Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

402 Раздел III. Формы управленческих действий

ганам и подразделениям; вопросы гражданства; создание кон-

сультативных органов и т. д.);

2) издание указов, формально не противоречащих Конститу-

ции РФ и федеральным законам, однако касающихся предмета

ведения законодательного органа, т. е. такого вопроса, по кото-

рому должны быть приняты федеральные законы, а не указы

Президента РФ. Эти президентские указы как бы восполняют

пробелы в законодательном регулировании тех или иных про-

цессов и общественных отношений. Но это не соответствует

положениям Конституции РФ, и едва ли это можно назвать ле-

гитимной формой осуществления управленческой деятельности

Президента РФ в сфере исполнительной власти. Конституци-

онные положения четко устанавливают процедуру ликвидации

пробелов в законодательстве: Президент РФ может внести в

Государственную Думу соответствующий законопроект в по-

рядке реализации права законодательной инициативы. Указа-

ние на «длительную процедуру рассмотрения и принятия пар-

ламентом закона» представляется малоубедительным основани-

ем.

Думается, Президент РФ не должен принимать акты

законодательного характера, т. е. фактически заменять своим

указом конкретный закон. Но поскольку сама Конституция РФ

не позволяет четко провести границы между законотворческим

процессом парламента и правотворческой деятельностью Пре-

зидента РФ, то в нее следует внести необходимые поправки.

§ 6. Правовые акты Правительства

Российской Федерации

Порядок издания, опубликования и вступления в силу пра-

вовых актов Правительства РФ устанавливается: Конституци-

ей РФ; Федеральным конституционным законом «О Правитель-

стве Российской Федерации»; Указом Президента РФ «О по-

рядке опубликования и вступления в силу актов Президента

Российской Федерации, Правительства Российской Федерации

и нормативных правовых актов федеральных органов исполни-

тельной власти»; Регламентом Правительства Российской Феде-

рации; Положением об Аппарате Правительства Российской

Федерации.

Особенно детально порядок издания постановлений и рас-

поряжений, иных актов Правительства РФ устанавливается

Регламентом Правительства РФ и его постановлениями в соот-

ветствии с законом. Акты Правительства РФ по вопросам, под-

Глава 13. Правовые акты управления 403

лежащим решению исключительно на заседаниях Правительст-

ва РФ, издаются только после их рассмотрения на заседании.

Акты Правительства РФ подписываются Председателем Прави-

тельства РФ, вступают в силу и подлежат опубликованию в по-

рядке, установленном федеральным законодательством. Акты

Правительства РФ, протоколы заседаний и совещаний, поруче-

ния Председателя Правительства РФ и его заместителей

оформляются и рассылаются Аппаратом Правительства РФ.

Руководители органов и организаций, на которые возложена

подготовка соответствующих материалов, несут персональную

ответственность за их качество и своевременность представле-

ния. Материалы по вопросам, включенным в план заседания

Правительства РФ, представляются не позднее чем за 15 дней

до даты, определенной планом. Вопросы, связанные с рассмот-

рением проектов актов Правительства РФ, решения по кото-

рым принимаются исключительно на заседаниях Правительст-

ва РФ, вносятся в проект повестки дня заседания по мере го-

товности таких проектов с учетом времени, необходимого для

их подготовки к рассмотрению в соответствии с Регламентом

Правительства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Консти-

туции РФ, федеральных конституционных законов, федераль-

ных законов, нормативных указов Президента РФ издает по-

становления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный ха-

рактер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имею-

щие нормативного характера, издаются в форме распоряжений

Правительства РФ. Правительство РФ принимает также обра-

щения, заявления и иные акты, не имеющие правового харак-

тера. Правительство РФ рассматривает проекты актов Прези-

дента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся

Правительством РФ Президенту РФ или в Государственную

Думу.

Предложения федеральных министров, руководителей госу-

дарственных органов об издании постановлений и распоряже-

ний Правительства РФ, разработке иных актов, по которым

требуется решение Правительства РФ, рассматриваются Пред-

седателем Правительства РФ или его заместителями (в соответ-

ствии с распределением обязанностей).

