Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

452 Раздел IV. Методы управленческих действий

ганизаций, организационно им не подчиненных. Для невласт-

ной стороны это означает получение разрешения.

Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но

достаточно широко используются и другие названия: право на

управление (автомобилем, катером и т. д.), допуск (к государст-

венной тайне, к определенной работе), разрешение (на оборот

оружия и т. д.), отвод (природных ресурсов), квота и т. д. Раз-

решение, как правило, дается уполномоченным государствен-

ным органом исполнительной власти в порядке, установленном

правовыми актами. Выдача разрешения — центральный эле-

мент системы, поэтому она и называется разрешительной;

3) длящиеся отношения между властными и невластными

субъектами, обязательным элементом которых является надзор

за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получив-

шими разрешения, правил и условий при осуществлении соот-

ветствующей деятельности;

4) применение принудительных мер для прекращения (пре-

сечения) нарушений правил, условий разрешенной деятельно-

сти и привлечение виновных к юридической ответственности.

Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой систе-

мы,

и все складывающиеся при этом отношения следует отли-

чать от смежных явлений.

Во-первых, от разрешений, выдаваемых линейным руково-

дителем своему подчиненному, как разового характера (напри-

мер,

санкция прокурора на совершение следователем прокура-

туры обыска), так и путем предоставления определенного пол-

номочия (например, налагать дисциплинарные взыскания на

подчиненных). Здесь существуют совсем иные отношения, про-

цедуры, отсутствует возможность административного принуж-

дения.

Во-вторых, от разрешений на совершение таких единичных

действий, как выдача виз для выезда из России, разрешений на

ранний брак. Так, в ст. 13 СК РФ установлено, что по просьбе

жениха или невесты может быть дано разрешение вступить в

брак лицам, достигшим 16-летнего возраста, хотя по общему

правилу брачный возраст равен 18 годам. В названных и иных

подобных случаях совершаются действия единичные, не свя-

занные с обеспечением безопасности, а потому не подлежащие

последующему надзору, да его и невозможно осуществлять.

Представляется, что разрешения на совершение разовых

действий, даже если они называются лицензиями (на отстрел,

лава 16. Разрешительная система в Российской Федерации 453

например, лося), находятся за рамками разрешительной сис-

темы.

Разрешительная система органично сочетает личный (част-

ный) и публичный интересы. Но ее применение в большем

объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отно-

шениях с субъектами государственной власти, способствует

развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура

недостаточно регулируется правом, возникают волокита, про-

извол, злоупотребления властью и даже коррупция.

Субъектами разрешительных правоотношений являются

граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и

организации (в том числе юридические лица), с одной сторо-

ны,

и субъекты публичной власти — с другой. Компетентный

орган дает разрешение конкретному субъекту на каждый ли-

цензируемый вид деятельности. Разрешение носит экстеррито-

риальный характер. Это означает, что деятельность может осу-

ществляться на всей территории РФ. По общему правилу, если

лицензия выдана органом субъекта РФ, соответствующая дея-

тельность может осуществляться на территориях других субъек-

тов РФ при условии уведомления их лицензирующих органов.

Федеральными актами может быть установлено бессрочное

действие разрешения (лицензии). Но, как правило, срок их

действия определяется положениями о лицензировании кон-

кретных видов деятельности, но не может быть менее пяти лет.

На меньший срок разрешение выдается только в индивидуаль-

ном порядке по заявлению соискателя лицензии.

§ 2. Правовая основа разрешительной системы

Правовая основа разрешительной системы состоит из мно-

гих юридических актов разной юридической силы. Ведущая

роль здесь принадлежит Федеральному закону «О лицензирова-

нии отдельных видов деятельности». Однако этот Закон не рас-

пространяется на внешнеэкономическую, образовательную,

биржевую, природоохранную деятельность, а также отношения,

возникающие в связи с использованием интеллектуальной соб-

ственности, и ряд других видов лицензируемой деятельности.

В этой связи вопросы лицензирования регулируются и другими

федеральными законами.

Правительство РФ утверждает положения о лицензировании

конкретных видов деятельности; определяет, какие федераль-

454

Раздел IV. Методы управленческих действий

ные органы исполнительной власти лицензируют конкретные

виды деятельности; устанавливает, какие виды деятельности

вправе осуществлять органы исполнительной власти субъек-

тов РФ.

Очевидно, что включение любой деятельности в орбиту раз-

решительной системы означает ограничение свободы осуществ-

лять ее. Поэтому это должно делаться только на основании фе-

дерального закона.

