чрезвычайном положении».

Президент РФ вправе приостановить действие правовых ак-

тов органов государственной власти субъектов РФ, правовых

актов органов местного самоуправления, действующих на тер-

ритории, на которой введено ЧП, если эти акты противоречат

указу Президента РФ о введении на данной территории ЧП.

В качестве составного элемента режима выступают формы

особого государственного управления, вводимые на период ЧП.

Закон предусматривает, что указом Президента РФ может вво-

диться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территори-

ей,

на которой введено ЧП;

б) федерального органа управления территорией, на которой

введено ЧП.

При выборе формы особого государственного управления

оценивается состав сил, участвующих в социальном конфликте,

Глава 18. Административно-правовые режимы

495

возможность действующих органов государственной власти

продолжать свою деятельность, масштабы территории, где

предполагается установить режим.

Временному специальному органу управления территорией,

на которой введено ЧП, могут быть переданы полностью или

частично полномочия органов исполнительной власти субъек-

та РФ и органов местного самоуправления, действующих на

территории, на которой введено ЧП. Руководитель временного

специального органа управления назначается Президентом РФ.

Комендант территории, на которой введено ЧП, переходит в

подчинение руководителю временного специального органа

управления и по должности является его первым заместителем.

Если создание временного специального органа управления

указанной территорией не обеспечило достижения целей введе-

ния ЧП, может быть создан федеральный орган управления

территорией, на которой введено ЧП. При этом временный

специальный орган управления прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территорией, на

которой введено ЧП, назначается Президентом РФ. Комендант

указанной территории по должности является первым замести-

телем руководителя федерального органа управления террито-

рией, на которой введено ЧП.

Для осуществления единого управления силами и средства-

ми,

обеспечивающими режим ЧП, указом Президента РФ на-

значается комендант территории, на которой введено ЧП. Ко-

мендант:

издает обязательные к исполнению на соответствующей тер-

ритории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения ре-

жима ЧП;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой

введено ЧП, и выезда с нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов,

лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотиче-

ские средства, психотропные и сильнодействующие вещества,

этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей

продукции;

определяет порядок и места хранения изъятых оружия, бое-

припасов, веществ и военной техники;

выдворяет за пределы территории, на которой введено ЧП,

нарушителей режима ЧП;

496

Раздел IV. Методы управленческих действий

обращается к Президенту РФ с предложениями о необходи-

мости применения на территории, на которой введено ЧП, вы-

шеуказанных мер и временных ограничений;

оповещает через средства массовой информации население

соответствующей территории о порядке выполнения отдельных

мер,

применяемых в условиях ЧП;

устанавливает особый порядок аккредитации журналистов

на территории, на которой введено ЧП, и порядок их работы.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих

режим ЧП, в составе комендатуры территории, на которой оно

введено, указом Президента РФ может быть создан объединен-

ный оперативный штаб из представителей органов, обеспечи-

вающих режим ЧП, которым руководит комендант территории,

на которой введено ЧП.

§ 5. Режим особого положения

Помимо чрезвычайного положения действующее законода-

тельство и административная практика предусматривают воз-

можность введения иных видов особых правовых режимов,

связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций крими-

ногенного, природного, экологического и техногенного харак-

тера, которые получили условное название особое положение.

Эти режимы могут устанавливаться федеральными органами

исполнительной власти, органами исполнительной власти

субъектов РФ и органами местного самоуправления. В случае

опасности распространения инфекционных и массовых неин-

фекционных заболеваний и отравлений людей Правительст-

во РФ или органы исполнительной власти субъектов РФ впра-

ве ввести на отдельных территориях или в населенных пунктах

особые условия хозяйствования и режимы жизнедеятельности

населения.

Согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом»

особый правовой режим устанавливается и в зоне проведения

контртеррористической операции, предусматривающий такие

меры, как ограничение свободы передвижения, ограничение

личной неприкосновенности и др. Поддержание этого режима

обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению

контртеррористической операцией.

В последнее время широкое распространение получила

практика введения органами исполнительной власти субъек-

тов РФ режимов чрезвычайной ситуации природно-техногенного

Глава 18. Административно-правовые режимы

497

характера. При этом они руководствуются федеральными зако-

нами «О защите населения и территорий от чрезвычайных си-

туаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-

спасательных службах и статусе спасателей», постановлениями

Правительства РФ.