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассмат-

ривает внесенные в установленном порядке законодательными

(представительными) или исполнительными органами государ-

404 Раздел III. Формы управленческих действий

ственной власти субъектов РФ предложения по предметам ве-

дения Российской Федерации и по предметам совместного ве-

дения Российской Федерации и субъектов РФ и информирует

указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты актов

Правительства РФ по предметам совместного ведения Россий-

ской Федерации и субъектов РФ направляются исполнителями

в органы государственной власти субъектов РФ до внесения их

в Правительство РФ. Предложения органов государственной

власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательно-

му рассмотрению в Правительстве РФ.

Если подготавливаемый акт Правительства РФ влечет за со-

бой изменения или дополнения других актов Правительст-

ва РФ, эти изменения или дополнения включаются в проект

подготавливаемого акта или представляются одновременно с

ним в виде отдельного акта.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ

проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и

иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ,

осуществляется Аппаратом Правительства РФ.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права,

свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу

не ранее дня их официального опубликования. Иные постанов-

ления — со дня их подписания, если самими постановлениями

Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступле-

ния в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу

со дня их подписания.

Важным положением Федерального конституционного зако-

на «О Правительстве Российской Федерации» является уста-

новление возможности обжалования актов Правительства РФ в

суд.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления

и иные акты, которые не имеют правового содержания.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае

их противоречия Конституции РФ, федеральным конституци-

онным законам, федеральным законам и указам Президен-

та РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительст-

во РФ может вносить предложения Президенту РФ о приоста-

новлении действия актов органов исполнительной власти

субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, фе-

деральным конституционным законам, федеральным законам,

международным обязательствам Российской Федерации или

нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Глава 13. Правовые акты управления 405

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных орга-

нов исполнительной власти или приостанавливать действие

этих актов (ч. 7 ст. 12 Закона о Правительстве РФ).

§ 7. Правовые акты федеральных органов

исполнительной власти

Порядок подготовки, издания, государственной регистра-

ции, вступления в юридическую силу и опубликования норма-

тивных правовых актов федеральных органов исполнительной

власти устанавливается Конституцией РФ; Федеральным кон-

ституционным законом «О Правительстве Российской Федера-

ции»;

Регламентом Правительства Российской Федерации;

Правилами подготовки нормативных правовых актов федераль-

ных органов исполнительной власти и их государственной ре-

гистрации; Разъяснениями о применении Правил подготовки

нормативных правовых актов федеральных органов исполни-

тельной власти и их государственной регистрации.

Как уже отмечалось выше, нормативные правовые акты из-

даются федеральными органами исполнительной власти в виде:

1) постановлений, 2) приказов, 3) распоряжений, 4) правил,

5) инструкций и 6) положений. Издание нормативных право-

вых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Постановление — документ, содержащий решение по важ-

нейшему вопросу, принятое в рамках установленной процеду-

ры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным

по своему правовому содержанию.

Приказ — распорядительный документ федерального ор-

гана исполнительной власти. Проекты приказов разрабатыва-

ются структурными подразделениями ведомств по поручению

руководства или по собственной инициативе. Текст приказа со-

стоит, как правило, из констатирующей и распорядительной

частей.

Распоряжение — распорядительный документ, принимае-

мый руководителем органа исполнительной власти по неслож-

ным (обычным) текущим вопросам практической управленче-

ской деятельности. Распоряжения подписывает руководитель

органа исполнительной власти или по его указанию (поруче-

нию) его заместитель.

Правила — документ, в котором определяется порядок

(процедура) осуществления специального вида управленческой

деятельности, в частности контрольной деятельности.

406 Раздел III. Формы управленческих действий

Инструкция — документ, в котором излагаются правила,

регулирующие специальные стороны деятельности федерально-

го органа исполнительной власти. Инструкция принимается

руководителем органа исполнительной власти и устанавливает

порядок исполнения законодательных актов, указов Президен-

та РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, ин-

струкция является нормативным актом, который детализирует

положения законов, определяет процедуру исполнения тех или

иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

6. Положение — документ, в котором органами федеральной

исполнительной власти устанавливаются статус органа испол-

нительной власти, его полномочия, компетенция, функции, за-

дачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с

другими органами, а также порядок осуществления как пози-

тивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного

принуждения.

Важным процессуальным документом в системе публичного

управления является протокол.

