Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

462

Раздел IV. Методы управленческих действий

он средство административного воздействия, вид исполнитель-

но-распорядительной деятельности, а с другой — часть государ-

ственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отно-

шений и материальных ценностей и не только от правонаруше-

ний, но и от объективно противоправных действий и стихийных

явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обяза-

ны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступ-

ление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-

транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства,

которые могут быть их причиной, и принять меры для устране-

ния обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом

плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допус-

тить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение

карательных санкций для общей и частной превенции правона-

рушений в будущем.

В системе регулятивного административного надзора можно

выделить две разновидности:

за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми те-

ми,

кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, та-

моженные и иные правила;

за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого спо-

соба административного воздействия — надзор за лицами, со-

вершившими преступления. Этот правоохранительный админи-

стративный надзор носит принудительный характер, осуществ-

ляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден.

Многочисленные надзорные службы государственной адми-

нистрации можно разделить на три группы:

1) специализированные надзорные ведомства, главной зада-

чей которых является систематический надведомственный кон-

троль за соблюдением специальных правил, например Феде-

ральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

2) государственные инспекции и иные структурные подраз-

деления, входящие в состав федеральных органов исполнитель-

ной власти, например Государственная инспекция безопасно-

сти дорожного движения МВД России, Российская транспорт-

ная инспекция Минтранса России, органы государственного

пожарного надзора МЧС России и др.;

3) разнообразные организационные структуры (ведомства,

органы, структурные подразделения органов), которые осуще-

ствляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это,

Глава 17. Административный надзор

463

например, Государственный комитет РФ по стандартизации и

метрологии.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы ад-

министративного надзора, в России нет. Существует множество

федеральных нормативных актов (законов, указов), которые ре-

гулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной

деятельности.

Статьей 3 Федерального закона «О защите прав юридиче-

ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении

государственного контроля (надзора)» закреплены виды этой

защиты. Среди них установление обязательных правил, соблю-

дение которых проверяется федеральными законами и приня-

тыми в соответствии с ними правовыми актами; открытость и

доступность этих требований; презумпция добропорядочности

(ее составной частью является презумпция невиновности); про-

ведение контроля уполномоченными должностными лицами

органов государственного контроля (надзора); недопустимость

взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

§ 2. Содержание административного надзора

Содержание административного надзора можно раскрыть,

назвав основные направления этой деятельности.

Правотворчество, участие в определении правового режи-

ма поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных

структур сами утверждают специальные правила (налоговые,

таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствую-

щих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, пра-

вительственных и ведомственных актов).

Организационно-массовая и материально-техническая

предупредительная деятельность. Субъекты административного

надзора активно осуществляют пропаганду специальных зна-

ний (правил дорожного движения, пожарной безопасности

и др.), координацию и методическое руководство соответствую-

щей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитиче-

скую работу. Многие государственные инспекции занимаются

и не свойственными любой административной деятельности

техническими, хозяйственными и иными делами. Например,

центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят ана-

лизы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим

при дорожно-транспортных происшествиях.

464

Раздел IV. Методы управленческих действий

Следует назвать также такую деятельность разных инспек-

ций, как вакцинация животных, формирование заказов на про-

тивопожарную и иную технику, бланки налоговых и таможен-

ных деклараций.

Предварительный контроль. В частности, проведение экс-

пертиз, выдача заключений на проекты строительства сооруже-

ний, производства продукции и т. д. Многие надзорные службы

дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осу-

ществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на пред-

приятиях общественного питания, с секретными материалами,

наркотическими средствами, к управлению транспортными

средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккреди-

тации, сертификации, клеймение метрологических средств,

ювелирных изделий.

Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соот-

ветствующими отношениями, действиями, состоянием окру-

жающей среды и материальных ценностей. Основной формой

надзорной деятельности является непосредственное осуществ-

ление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных

объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочия-

ми требовать представления справок, отчетов и иных докумен-

тов,

брать объяснения у должностных лиц и граждан, прово-

дить досмотры, обследования на местах, направлять материалы

специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований,

инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследова-

нию несчастных случаев.

Систематически проводятся проверки соблюдения организа-

циями и гражданами санитарных, противопожарных, таможен-

ных, автодорожных правил, технические осмотры транспорт-

ных средств, государственные испытания средств измерений.

Применение мер пресечения неправомерных действий в

целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а так-

же предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воз-

действия окружающей среды.