§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела

Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок

осуществления названных законом видов деятельности, реали-

зация таких актов означает существование специального адми-

нистративно-правового режима — разрешительного. Его важ-

нейшая часть — разрешительное производство, т. е. регулируе-

мая процессуальными нормами процедура осуществления

разрешительной деятельности.

В разрешительном производстве выделяются такие стадии:

1) предварительная (возбуждение разрешительного дела);

2) принятия решения;

3) исполнения решения;

4) надзора за соблюдением лицами, получившими разреше-

ние,

установленных требований и условий;

5) аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;

6) переоформление, продление разрешений;

7) применение мер принуждения за допущенные нарушения

правил и условий.

Последние три стадии являются факультативными.

Разрешительное производство — часть административно-

правонаделительного (оперативно-распорядительного) процес-

са. Разрешительная деятельность — разновидность организую-

щей, созидательной деятельности администрации. А в ходе ор-

ганизационной деятельности не существует столь жесткой по-

следовательности стадий, как в юрисдикционных процессах.

Стадии организационной работы могут осуществляться парал-

лельно, даже меняться местами. Например, раньше может на-

ступить ответственность, чем переоформление лицензии, над-

зор и аккредитация осуществляются в одно и то же время, атте-

стацию можно считать формой надзора. Поэтому названная

последовательность стадий условна.

Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации 455

Относительный запрет и личный (частный) интерес побуж-

дают заинтересованное лицо подать заявление о выдаче разре-

шения (лицензии). Это становится началом разрешительно

производства. У невластного субъекта есть право обратиться с

заявлением, а значит, возбудить лицензированное дело.

Но до этого субъект обязан готовиться к лицензированию

путем создания организационных, материальных, кадровых

предпосылок желаемой деятельности, сбора необходимых доку-

ментов. Во многих случаях взимается плата за рассмотрение за-

явления соискателя. По общему правилу все расходы государ-

ственного органа, связанные с подготовкой к лицензированию

(командировочные расходы, оплата обследований и т. д.), несет

заинтересованная сторона. Поэтому в пакет представляемых

документов входит и обязательство оплатить такие затраты.

Субъект власти обязан принять заявление, проверить нали-

чие и качество документов и зарегистрировать заявление. Если

представлены не все необходимые документы, не внесена необ-

ходимая сумма, в приеме заявления может быть отказано. Вы-

дача лицензий на пользование недрами производится на кон-

курсной основе, значит, в таких случаях заявления о лицензи-

ровании принимаются только от победителей конкурсов.

Регистрация заявления означает, что заведено разрешитель-

ное дело, и порождает обязанность субъекта власти его рас-

смотреть, а значит, кроме всего прочего, проверить соблюдение

обязательных общих и специальных лицензионных требований.

Общие требования — это соблюдение законодательства РФ,

экологических, санитарно-эпидемических, противопожарных

правил. Специальные требования обусловлены спецификой от-

дельных видов деятельности. К ним относятся квалификацион-

ные требования к соискателям лицензии, работникам лицензи-

руемой организации, наличие необходимых помещений, обору-

дования, технических средств.

Если требования непосредственно вытекают из действую-

щих норм и правил, то условия определяются на основе пра-

вил, но с учетом конкретных обстоятельств, например, число

обучаемых в учебном заведении.

§ 4. Принятие и исполнение решения

После регистрации заявления решение должно быть приня-

то в срок, не превышающий 60 дней. Возможно лишь два вари-

анта этого акта: о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Ли-

456

Раздел IV. Методы управленческих действий

цензионный орган обязан, а соискатель имеет право быть уве-

домленным в течение трех дней о содержании принятого акта,

а в случае отрицательного решения и о мотивах отказа. Основа-

нием для отказа в предоставлении лицензии является наличие в

документах, представленных соискателем лицензии, недосто-

верной или искаженной информации; несоответствие соиска-

теля лицензии, принадлежащих ему или используемых им объ-

ектов лицензионным требованиям и условиям.

При лицензировании отдельных видов деятельности могут

быть и иные основания отказа в выдаче лицензии. Например,

лицензия на сыскную деятельность не выдается гражданам, не

достигшим 21 года; состоящим на учете по поводу психиче-

ских заболеваний, алкоголизма или наркомании; которым

предъявлено обвинение в совершении преступления; имею-

щим судимость за тяжкие преступления; уволенным с государ-

ственной службы, из суда или правоохранительных органов по

компрометирующим основаниям; если они, работая в право-

охранительных органах, осуществляли контроль за частной

детективной и охранной деятельностью и со дня их увольне-

ния не прошел год. А для отказа в выдаче лицензий на дея-

тельность, связанную с оборотом наркотических средств, по-

мимо общих, специальным основанием является отсутствие

условий обеспечения безопасности, учета и сохранности этих

средств.