Структурные подразделения и территориальные органы фе-

деральных органов исполнительной власти не вправе издавать

нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт — это

письменный официальный документ, принятый (изданный) в

определенной форме правотворческим органом в пределах его

компетенции и направленный на установление, изменение или

отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается об-

щеобязательное государственное предписание постоянного или

временного характера, рассчитанное на многократное примене-

ние.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагает-

ся на одно или несколько структурных подразделений феде-

рального органа исполнительной власти с учетом их функций и

компетенции. При этом определяются круг должностных лиц,

ответственных за подготовку указанного проекта, срок его под-

готовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к

этой работе. В подготовке проекта нормативного правового ак-

та участвует юридическая служба федерального органа испол-

нительной власти. Срок подготовки проекта и издания норма-

тивного правового акта во исполнение федеральных законов,

указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и рас-

поряжений Правительства РФ, как правило, не должен превы-

шать одного месяца, если не установлен другой срок. Для под-

готовки проектов наиболее важных и сложных нормативных

Глава 13. Правовые акты управления

407

правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколь-

кими федеральными органами исполнительной власти, могут

создаваться рабочие группы.

Структура нормативного правового акта должна обеспечи-

вать логическое развитие темы правового регулирования. Если

требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативно-

го правового акта, то в проекте дается вступительная часть —

преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не

включаются. Нормативные предписания оформляются в виде

пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и

заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на под-

пункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нуме-

рацию. Значительные по объему нормативные правовые акты

могут делиться на главы, которые нумеруются римскими циф-

рами и имеют заголовки. В случае воспроизведения в норма-

тивном правовом акте отдельных положений иных норматив-

ных правовых актов федеральных органов исполнительной вла-

сти,

подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на

них необходимо указывать их наименование, полное наимено-

вание федерального органа исполнительной власти, издавшего

(принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также ре-

гистрационный номер, присвоенный им Министерством юсти-

ции РФ при государственной регистрации, и дату государствен-

ной регистрации.

Подготовленный проект нормативного правового акта до

его подписания (утверждения) должен быть проверен на соот-

ветствие законодательству РФ, а также правилам русского язы-

ка и завизирован руководителем юридической службы фе-

дерального органа исполнительной власти. В подписанном

(утвержденном) нормативном правовом акте должны быть ука-

заны:

1) наименование органа (органов), издавшего акт;

2) наименование вида акта и его название;

3) дата подписания (утверждения) акта и его номер;

4) наименование должности и фамилия лица, подписавшего

акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими

федеральными органами исполнительной власти, должен иметь

соответствующие номера и единую дату.

В настоящее время государственная регистрация ведомст-

венных нормативных правовых актов проводится в соответст-

вии с Правилами подготовки нормативных правовых актов фе-

408 Раздел III. Формы управленческих действий

деральных органов исполнительной власти и их государствен-

ной регистрации (далее — Правила). В дополнение к этим

Правилам были изданы Разъяснения о применении Правил

подготовки нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти и их государственной регистрации.

Имеется также отдельная процедура государственной регистра-

ции нормативных правовых актов, которые содержат условия

эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных цен-

ных бумаг. Государственная регистрация указанных актов осу-

ществляется Министерством финансов РФ.

Государственная регистрация ведомственных нормативных

актов играет важную роль в обеспечении как законности адми-

нистративных актов, так и единства правового пространства

России. Тем самым ограничивается ведомственный произвол,

пресекается бесконтрольность в осуществлении органами ис-

полнительной власти своих нормотворческих функций.

На государственную регистрацию нормативные правовые

акты направляют:

а) федеральные органы исполнительной власти (министер-

ства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы,

федеральные комиссии, российские агентства, органы феде-

рального надзора);

б) иные органы и организации, нормативные правовые акты

которых в соответствии с законодательством РФ подлежат госу-

дарственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (напри-

мер,

Центральный банк РФ).

Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осу-

ществлению нормоконтроля в связи с государственной регист-

рацией нормативных правовых актов органов федеральной ис-

полнительной власти. Однако оно не имеет права признавать

противоречащие нормам Конституции РФ и иным федераль-

ным законам нормативные акты управления недействующими

(или незаконными).

Государственной регистрации подлежат нормативные право-

вые акты:

1) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и

гражданина;

2) устанавливающие правовой статус организаций;

3) имеющие межведомственный характер, т. е. содержащие

правовые нормы, обязательные для других федеральных орга-

нов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих

в систему федерального органа исполнительной власти, утвер-

Глава 13. Правовые акты управления

409

дившего (двух или более федеральных органов исполнительной

власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт;

4) независимо от срока их действия (постоянно действую-

щие или временные, т. е. принятые на определенный срок);

5) содержащие сведения, составляющие государственную

тайну, или сведения конфиденциального характера.