Минимизации вредных последствий действия неблагоприят-

ных факторов способствуют карантины, запрещение движения,

меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определен-

ные действия, уничтожение больных животных и иные профи-

лактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Для пресечения неправомерных действий субъекты админи-

стративного надзора используют такие принудительные средст-

ва, как предписания, обязывающие устранить конкретные на-

Глава 17. Административный надзор

465

рушения в определенный срок, приостановление всей деятель-

ности предприятия или его части, запрещение отдельных видов

работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализа-

ции продукции, отключение от газовых магистралей, электри-

ческих и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть

опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть

сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут

быть изъяты из обращения.

Надзорные службы вправе приостанавливать действие ли-

цензий, отстранять от работы, изымать вещи и документы.

6. Привлечение виновных к ответственности. Многие субъ-

екты государственного надзора вправе сами применять к ви-

новным такие административные наказания, как предупрежде-

ние,

штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только

составлять протоколы об административных правонарушениях,

проводить расследование.

В ст. 283 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов,

должностные лица которых вправе составлять протоколы об ад-

министративных правонарушениях. В ч. 4 этой статьи сказано,

что перечень должностных лиц, имеющих такое право, устанав-

ливается соответствующими федеральными органами исполни-

тельной власти. Во исполнение данной нормы руководители

федеральных ведомств, наделенных надзорными полномочия-

ми,

издали приказы, в которых закреплено, какие должностные

лица данного ведомства о каких административных правонару-

шениях вправе составлять протоколы.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об

административных правонарушениях и привлекать виновных к

административной ответственности, устанавливается законом.

Поэтому в гл. 23 КоАП РФ названы все субъекты администра-

тивного надзора, которые вправе применять карательные адми-

нистративные санкции. Но чаще всего от их имени это делают

единолично руководители органов (служб, инспекций), госу-

дарственные инспекторы и иные уполномоченные лица.

Органы административного надзора вправе ставить перед

субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчи-

ненных им лиц к дисциплинарной ответственности.

Таможенные, пограничные органы, органы Государственной

инспекции безопасности дорожного движения при обнаруже-

нии в неправомерных действиях признаков преступлений впра-

ве возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административ-

ного надзора в подобных случаях направляют материалы в ор-

466

Раздел IV. Методы управленческих действий

ганы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о

привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной от-

ветственности.

§ 3. Правовые основы надзорного производства

Административный надзор — необходимое средство обеспе-

чения безопасности граждан, общества и государства. Но оби-

лие надзорных органов, неупорядоченность контрольных меро-

приятий имеют и негативный эффект:

масса времени, сил и средств затрачивается в связи с про-

верками, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает

от работы многих работников предприятий и учреждений;

создаются условия для излишнего государственного вмеша-

тельства в деятельность поднадзорных и для коррупции;

в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их

проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие орга-

низации длительное время никто не проверяет.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и ин-

дивидуальных предпринимателей при проведении государст-

венного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав под-

надзорных и упорядочения надзорной деятельности. Все меро-

приятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые.

В отношении одного юридического лица или индивидуального

предпринимателя каждым органом государственного контроля

(надзора) плановое мероприятие по контролю может быть про-

ведено не более чем один раз в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии оп-

ределенных поводов:

а) выявления в ходе плановой проверки нарушений обяза-

тельных правил и необходимости контроля за устранением та-

ких нарушений;

б) получения информации о возникших угрозах жизни и

здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

в) обращения граждан, организаций с жалобами на наруше-

ния их прав и законных интересов.

Внеплановые мероприятия по контролю могут проводиться

по мотивированному решению органа государственного кон-

троля (надзора), в том числе в отношении иных юридических

лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соот-

ветствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объ-

екты.

Глава 17. Административный надзор

467

Процессуальным основанием для проверки конкретного

объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного

государственного органа. В акте должно быть сказано, когда

начинается проверка, где и кем она проводится. Продолжи-

тельность мероприятий по контролю не должна превышать

один месяц. В исключительных случаях руководителем органа

государственного контроля (надзора) или его заместителем

срок проведения мероприятия по контролю может быть про-

длен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные меро-

приятия, обязано:

посещать объекты надзора только во время исполнения слу-

жебных обязанностей;

предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на

основании которого проводится проверка;

предоставлять должностным лицам юридического лица или

индивидуальным предпринимателям либо их представителям,

присутствующим при проведении мероприятия по контролю,

относящуюся к предмету проверки необходимую информа-

цию;

знакомить с результатами мероприятий по контролю;

по итогам проверки составить акт установленной формы в

двух экземплярах, один из которых вручить под расписку за-

конному представителю юридического лица (индивидуальному

предпринимателю);

не распространять охраняемую законом тайну;

принять меры по фактам выявленных им нарушений;

доказывать законность своих действий, если они будут об-

жалованы.