Данные правовые акты не предусматривают возможность

введения какого-либо особого режима, но устанавливают от-

дельные административные меры, в том числе носящие ограни-

чивающий характер, которые могут быть использованы органа-

ми исполнительной власти субъектов РФ, органами местного

самоуправления, руководителем работ по ликвидации чрезвы-

чайной ситуации (ЧС). К таким мерам относятся проведение

эвакуации; остановка деятельности организаций, находящихся

в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других неот-

ложных мероприятий; ограничение доступа людей в зону ЧС;

использование средств связи, транспорта и иного имущества

организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добро-

вольной основе населения к проведению аварийно-спасатель-

ных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.

Особый режим позволяет комплексно применять указанные

средства, направляет их на достижение единой цели. Режим по-

могает добиться реального исполнения вводимых запретов и

ограничений, контролировать порядок реализации принятых

предписаний, создать организационно-правовой механизм,

адекватный остроте ЧС. Но без надлежащей правовой основы

нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а

значит, обеспечить соответствующее поведение населения и

привлечение к ответственности за их нарушение. Объявление

особого режима без закрепления оснований, условий и офици-

альной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего

перечня возможных чрезвычайных мер представляется непра-

вомерным ограничением прав и свобод.

Очевидно, необходимо принятие специального закона о ре-

жиме чрезвычайной ситуации природно-техногенного характе-

ра, который существенно отличается от чрезвычайного положе-

ния. Во-первых, это федерально-региональный режим, право

устанавливать который должны иметь и органы государствен-

ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Во-вторых, этот режим не предусматривает ограничение кон-

ституционных прав личности, социально-политической актив-

ности. Ограничение свободы передвижения, свободы предпри-

нимательской деятельности и некоторых других прав выступа-

498

Раздел IV. Методы управленческих действий

ют как неизбежные последствия аварийно-спасательных,

восстановительных, предупредительно-организационных, эва-

куационных мероприятий. В-третьих, такой режим не предпо-

лагает изменение компетенции органов публичной админист-

рации, перераспределение полномочий. В качестве органов,

осуществляющих руководство деятельностью по обеспечению

режима ЧС, выступают глава исполнительной власти субъек-

та РФ, главные управления и управления по делам гражданской

обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий

стихийных бедствий субъектов РФ, комиссии по чрезвычайным

ситуациям субъектов РФ и органов местного самоуправления,

региональные центры — территориальные органы МЧС Рос-

сии. Для поддержания режима ЧС привлекаются органы внут-

ренних дел субъекта РФ, силы и средства иных федеральных

органов исполнительной власти, входящие в единую государст-

венную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных

ситуаций.

§ 6. Режим военного положения

Под военным положением понимается особый правовой ре-

жим, вводимый на территории Российской Федерации или в

отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ

Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федера-

ции или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения

военного положения является создание условий для отражения

или предотвращения агрессии против России.

В соответствии с общепризнанными принципами и норма-

ми международного права актами агрессии против Российской

Федерации независимо от объявления иностранным государст-

вом (группой государств) России войны признаются:

вторжение или нападение вооруженных сил иностранного

государства или группы государств на территорию РФ, любая

военная оккупация территории России, являющаяся результа-

том такого вторжения или нападения, либо любая аннексия

территории РФ или ее части с применением вооруженной силы;

бомбардировка вооруженными силами иностранного госу-

дарства или группы государств территории РФ или применение

любого оружия против России;

блокада портов или берегов России вооруженными силами

иностранного государства или группы государств;

Глава 18. Административно-правовые режимы 499

нападение вооруженных сил иностранного государства или

группы государств на Вооруженные Силы РФ либо другие вой-

ска независимо от места их дислокации;

действия иностранного государства или группы государств,

позволяющих использовать свою территорию другому государ-

ству для совершения акта агрессии против Российской Федера-

ции;

засылка иностранным государством либо от имени ино-

странного государства или группы государств вооруженных

банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуще-

ствляют акты применения вооруженной силы против России,

равносильные актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут при-

знаваться также другие действия по применению вооруженной

силы иностранным государством или группой государств про-

тив суверенитета, политической независимости и территори-

альной целостности России а также иные несовместимые с Ус-

тавом ООН и равносильные актам агрессии действия.

