Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

422

Раздел III. Формы управленческих действий

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных

правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомле-

ния с ними граждан, за исключением муниципальных право-

вых актов или их отдельных положений, содержащих сведения,

распространение которых ограничено федеральным законом.

Глава 14

Административный договор

§ 1. Понятие и публично-правовая природа

административного договора

Особую актуальность приобретает проблема административ-

ного договора как одной из административно-правовых форм

осуществления управленческих действий. Актуализация про-

блемы административного договора на фоне осуществляемых

ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публич-

ного права в регулировании общественных отношений, а также

развитием договорных начал в публично-правовых отношени-

ях. Публично-правовые установления направляются сегодня не

только на традиционное укрепление дисциплины и повышение

ответственности в сфере исполнительной власти, но и на созда-

ние правовых механизмов для решения управленческих задач,

реализуемых путем применения договорных инструментов как

на уровне государственной администрации, так и на уровне ор-

ганов местного самоуправления.

Как известно, в сфере частного права договор является тра-

диционным средством регулирования отношений между субъ-

ектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти

отношения, как правило, регламентируются нормами граждан-

ского права, которое при заключении договора предоставляет

их участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преиму-

щественно посредством методов нормативной ориентации и

императивных предписаний, оказывающих властно-управлен-

ческое воздействие на волю и поведение физических и юриди-

ческих лиц, побуждая и понуждая их к действию для достиже-

ния общих целей и удовлетворения публичных интересов. Од-

нако наряду с этим публичное право использует и договорное

начало как особый способ правового регулирования. В публич-

но-правовой сфере договоры принимают на себя функции

Глава 14. Административный договор

423

управления (например, координации, подчинения, организа-

ции, распределения) в целях взаимного удовлетворения пуб-

личных интересов.

На проблему административного договора, по нашему мне-

нию,

следует смотреть не только с точки зрения материальных

административно-правовых норм, устанавливающих статутные

положения (участники, права, обязанности, ответственность,

административно-правовой режим исполнения), но и с пози-

ций административно-процессуального права, поскольку адми-

нистративно-договорный процесс входит в структуру админи-

стративного процесса (в смысле управленческого процесса).

Разумеется, административный договор — это одно из админи-

стративно-процессуальных производств (так называемый пози-

тивный административный процесс), которое имеет и свою ма-

териальную часть, однако в не меньшей степени как в админи-

стративно-правовой теории, так и в законодательстве следует

развивать именно его процессуальные начала.

В Российской Федерации административный договор стал

приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что

можно объяснить развернувшимся процессом преобразования

отношений собственности, отменой планового распределения,

стремлением привести в порядок систему административных

предписаний.

Во-первых, административный договор является особым ви-

дом публичных договоров и поэтому имеет специфические

признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламен-

тации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-

правовом договоре (как и в административном) противополож-

ной стороной по отношению к его постоянному участнику —

органам, обладающим властными полномочиями, — могут

выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не

являются носителями властно-регулирующих функций (напри-

мер,

негосударственные частные предприятия и организации,

граждане). В-третьих, административные договоры в качестве

обязательных условий их заключения могут содержать удовле-

творение общественного (публичного) либо государственного

интереса; определение административного (публичного) режи-

ма реализации определенных задач и функций; осуществление

контроля за его реализацией со стороны органов управления;

возможность прекращения административного договора в од-

ностороннем порядке органами (должностными лицами) ис-

полнительной власти при неисполнении или ненадлежащем

424 Раздел III. Формы управленческих действий

исполнении другой стороной принятых обязательств; установ-

ление возможности разрешения возникающих споров в органах

административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток соз-

дания модели нормативного акта, регламентирующего меха-

низм заключения административных договоров. Между тем от-

сутствие четких научных представлений об их роли в управлен-

ческой практике, отличительных признаках, содержании,

процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось

на процессе разработки законодательного акта об администра-

тивных договорах.