При проведении проверок должностные лица не вправе

проверять выполнение обязательных требований, не относя-

щихся к их компетенции, изымать оригиналы проверяемых до-

кументов.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели

обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда

вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее ре-

зультатах. Они обязаны представлять документы, информацию,

образцы, которые являются объектами надзорных мероприя-

тий, а также обеспечивать по требованию органов надзора при-

сутствие своих представителей при проведении контрольных

мероприятий.

468

Раздел IV. Методы управленческих действий

Должностные лица юридического лица, индивидуальные

предприниматели и их представители вправе:

непосредственно присутствовать при проведении мероприя-

тий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящим-

ся к предмету проверки;

получать информацию, предоставление которой предусмот-

рено нормативными правовыми актами;

знакомиться с результатами мероприятий по контролю и

указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогла-

сии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их

должностных лиц;

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц орга-

нов государственного контроля (надзора) в административном

и (или) судебном порядке.

§ 4. Государственный

санитарно-эпидемиологический надзор

Санитарные правила и гигиенические нормативы устанав-

ливают критерии безопасности и безвредности для человека

факторов среды его обитания и требования к обеспечению бла-

гоприятных условий его жизнедеятельности. Они определяют

поведение индивидуальных и коллективных субъектов по обес-

печению благоприятного для жизни и здоровья людей состоя-

ния окружающей среды. Они направлены на предупреждение

распространения и ликвидацию инфекционных, иных массо-

вых заболеваний и отравлений.

Санитарные правила являются общеобязательными, их

должны соблюдать все организации, все граждане. Специализи-

рованный надзор за соблюдением санитарно-эпидемиологиче-

ских правил осуществляется органами государственной санитар-

но-эпидемиологической службы РФ (органами госсаннадзора).

Основной документ, регулирующий ее деятельность, — Феде-

ральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополу-

чии населения». Однако нормы, регулирующие санитарно-эпи-

демиологический надзор, содержатся и во многих других норма-

тивных актах.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба

входит в систему Министерства здравоохранения и социально-

го развития РФ, которому подведомственна Федеральная служ-

ба по надзору в сфере здравоохранения и социального разви-

тия.

В субъектах РФ, городах и районах действуют центры гос-

Глава 17. Административный надзор

469

саннадзора. Их руководители по должности являются главными

государственными врачами соответственно субъектов РФ, горо-

дов и районов. Эти центры отнесены к федеральным органам,

они подчиняются по вертикали вышестоящим звеньям этой

службы.

В систему органов государственной санитарно-эпидемиоло-

гической службы, кроме того, входят разнообразные санитар-

но-профилактические учреждения (лаборатории, дезинфекци-

онные станции, дома санитарного просвещения и др.), научно-

исследовательские и иные организации.

Наряду с общегосударственной системой госсаннадзора, ко-

торый контролирует деятельность всех граждан, а также всех

организаций независимо от форм собственности и ведомствен-

ной подчиненности, существуют ведомственные санитарные

службы. Они созданы в министерствах обороны, внутренних

дел, в Федеральной службе безопасности России и в ряде дру-

гих федеральных ведомств.

В деятельности госсаннадзора можно выделить следующие

направления работы.

Во-первых, он осуществляет нормативное регулирование,

обеспечивает создание системы санитарно-эпидемиологическо-

го нормирования, организует разработку федеральных санитар-

ных правил и гигиенических нормативов, утверждает и издает

их, разрабатывает формы государственной и ведомственной

статистической отчетности о санитарно-эпидемиологическом

благополучии населения, выполнении гигиенических и проти-

воэпидемических мероприятий. В ст. 38 Федерального закона

«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

сказано, что главные государственные санитарные врачи субъ-

ектов РФ имеют право утверждать в установленном порядке

временные санитарные правила и вводить их в действие.

Во-вторых, огромна по разнообразию и объему предупреди-

тельная деятельность органов госсаннадзора. Их организацион-

но-массовая работа — это санитарная пропаганда, санитарное

воспитание, обучение, учет и анализ санитарных нарушений.