Возможность введения на территории РФ или в отдельных

ее местностях военного положения предусмотрена ст. 87 Кон-

ституции РФ. Право введения военного положения предостав-

лено Президенту РФ, который незамедлительно сообщает об

этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим воен-

ного положения определяется Федеральным конституционным

законом «О военном положении».

Специфика военного положения заключается в необходимо-

сти усиления роли и расширении полномочий военных органов

в управлении на территории, где введено такое положение. При

этом органы государственной власти и местного самоуправле-

ния обязаны оказывать помощь органам военного управления,

военному командованию в решении возложенных на них задач

по обороне страны.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиро-

вания и органы могут привлекаться для обеспечения режима

военного положения. При этом они выполняют следующие за-

дачи:

1) поддержание особого режима въезда на территорию, на

которой введено военное положение, и выезда с нее, а также

ограничение свободы передвижения по ней;

2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении

аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с

пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

500 Раздел IV. Методы управленческих действий

3) охрана военных, важных государственных и специальных

объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность насе-

ления, функционирование транспорта, коммуникаций и связи,

объектов энергетики, а также объектов, представляющих повы-

шенную опасность для жизни и здоровья людей и для окру-

жающей природной среды;

4) пресечение деятельности незаконных вооруженных фор-

мирований, террористической и диверсионной деятельности;

5) охрана общественного порядка и обеспечение обществен-

ной безопасности;

6) участие в проведении иных мероприятий по обеспечению

режима военного положения.

В период действия военного положения могут в той мере, в

какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безо-

пасности государства, ограничиваться права и свободы граж-

дан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятель-

ность организаций независимо от организационно-правовых

форм и форм собственности, права их должностных лиц. На

граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться

дополнительные обязанности.

На территории, на которой введено военное положение, мо-

гут применяться следующие меры:

усиление охраны общественного порядка и обеспечения об-

щественной безопасности, охраны военных, важных государст-

венных и других объектов;

введение особого режима работы объектов, обеспечивающих

функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объек-

тов энергетики, а также объектов, представляющих повышен-

ную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей

природной среды;

эвакуация объектов хозяйственного, социального и культур-

ного назначения, временное отселение жителей в безопасные

районы;

введение и обеспечение особого режима въезда на террито-

рию,

на которой введено военное положение, и выезда с нее, а

также ограничение свободы передвижения по ней;

приостановление деятельности политических партий, других

общественных объединений, религиозных объединений, веду-

щих пропаганду, агитацию, иную деятельность, подрывающую

оборону и безопасность Российской Федерации;

Глава 18. Административно-правовые режимы

501

привлечение граждан к выполнению работ для нужд оборо-

ны,

к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизо-

отиями;

изъятие необходимого для нужд обороны имущества у орга-

низаций и граждан с последующей выплатой государством

стоимости изъятого имущества;

запрещение или ограничение выбора места пребывания ли-

бо места жительства;

запрещение или ограничение проведения собраний, митин-

гов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных

массовых мероприятий;

запрещение забастовок и иных способов приостановления

или прекращения деятельности организаций;

ограничение движения транспортных средств и осуществле-

ние их досмотра;

запрещение нахождения граждан на улицах и в иных обще-

ственных местах в определенное время суток;

запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и

ядовитых веществ, установление особого режима оборота ле-

карственных средств и препаратов, содержащих наркотические

и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков;

введение контроля за работой объектов, обеспечивающих

функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за ра-

ботой типографий, вычислительных центров и автоматизиро-

ванных систем, средств массовой информации;

введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и

сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникаци-

онных систем, а также контроля за телефонными переговора-

ми,

создание органов цензуры, непосредственно занимающихся

указанными вопросами, и ряд других мер.

В период действия военного положения федеральными за-

конами и иными нормативными правовыми актами РФ в целях

производства продукции (выполнения работ, оказания услуг)

для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ,

других войск, воинских формирований и органов, специальных

формирований и для нужд населения могут быть также:

предусмотрены меры, связанные с введением временных ог-

раничений на осуществление экономической и финансовой

деятельности; оборот имущества; свободное перемещение това-

ров,

услуг и финансовых средств; на поиск, получение, переда-

чу, производство и распространение информации;