При этом на государственную регистрацию направляются

нормативные правовые акты, обладающие как одним из выше-

указанных признаков, так и несколькими.

Не подлежат представлению на государственную регистра-

цию:

1) индивидуальные правовые акты: акты персонального ха-

рактера (о назначении или освобождении от должности, о по-

ощрении или наложении взыскания и т. п.); акты, действие ко-

торых исчерпывается однократным применением; акты, срок

действия которых истек; акты оперативно-распорядительного

характера (разовые поручения);

2) акты, которыми решения вышестоящих государственных

органов доводятся до сведения органов и организаций системы

федерального органа исполнительной власти;

3) акты, направленные на организацию исполнения реше-

ний вышестоящих органов или собственных решений феде-

ральных органов исполнительной власти и не содержащие но-

вых правовых норм;

4) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-

квалификационные справочники, формы статистического на-

блюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

5) акты рекомендательного характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов

осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет

Государственный реестр нормативных правовых актов феде-

ральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта

включает:

1) юридическую экспертизу соответствия этого акта законо-

дательству РФ;

2) принятие решения о необходимости государственной ре-

гистрации данного акта;

3) присвоение регистрационного номера;

4) занесение в Государственный реестр нормативных право-

вых актов федеральных органов исполнительной власти.

410 Раздел III. Формы управленческих действий

Государственная регистрация нормативных правовых актов

производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с

даты получения акта. В случае необходимости срок регистра-

ции может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не

более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного

месяца.

В регистрации нормативного правового акта может быть от-

казано, если при проведении юридической экспертизы будет

установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Мини-

стерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной

власти без регистрации по просьбе федерального органа испол-

нительной власти, представившего этот акт на государственную

регистрацию. В этом случае федеральный орган исполнитель-

ной власти направляет в Министерство юстиции РФ соответст-

вующее письмо, подписанное руководителем или заместителем

руководителя федерального органа исполнительной власти.

При принятии решения о государственной регистрации

нормативный правовой акт заносится в Государственный ре-

естр нормативных правовых актов федеральных органов испол-

нительной власти с присвоением ему регистрационного но-

мера.

В течение суток после государственной регистрации под-

линник нормативного правового акта с присвоенным ему реги-

страционным номером направляется Министерством юсти-

ции РФ в федеральный орган исполнительной власти, предста-

вивший акт на государственную регистрацию.

При опубликовании и рассылке нормативного правового ак-

та указание на номер и дату государственной регистрации явля-

ется обязательным.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждаю-

щимся в государственной регистрации, подлежит опубликова-

нию в порядке, установленном федеральным органом исполни-

тельной власти, утвердившим акт, в определенном соответст-

вующими органами исполнительной власти источнике. При

этом порядок вступления данного акта в силу также определя-

ется федеральным органом исполнительной власти, издавшим

акт.

В случае обнаружения несоответствия действующего норма-

тивного правового акта, а также акта, содержащего правовые

нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Кон-

ституции РФ, федеральным конституционным законам, феде-

Глава 13. Правовые акты управления

411

ральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ,

постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Мини-

стерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ пред-

ложение об отмене или приостановлении действия такого акта

с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

Нормативные правовые акты федеральных органов испол-

нительной власти подлежат официальному опубликованию в

«Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистра-

ции, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных ор-

ганов исполнительной власти» издательства «Юридическая ли-

тература» Администрации Президента РФ, который издается не

реже двух раз в месяц. Официальным также считается указан-

ный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде

научно-техническим центром правовой информации «Сис-

тема».

Контроль за правильностью и своевременностью опубли-

кования нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти осуществляет Министерство юсти-

ции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов испол-

нительной власти вступают в силу одновременно на всей тер-

ритории РФ по истечении 10 дней после их официального

опубликования, если самими актами не установлен другой по-

рядок вступления в силу.

§ 8. Правовые акты управления

субъектов Российской Федерации

Система исполнительных (и законодательных) органов го-

сударственной власти субъектов РФ устанавливается ими в со-

ответствии с основами конституционного строя Российской

Федерации и Федерального закона «Об общих принципах ор-

ганизации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации». Образование, формирование и деятельность зако-

нодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов РФ регулируются Конститу-

цией РФ, федеральными законами, а также конституцией рес-

публики, уставом края, области, города федерального значе-

ния, автономной области, автономного округа, законами и

иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.