Данные органы координируют работу ведомственных санитар-

ных служб, разрабатывают и вносят в соответствующие органи-

зации предложения по вопросам выполнения санитарного за-

конодательства, по разработке программ социального и эколо-

гического развития, охраны здоровья, окружающей среды,

улучшения условий труда. Они выявляют причины возникнове-

ния и распространения инфекционных, профессиональных,

470

Раздел IV. Методы управленческих действий

иных массовых заболеваний и отравлений, а затем разрабаты-

вают и осуществляют необходимые мероприятия.

Санитарные учреждения осуществляют ряд медицинских

анализов, обеззараживание помещений, участвуют в разработке

программ повышения санитарно-эпидемиологического благо-

получия и т. д.

Они могут принимать решения:

о временном отстранении от работы граждан, являющихся

носителями возбудителей инфекционных болезней и могущих

быть источниками их распространения в связи с особенностя-

ми выполняемой работы;

о проведении лабораторного обследования и медицинского

наблюдения за гражданами, контактировавшими с больными

инфекционными заболеваниями;

об обязательной госпитализации инфекционных больных и

граждан с подозрением на инфекционное заболевание, пред-

ставляющих опасность для окружающих;

о проведении дезинфекции, дезинсекции и дератизации в

очагах инфекционных заболеваний, а также в помещениях и на

территории, где сохраняются условия для возникновения или

распространения инфекционных заболеваний;

о проведении профилактических прививок населению или

отдельным группам граждан по эпидемиологическим показате-

лям.

В-третьих, в работе госсаннадзора большое место занимает

предварительный контроль. Прежде всего это санитарные ана-

лизы, экспертизы проектов строительства сооружений, выпуска

пищевой и иной продукции, пригодности помещений, террито-

рии для определенной деятельности. Без заключения о соответ-

ствии санитарным правилам нельзя выпускать многие виды

продукции, строить большинство сооружений, начинать работу

детских и образовательных учреждений.

Разработка и постановка на производство тары, посуды и

упаковочных материалов, применение пищевых добавок и дру-

гих веществ разрешаются только на основании гигиенической

оценки их соответствия санитарным требованиям и заключе-

ния санитарно-эпидемиологической службы.

В-четвертых, в целях охраны здоровья, предупреждения воз-

никновения и распространения заболеваний проводятся регу-

лярные санитарные обследования работников торговли и пи-

щевых предприятий. Сотрудники соответствующих организа-

Глава 17. Административный надзор

471

ций должны систематически проходить медицинские осмотры

как при приеме на работу, так и впоследствии.

Для получения необходимой информации должностные ли-

ца государственной санитарно-эпидемиологической службы

вправе беспрепятственно посещать и проводить обследования

организаций, предприятий, жилищных условий граждан; запра-

шивать у организаций и граждан сведения и документы, необ-

ходимые для выполнения возложенных на них задач; изымать

образцы (пробы) материалов, веществ, изделий, пищевых про-

дуктов, воды и почвы для лабораторных исследований и прове-

дения гигиенической экспертизы.

В-пятых, органы госсаннадзора пресекают нарушения сани-

тарных правил. В этих целях организациям и гражданам могут

быть сделаны предписания о проведении гигиенических и про-

тивоэпидемических мероприятий и устранении санитарных на-

рушений. Сотрудниками этого надзора широко используется

право приостанавливать впредь до устранения имеющихся на-

рушений санитарных правил, а в случае невозможности их со-

блюдения — прекращать:

работы по проектированию и строительству, а также введе-

ние в эксплуатацию законченных строительством, реконструи-

рованных объектов;

эксплуатацию действующих предприятий, отдельных произ-

водственных цехов, участков, помещений, зданий, сооружений,

оборудования, транспортных средств, а также выполнение от-

дельных видов работ и производственной деятельности;

производство, хранение, транспортировку и реализацию

продовольственного сырья и пищевых продуктов, использова-

ние воды (водоисточников) для питьевых и культурно-оздоро-

вительных целей.

В-шестых, органы государственной санитарно-эпидемиоло-

гической службы вправе привлекать виновных в нарушении са-

нитарных правил к ответственности. Уполномоченные на то

должностные лица могут составлять протоколы об администра-

тивных правонарушениях, совершать иные процессуальные

действия. За совершение санитарных правонарушений должно-

стным лицам и гражданам могут быть назначены администра-

тивные наказания в виде предупреждения и штрафа.

Главные санитарные врачи вправе также направлять в ком-

петентные органы материалы о санитарных нарушениях и ста-

вить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной от-

ветственности. Они могут также предъявлять требования о воз-