В теории административного права вопрос о признаках ад-

министративного договора является дискуссионным. Это впол-

не объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не

создано глубоких и всесторонних правовых основ администра-

тивного договора, да и само это понятие нигде в законодатель-

стве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурах-

манов выделяют следующие его признаки: 1) участие в админи-

стративном договоре органа государственного управления;

2) содержание административного договора носит организаци-

онно-управленческий характер; 3) правовой базой администра-

тивного договора являются нормы административного права;

4) наступление юридической ответственности за неисполнение

или ненадлежащее исполнение административных договоров

(административная, дисциплинарная или гражданско-правовая

ответственность). Указанные авторы определяют администра-

тивный договор как «основанное на нормах административного

права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное про-

явление воли сторон относительно единой цели между двумя

или более формально равными субъектами, имеющее своим

предметом совершение управленческих либо организационных

действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом

государственного управления либо его законным представите-

лем»

Анализ литературы, посвященной проблеме административ-

ного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь кон-

статируют факт появления в России признаков горизонтальных

Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры:

понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 86. См.

также: Иванов В. В. Некоторые вопросы теории нормативного догово-

ра // Право и политика. 2000. № 4. С. 33—45.

Глава 14. Административный договор

425

договорных отношений, связанных с разграничением полномо-

чий либо их делегированием исполнительными органами вла-

сти Российской Федерации, ее субъектов, местной администра-

цией, а равно с координацией деятельности равнозначных

субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в

объединении в целях использования ресурсов и т. д.

Следует

согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что админи-

стративно-правовой договор — это новое и еще недостаточно

осмысленное явление, ибо сама природа государственного

управления предполагает императивность односторонних юри-

дически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят

из равенства их участников

. Немаловажным сдерживающим

фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм

правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят

лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организа-

циями и гражданами об охране имущества, закупке управлен-

ческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских

товаров для собственных нужд

. Очевидно, что никакого отно-

шения к правовым формам реализации исполнительной власти

указанные договоры не имеют, так как субъект управления

здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных

полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения —

скорее гражданско-правовые сделки, а не административные

договоры.

В качестве примера административно-договорных отноше-

ний в литературе приводится административный договор в сис-

теме образования, который заключается между органом управ-

ления (учредителем) и подведомственным ему образовательным

учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными

условиями такого управленческого договора являются взаим-

ные обязательства образовательного учреждения и его учреди-

теля (орган управления образованием) по выполнению соци-

ального заказа на образование; порядок финансирования учре-

дителем деятельности образовательного учреждения; порядок

использования образовательным учреждением закрепленного за

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч.

С. 200.

Там же. С. 197.

См.: Советское административное право / Под ред. П. Т. Василен-

кова. М., 1990. С. 151-152.

426

Раздел III. Формы управленческих действий

ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и

изменения статуса образовательного учреждения. Он может за-

ключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на

праве оперативного управления и договор образовательного уч-

реждения с учредителем

Договоры о разграничении или делегировании полномочий

исполнительными органами власти друг другу, о координации

и взаимодействии в решении различных вопросов содержат

лишь отдельные элементы (отдельные признаки) администра-

тивных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому

в это понятие смыслу и содержанию

. Вместе с тем админист-

ративные договоры все более входят в практику деятельности

органов исполнительной власти и местной администрации, хо-

тя административный режим их реализации, ответственность

органов государственного управления за нарушение собствен-

ных обязательств, порядок разрешения возникающих разногла-

сий законодательством до сих пор не урегулированы

Д. Н. Бахрах определяет административный договор как «ос-

нованный на административно-правовых нормах и выработан-

ный в публичных интересах в результате добровольного согла-

сования воли двух (либо более) субъектов административного

права, одним из которых всегда выступает субъект администра-

тивной власти, многосторонний акт, устанавливающий (пре-

кращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его

участников»

§ 2. Признаки административного договора

В качестве некоторых существенных признаков, характери-

зующих содержание административного договора, можно было

бы указать следующие.

К административным следует относить договоры, содер-

жащие специальные обязательства (условия), выходящие за

См.: Красильников Т. С. Содержание административного договора

в системе образования (на примере договора между образовательным

учреждением и его учредителем) // История становления и современ-

ное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Я. Ю. Ха-

манева. М.,

2003.

С. 317-319.

См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 200.

См.: Бахрах Д. Я. Административное право. С.132—135.

Бахрах Д Я. Административное право России: Учебник для ву-

зов.

С. 340.

Глава 14. Административный договор

427

рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений.

Органы исполнительной власти (местная администрация) как

субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осу-

ществления задач публичной (государственной) службы, соз-

данной, в свою очередь, в целях удовлетворения государствен-

ных или общественных интересов.