Если принято решение о лицензировании, на стадии испол-

нения соискателю сообщается банковский счет, на который

должна быть внесена сумма лицензионного сбора (если он ус-

тановлен). В течение трех дней после предъявления документа

об уплате лицензионного сбора за предоставление лицензии

лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ,

подтверждающий наличие лицензии. Лицензиат имеет право и

на получение дубликатов указанного документа.

В некоторых случаях получение документа о наличии ли-

цензии не завершает стадию исполнения разрешения. Напри-

мер,

Федеральным законом «Об оружии» предусмотрена такая

процедура. Граждане, получившие лицензию, имеют право

приобретать огнестрельное длинноствольное оружие. Затем

оружие подлежит регистрации в органе внутренних дел (ОВД)

в двухнедельный срок. При регистрации в ОВД по месту жи-

тельства выдается разрешение на хранение приобретенного

Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации 457

оружия. Фактически здесь вначале дается разрешение на при-

обретение, а потом на хранение конкретного ружья.

Стадия исполнения решения включает также обязанность

лицензирующего органа принять меры для внесения необходи-

мых данных в реестр лицензий. В частности, в реестр вносятся

данные о лицензиате, сроке действия лицензии и на какой вид

деятельности она выдана. В последующем в реестр вносятся

сведения о приостановлении, возобновлении и аннулировании

лицензии. Имеющаяся в реестре информация является откры-

той. Она за плату предоставляется физическим и юридическим

лицам и бесплатно — государственным и муниципальным ор-

ганам.

§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий

разрешительной деятельности

После исполнения решения о выдаче лицензии (разреше-

ния) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разре-

шение, а компетентные субъекты публичной власти приобрета-

ют право осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами

соответствующих правил и условий.

Лицензирующие органы при осуществлении надзора вправе:

проводить проверки соответствия осуществляемой лицен-

зиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;

запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяс-

нения и справки по возникающим вопросам;

составлять по результатам проверок акты (протоколы) с ука-

занием конкретных нарушений;

выносить решения, обязывающие лицензиата устранить вы-

явленные нарушения и устанавливать сроки их устранения;

выносить предупреждение лицензиату;

осуществлять иные, предусмотренные законодательством РФ

полномочия.

Иные органы государственной власти при выявлении нару-

шений лицензионных требований и условий обязаны сообщить

органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и

принятых мерах. Фактически все лицензирующие органы одно-

временно являются субъектами административного надзора.

При этом функции лицензирования (допуска) и надзора часто

выполняют разные структурные подразделения органа, разные

должностные лица.

458

Раздел IV. Методы управленческих действий

Субъект, получивший разрешение (учреждение, водитель

транспортного средства и др.), обязан обеспечивать условия для

проведения проверок, в том числе предоставлять необходимую

информацию и документы.

Если утрачены документы, подтверждающие наличие ли-

цензии, юридическое лицо преобразовано, изменилось место

нахождения или наименование лицензиата, он обязан незамед-

лительно подать заявление о переоформлении документа, под-

тверждающего наличие лицензии, и приложить к нему необхо-

димые документы. Заявление должно быть подано в течение

15 дней. Компетентный орган обязан внести изменения в доку-

мент, подтверждающий наличие лицензии. Он также вносит

соответствующие изменения в реестр лицензий.

Получение разрешения на определенную деятельность не

всегда полностью легализирует ее результаты. Во многих случа-

ях выпускаемая продукция, используемые средства, результаты

работы должны быть аттестованы (сертифицированы). Так, по

Закону РФ «О защите прав потребителей» товары, услуги, на

которые установлены требования, обеспечивающие безопас-

ность жизни, здоровья потребителя и охрану окружающей сре-

ды,

подлежат обязательной сертификации. Продажа такого то-

вара, оказание таких услуг не допускается без информации о

проведении обязательной сертификации.

В легализации образовательной деятельности вообще име-

ются три необходимые ступени. В соответствии с федеральны-

ми законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском

профессиональном образовании» образовательная деятельность

обязательно лицензируется. При этом лицензии на ее ведение

по образовательным программам высшего и послевузовского

профессионального образования выдаются федеральным орга-

ном исполнительной власти в сфере образования. Это первая

ступень легализации образовательной деятельности.

Вторая ступень — аттестация, которая является одной из

форм надзора за качеством пролицензированной деятельности.

Аттестация осуществляется государственной аттестационной

комиссией. Ее цель — установление соответствия содержания,

уровня и качества подготовки выпускников учебного заведения

требованиям государственных образовательных стандартов по

направлениям подготовки (специальностям).

Государственная аккредитация учебного заведения осущест-

вляется на основе аттестации и является третьей ступенью лега-

Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации 459

лизации образовательного процесса. Она, в частности, дает

право учебному заведению выдавать документы об образовании

государственного образца.

§ 6. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии

В связи с допущенными нарушениями правил и условий ли-

цензионной деятельности могут применяться разнообразные

меры административного принуждения. Это меры пресечения:

предостережение, изъятие документов, имущества, запрещение

эксплуатации, отстранение от работы, приостановление дейст-

вия лицензии и др. Виновные граждане и организации могут

быть подвергнуты штрафу, лишению прав, у них может быть

отозвана (аннулирована) лицензия.

Компетентный орган вправе приостановить действие лицен-

зии,

если лицензиат:

неоднократно нарушает лицензионные требования и усло-

вия;

совершает грубые нарушения.

Лицензирующий орган, приостанавливая действие лицен-

зии,

устанавливает срок устранения нарушений. Этот срок не

может превышать шести месяцев. Если лицензиат вовремя уст-

ранит недостатки и в письменной форме сообщит об этом, ли-

цензирующий орган обязан принять решение о возобновлении

действия лицензии. Конечно, субъект власти вправе проверить

обоснованность ходатайства.

Такое решение должно быть принято в течение трех дней

после получения письменного уведомления о принятых мерах

либо после проверки фактического устранения недостатков

(выполнения предписания).

Аннулирование лицензии производится по решению суда на

основании заявления лицензирующего или иного компетентно-

го государственного органа. Одновременно с подачей заявле-

ния в суд лицензирующий орган вправе приостановить дейст-

вие лицензии до вступления в силу решения суда.

Решение о направлении в суд заявления об аннулировании

лицензии доводится лицензирующим органом до лицензиата в

письменной форме с мотивированным обоснованием не позд-

нее чем через три дня со дня его принятия.

Основаниями для принятия судом решения об аннулирова-

нии лицензии является неоднократное или грубое нарушение

460

Раздел IV. Методы управленческих действий

лицензиатом лицензионных требований и условий. Отзыв ли-

цензии означает аннулирование данного разрешения навсегда.

Заинтересованное лицо вправе в установленном порядке полу-

чить новую лицензию.

Глава 17

Административный надзор

§ 1. Понятие и субъекты административного надзора

Важную роль в достижении целей, поставленных перед ор-

ганами исполнительной власти, играет контроль за соблюдени-

ем правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль — атрибут административной вла-

сти,

одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение

за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с

правовых, научных, социально-политических, организационно-

технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения

свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от

чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия

субъектов власти ограничивают правовыми актами, представ-

ляя им возможность осуществлять только надзор. А когда меж-

ду проверяющими и проверяемыми нет организационной под-

чиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо

для предотвращения вмешательства в оперативную деятель-

ность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в

деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к право-

вому государству объем надзора будет увеличиваться за счет су-

жения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятель-

ности расширяется потому, что в жизни общества увеличивает-

ся роль технических средств, разнообразных технических

правил, контроль за соблюдением которых — важное условие

обеспечения безопасности.

Надзор — это ограниченный, суженный контроль. В России

в наше время существуют три типа надзора:

судебный;

прокурорский;

административный.

Последний — самый большой по объему и разнообразию.

Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он

Глава 17. Административный надзор

461

значительно отличается и от судебного, и от прокурорского

надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности

являются структурные подразделения государственной админи-

страции, субъекты публичной исполнительной власти

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского

надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель

административного надзора — обеспечение безопасности граж-

дан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил го-

сударственная администрация осуществляет главным образом

для предупреждения вредных для общества действий, событий,

проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и

т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализиро-

ван,

направлен на соблюдение специальных правил (санитар-

ных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли

и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными

объектами производится систематически. Он носит инициатив-

ный характер, проводится не только в связи с поступлением

сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов вла-

сти,

в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как

правило, субъектами функциональной власти, наделенными

надведомственными полномочиями. Индивидуальные и кол-

лективные субъекты, за которыми производится надзор, орга-

низационно не подчинены субъектам власти, которые их про-

веряют.

В-шестых, административный надзор связан с широким

применением административного принуждения. Надзорные

структуры наделены большими юрисдикционными полномо-

чиями, правом применять меры административного пресечения

и административные наказания.

Таким образом, административный надзор — надведомствен-

ный, специализированный, систематический контроль государ-

ственной администрации за соблюдением гражданами и органи-

зациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны,

В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юриди-

ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении го-

сударственного контроля (надзора)» органы местного самоуправления

могут наделяться законом отдельными полномочиями в этой области.