Примером административно-правового соглашения может

служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской об-

ласти и Юго-Восточной железной дорогой контрактное согла-

шение о взаимодействии, в котором определены обязанности

сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных же-

лезнодорожных линий. Для решения этих вопросов была созда-

на областная межотраслевая комиссия. В соответствии с кон-

трактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязу-

ется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее

ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на

них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого

квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по

объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Админист-

рация области должна рассматривать вопросы эксплуатации

малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, выра-

батывать соответствующие предложения с необходимыми обос-

нованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и

путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взя-

ла на себя также обязательство направлять часть финансовых

средств на строительство платформ.

В настоящее время, думается, назрела необходимость подго-

товки и принятия закона, в соответствии с которым специаль-

ные постановления органов исполнительной власти, прини-

мающей на себя особые обязательства, считаются правовыми

актами прямого действия и подлежат обязательному исполне-

нию путем выдачи предписаний главой администрации соот-

ветствующего субъекта Федерации. Принудительное исполне-

ние таких решений должно обеспечиваться судебным приста-

вом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет.

Неисполнение обязательных специальных условий администра-

тивного договора другим его участником может привести к рас-

торжению договора в одностороннем порядке по инициативе

органа исполнительной власти (органа государственного или

местного управления) наряду с применением экономических

санкций, установленных в самом договоре.

428 Раздел III. Формы управленческих действий

В качестве административных договоров целесообразно

рассматривать и так называемые договоры о концессии публич-

ной (государственной) службы, посредством которых орган ис-

полнительной власти и особенно местная администрация де-

легируют хозяйственным товариществам и обществам, а также

лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью,

т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и

полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важ-

ных общественных потребностей и интересов граждан, поддер-

жанием порядка на соответствующих территориях. К таким

административным договорам можно, в частности, отнести со-

глашения Воронежской городской администрации с акционер-

ными и арендными предприятиями городского транспорта по

ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных ме-

роприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторон-

ние специальные обязательства: обязанность администрации по

осуществлению дотационных выплат; обязанность администра-

ции предприятий по качественному выполнению принятых на

себя условий (например, точно выдерживать график движения

автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вы-

воз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их

полному уничтожению).

Указанные задачи, которые должны решаться органами ме-

стного самоуправления (поддержание чистоты в населенных

пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), мо-

гут быть выполнены различными способами. Например, пред-

ставительный орган муниципального образования принимает

постановление о создании унитарного муниципального пред-

приятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу мож-

но решить путем заключения административного договора с со-

ответствующим предприятием (если таковое имеется), передав

ему часть принадлежащих органу местного самоуправления

полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе

и обращению с отходами. В качестве другого примера можно

привести передачу частной компьютерной фирме полномочий

по составлению электронного городского земельного кадастра,

обработке картографической информации, выполнению карто-

графических работ и т. д., причем пользователями созданных

программ являются городские муниципальные службы и обла-

стные организации. Таким образом, важнейшие функции орга-

нов местного самоуправления передаются организации, которая

получает не только финансирование от органов местного само-

Глава 14. Административный договор 429

управления. Например, для того чтобы компьютерная фирма

имела право проводить такие работы, в договоре было указано

на необходимость получения соответствующей лицензии, созда-

ния в фирме отдела по контролю за порядком использования

получаемой из государственных органов и органов местного са-

моуправления секретной информации, проведения подготови-

тельных мероприятий.

Законодательство субъектов РФ определяет возможность за-

ключения административных договоров в самых общих чертах.

Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают

возможности для заключения административных договоров. На-

пример, в них определяется, что органы государственной власти

субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не яв-

ляющихся их исключительной компетенцией, федеральным ор-

ганам государственной власти Российской Федерации, другим

субъектам федеративных отношений, органам местного само-

управления в Воронежской области. Очевидно, что передача

этих полномочий будет осуществляться при использовании та-

кой формы, как заключение административного договора. Уста-

вами субъектов РФ предоставляется возможность заключать

публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъ-

ектами международного права в сфере внешнеэкономических и

международных связей.

Законодательство о местном самоуправлении в Воронеж-

ской области устанавливает возможность заключения между

органами государственной власти и органами местного само-

управления соглашений и договоров как одной из форм их

взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким

формам законодатель относит и взаимное делегирование пол-

номочий органами государственной власти и органами местно-

го самоуправления. Думается, что подобное делегирование так-

же должно происходить в рамках административного договор-

ного процесса.

Административные договоры должны включать контроль-

но-надзорные полномочия представителей исполнительных ор-

ганов, а также экономические санкции в отношении коллекти-

вов предприятий, вступающих в договорные отношения.

К административным договорам могут относиться кон-

тракты органов исполнительной власти (местной администра-

ции) с предприятиями — поставщиками различных видов

продукции о предоставлении последним налоговых льгот,

преимуществ при получении кредитов, особых бюджетных ас-

430 Раздел III. Формы управленческих действий

сигнований. Целью таких решений является обеспечение по-

ставки в установленных размерах определенной продукции и

товаров (см., например, законодательство о поставках продук-

ции и товаров для государственных нужд).

В будущем законе об административных договорах следова-

ло бы предусмотреть положения, касающиеся концессий на до-

бычу природных ресурсов; конкурсной продажи приватизиро-

ванных предприятий, выпускающих жизненно важную продук-

цию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю

товарами, представляющими повышенный общественный ин-

терес; осуществления общественных работ; контрактов о посту-

плении на службу и ее прохождение в Вооруженных Силах,

внутренних войсках, милиции, таможенной службе и т. д.

Административными договорами между органами испол-

нительной власти и местной администрацией о делегировании

полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают

режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полно-

мочия органа управления и устанавливают взаимную ответст-

венность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего

исполнения как органом, делегирующим соответствующие пол-

номочия, так и органом, принимающим эти поручения к ис-

полнению. В договоре могут устанавливаться экономические и

иные санкции.

6. Публичный (правовой) режим административного догово-

ра должен предусматривать следующие положения:

а) заключение административного договора со стороны ор-

гана исполнительной власти только в пределах его компетен-

ции и таким должностным лицом, которое обладает специаль-

ными полномочиями: руководителем органа управления либо

другим должностным лицом по специальной доверенности. Ес-

ли стороной выступает коллегиальный орган управления, то

после заключения договор должен быть утвержден компетент-

ным руководящим органом;

б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обяза-

тельств по административному договору одним из участников

договорных отношений орган исполнительной власти (местная

администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем по-

рядке и применить к виновной стороне предусмотренные дого-

вором экономические и другие санкции;

в) орган исполнительной власти (местная администрация),

заключающий административный договор, правомочен контро-

лировать его исполнение, знакомиться со всеми документами,

Глава 14. Административный договор

431

проверять деятельность администрации и трудового коллектива

предприятия либо учреждения, вступившего в договорные от-

ношения. Способы осуществления контрольных функций

должны быть установлены в договоре;

г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении со-

ответствующих условий возможно одностороннее изменение

договора органом управления (администрацией) в случае, если

это не нарушает финансовых и других существенных условий

договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в

административных судах, а в настоящее время — арбитражны-

ми судами либо судами общей юрисдикции;

д) обжалование субъектами административно-договорных

отношений и опротестование прокурорами административных

договоров и административного (публичного) правового режи-

ма их исполнения должно производиться в административных

судах, а до их образования — в соответствующих арбитражных

судах, а в части договоров — контрактов о службе в армии, ми-

лиции и т. д. — в федеральных судах общей юрисдикции.

Для заключения и исполнения административных догово-

ров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных

пределах) устанавливаемые гражданским законодательством об-

щие требования договорного права. Речь может идти о форме

договора; случаях его недействительности; сроках, устанавли-

ваемых в договоре; участниках договора и их административно-

правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполне-

ния обязательств, определенных в договоре; ответственности за

нарушение условий договора; его изменение и расторжение.

8. Как уже отмечалось, административно-правовые догово-

ры могут заключаться также и в области действия социального

права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем буду-

щем будет складываться такая новая отрасль, как социальное

право. В связи с этим предстоит реформирование существую-

щего в России права социального обеспечения, а также разра-

ботка новых правовых установлений.

В литературе рассматриваются различные виды администра-

тивных договоров. Например, по юридическим свойствам пред-

лагается различать правоустановительные (договоры норматив-

ного характера; договор об обмене информацией) и правопри-

менительные договоры (договоры как юридические факты,

например договор о поступлении гражданина на государствен-

ную службу). По предмету договора выделяются: 1) договоры

о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной