Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

412 Раздел III. Формы управленческих действий

Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к

ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе

регулирования общественных отношений можно сравнить с

уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на

уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и

назначение института правовых актов управления на уровне

как Российской Федерации, так и ее субъектов практически

одинаковы.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководите-

ля высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государ-

ственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полно-

мочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководите-

ля высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государ-

ственной власти субъекта РФ не должны противоречить Кон-

ституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам

ведения Российской Федерации и предметам совместного веде-

ния Российской Федерации и субъектов РФ, указам Президен-

та РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уста-

ву) и законам субъекта РФ.

В субъектах РФ приняты специальные законы этих субъек-

тов,

посвященные нормативным правовым актам, процедуре их

подготовки, издания, вступления в законную силу и порядку

опубликования. В таких региональных законах устанавливают-

ся понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды,

порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим

их действия, опубликования и вступления в юридическую силу.

Анализ нескольких региональных законов о нормативных пра-

вовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они по-

хожи, часто дословно повторяют друг друга.

В федеративном государстве, которое организует и осущест-

вляет свою государственную власть и деятельность по принци-

пу разделения властей, законы субъектов РФ неизбежно будут

дублировать основные положения соответствующего «рамочно-

го» федерального закона (однако федеральный закон о норма-

тивных правовых актах пока не принят). Вместе с тем в нем в

той или иной степени будут устанавливаться и некоторые осо-

бенности административно-правового регулирования, свойст-

венного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая

Глава 13. Правовые акты управления 413

материя правовых актов управления должна оставаться одина-

ковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты

управления — важнейшие регуляторы общественной и государ-

ственной жизни, а потому они должны базироваться на самых

высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание

и правотворческие характеристики.

Весьма характерным признаком действия региональных ак-

тов управления является их территориальная ограниченность:

как правило, их действие распространяется на субъектов права,

находящихся на территории соответствующего субъекта РФ.

Вместе с тем если федеральные законы или федеральные акты

управления, либо договоры, либо нормы международного права

устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в

региональном законе, то будут действовать федеральные право-

вые нормы, нормы договоров или международно-правовые

нормы.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» высшее должностное лицо субъек-

та РФ (руководитель высшего исполнительного органа государ-

ственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение

Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов

Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конститу-

ции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановле-

ния) и распоряжения.

Однако правовые акты управления издают и другие органы

исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица.

К таковым относятся:

1) акты главы исполнительной власти (Президента, губерна-

тора, главы администрации): указы, постановления и распоря-

жения;

2) акты высшего исполнительного органа государственной

власти общей компетенции в субъекте Федерации — постанов-

ления и распоряжения образованного правительства субъекта

Федерации;

3) акты органов исполнительной власти, обладающие специ-

альной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы,

регламенты, правила, положения, указания региональных ми-

нистерств, государственных комитетов, департаментов, главных

управлений, управлений, отделов;

414

Раздел III. Формы управленческих действий

4) акты территориальных органов исполнительной власти:

постановления, распоряжения, приказы администраций горо-

дов,

районов, административных округов;

5) внутриорганизационные акты руководителей иных госу-

дарственных органов, созданных на основе федеральных и ре-

гиональных законов: приказы и распоряжения председателя

окружной избирательной комиссии, председателя уставного

(конституционного) суда, контрольно-счетной палаты)

Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как

нормативные, так и индивидуальные акты управления. Норма-

тивными актами, принимаемыми, например, главами админи-

страций областей, являются акты, регламентирующие общест-

венные отношения, рассчитанные на длительное или постоян-

ное применение и адресованные неопределенному кругу лиц

(принимается в форме постановления). Если глава администра-

ции принимает распоряжение, то, как правило, оно носит инди-

видуальный характер и направлено на организацию той или

иной стороны деятельности самой администрации и ее органов

(должностных лиц). Постановлениями администрации могут

быть утверждены регламенты, положения, правила, которые

принимаются (или утверждаются) органами исполнительной

власти в пределах предоставленной им компетенции.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ

(руководителя исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ), высшего исполнительного органа государствен-

ной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти

субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указан-

ных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным

законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подле-

жат опротестованию соответствующим прокурором или его за-

местителем в установленном законом порядке.

Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим ре-

шением приостановить действие того или иного акта управле-

ния, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет

установлено противоречие акта федеральным и региональным

законам, а также имеющим большую юридическую силу право-

вым актам управления.

Как уже было отмечено, Президент РФ может приостано-

вить действие актов правительства (органов исполнительной

власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъ-

См.:

Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Указ. соч. С. 25.

Глава 13. Правовые акты управления

415

ектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ), если бу-

дет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федераль-

ным законам, международным обязательствам Российской Фе-

дерации или выявлены нарушения прав и свобод человека и

гражданина, причем сделать это он может до решения этого во-

проса соответствующим судом. В этом случае вмешательство

Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы

исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истол-

ковывая интересы своего региона, принимают постановления,

ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как

граждан, так и юридических лиц.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении

данных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руко-

водителем высшего исполнительного органа государственной

власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти

субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же

предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего

акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо

вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее

должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего испол-

нительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе

обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о со-

ответствии изданного им или органом исполнительной власти

субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и

международным обязательствам РФ.

Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ

и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и

свободы человека и гражданина, права общественных объеди-

нений и органов местного самоуправления, могут быть оспоре-

ны в суде.

Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нор-

мативных правовых актах необходимо направлять для сведения

и для контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с

Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспече-

нию единства правового пространства Российской Федерации»

был определен порядок ведения федерального банка норматив-

ных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра нор-

мативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные

лица которых должны обеспечивать направление в Министер-

ство юстиции РФ через его территориальные органы копий

нормативных правовых актов субъектов РФ в семидневный

416

Раздел III. Формы управленческих действий

срок после их принятия, а также официальных изданий, в ко-

торых публикуются указанные акты.

В федеральный регистр должны включаться конституции

(уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов

законодательной (представительной) власти субъектов РФ,

нормативные правовые акты высших должностных лиц субъек-

тов РФ (руководителей высших органов исполнительной вла-

сти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъек-

тов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов ми-

нистров, администраций, мэрий, министерств и иных органов),

затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж-

данина, устанавливающие правовой статус организаций или

имеющие межведомственный характер. В случае установления

при проведении юридической экспертизы указанных актов

Министерством юстиции РФ их несоответствия Конститу-

ции РФ или федеральному закону экспертные заключения Ми-

нистерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в

качестве дополнительных сведений.

В федеральный регистр включаются: номера государствен-

ной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ;

реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид ак-

та и наименование принявшего его органа, дата принятия (под-

писания) акта, его номер и заголовок); источники официально-

го опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ;

тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополни-

тельные сведения, перечень которых определяется Министер-

ством юстиции РФ.

§ 9. Правовые акты муниципальных образований

(органов местного самоуправления)

В рамках созданных муниципальных управленческих отно-

шений реализуются функции, компетенция и полномочия ор-

ганов местного самоуправления и их должностных лиц. Глав-

ным и заключительным этапом такой деятельности являются

подготовка и издание правовых актов управления. Практически

невозможно решать вопросы местного значения без института

муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия

органом местного самоуправления и их должностными лицами

нормативных или индивидуальных правовых актов управления,

поскольку задачи и функции местного самоуправления не мо-

Глава 13. Правовые акты управления

гут быть в конечном счете решены без использования такой

формы управления, как издание правовых актов управления.

Под системой правовых актов местного самоуправления,

как правило, понимаются действия и документы, совершаемые

(или принимаемые) в рамках конституционного права граждан

на местное самоуправление всеми субъектами местного само-

управления

. Таким образом, правовые акты органов местного

самоуправления и их должностных лиц являются одним из ви-

дов в системе всех правовых актов, принимаемых на террито-

рии муниципального образования и имеющих поэтому свои ад-

министративно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местно-

го самоуправления, то институт административных актов авто-

матически становится муниципально-правовым институтом.

Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления

по своим основным признакам и характеристикам, а главное,

по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то го-

сударственного или муниципального) управления — типичный

институт административного права (хотя его можно рассматри-

вать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных

учебниках муниципального права не случайно анализируется

такая проблема, как «местное нормотворчество»

В нормативных актах — продуктах местного нормотворчест-

ва изъявляется воля самого населения муниципального образо-

вания или должностных лиц органов местного самоуправления.

Муниципальные (местные) нормативные акты либо принима-

ются непосредственно населением, либо издаются органами

местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь

источниками как административного, так и муниципального

права, представляют собой «управленческий продукт» муници-

пального правотворчества. Государство делегировало органам

местного самоуправления (что устанавливается в федеральных

и региональных законах) осуществление в определенных преде-

лах на основе закона и подзаконных нормативных правовых

См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица

местного самоуправления как источник права: общетеоретический ас-

пект // Правоведение. 2000. № 2. С. 41—42.

См., например: Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А.

Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального

образования. Новосибирск, 1997; Шугрина Е. С. Муниципальное пра-

во:

Учебник. М., 1999. С. 205-209.

14 Административное право

418 Раздел III. Формы управленческих действий

актов органов государственной власти полномочия по изданию

административных актов.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного

самоуправления — муниципальное правотворчество (нормо-

творчество)

. Думается, что для обозначения процесса создания

правовых актов на территории муниципального образования

более подошел бы термин «административное нормотворчест-

во» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему

характеру, назначению, формам и методам работы органов ме-

стного самоуправления создание правовых норм — это админи-

стративно-правовой процесс.

Законодатель установил, что по вопросам местного значе-

ния органы местного самоуправления имеют право принимать

нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие

общеобязательные на территории данного муниципального об-

разования правовые нормы. При этом имеются в виду регуля-

тивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие администра-

тивных санкций, создание которых является прерогативой го-

сударства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3

Федерального закона «Об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает

перечень вопросов так называемого местного значения. Приня-

тые в муниципальном образовании нормативные правовые ак-

ты по вопросам местного значения являются на территории

этого муниципального образования общеобязательными для

исполнения и соблюдения.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муници-

пального образования и его органов можно традиционно разде-

лить на два вида:

1) нормативные правовые акты муниципального образова-

ния, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязатель-

ные для исполнения на соответствующей территории неограни-

ченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную

часть системы правовых основ местного самоуправления;

2) индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты,

принятые органами местного самоуправления и их должност-

ными лицами для решения конкретного вопроса или админи-

стративного спора и действующие в отношении четко уста-

новленных субъектов права. Данный вид правовых актов

управления не входит в систему правовых основ местного са-

См.:

Розенфельд

В. Г.,

Сергеев

А. А. Указ. соч. С. 69—78.

Глава 13. Правовые акты управления

419

моуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизоди-

ческое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), оп-

ределяет содержание индивидуально-конкретного правоотно-

шения (права, обязанности, полномочия, ответственность,

иные положения).

Основной нормативный правовой акт муниципального об-

разования — это его устав, своеобразная «конституция» (в из-

вестном смысле «кодекс») самого муниципального образова-

ния.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме-

стного самоуправления в Российской Федерации» устанавлива-

ет систему муниципальных правовых актов: устав муниципаль-

ного образования; правовые акты, принятые на местном рефе-

рендуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты

представительного органа муниципального образования; право-

вые акты муниципального образования, постановления и рас-

поряжения главы местной администрации, иных органов мест-

ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ-

ления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положе-

ния федерального закона, иногда определяя конкретные детали

местного нормотворчества. Уставы муниципальных образова-

ний, как правило, не содержат требуемой детализации нормо-

творческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и

устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся по-

рядка принятия и опубликования нормативных правовых актов

органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного само-

управления относятся акты, принимаемые:

1) населением муниципального образования на местных ре-

ферендумах или на собраниях (сходах) граждан;

2) муниципальным советом (представительным органом му-

ниципального образования);

3) главой муниципального образования (главой местной ад-

министрации, руководителем исполнительного органа местного

самоуправления);

4) подразделениями органов местного самоуправления (ме-

стного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной

администрации входят глава администрации, его заместители,

оперативные и функциональные отделы, службы, управления и

комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя

местное самоуправление в рамках предоставленных им полно-

420

Раздел III. Формы управленческих действий

мочий, используют такую правовую форму муниципального

управления, как издание правовых актов управления.

Глава местной администрации в пределах своих полномо-

чий, установленных федеральными законами, законами субъек-

тов РФ, уставом муниципального образования, нормативными

правовыми актами представительного органа муниципального

образования, издает постановления по вопросам местного зна-

чения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных го-

сударственных полномочий, переданных органам местного са-

моуправления федеральными законами и законами субъек-

тов РФ, а также распоряжения по вопросам организации

работы местной администрации. Иные должностные лица ме-

стного самоуправления издают распоряжения и приказы по во-

просам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципаль-

ного образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об об-

щих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами мест-

ного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на

всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководи-

тели организаций, должностные лица органов государственной

власти и должностные лица органов местного самоуправления

несут ответственность в соответствии с федеральными закона-

ми и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить

Конституции РФ, федеральным конституционным законам,

Федеральному закону «Об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в Российской Федерации», другим феде-

ральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а

также конституциям (уставам), законам, иным нормативным

правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Феде-

рального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» муниципальные

правовые акты могут быть отменены или их действие может

быть приостановлено органами местного самоуправления, при-

нявшими (издавшими) соответствующий муниципальный пра-

вовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление орга-

нами местного самоуправления отдельных государственных

полномочий, переданных им федеральными законами и зако-

нами субъектов РФ, — уполномоченным органом государствен-

ной власти РФ (уполномоченным органом государственной

власти субъекта РФ).

Глава 13. Правовые акты управления

421

Виды административных актов и их основное содержание

устанавливаются в уставах муниципальных образований (на-

пример, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных

администраций (например, главы городских администраций)

могут принимать постановления и распоряжения по вопросам,

отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей

местной администрации. Те акты местной администрации,

которые имеют нормативный характер, затрагивают права и

обязанности граждан, а также связаны с решением крупных

вопросов экономического и социального характера, с отно-

шениями собственности, охраной общественного порядка, ис-

пользованием финансовых ресурсов, как правило, принимают-

ся в форме постановлений. Постановления, которые касаются

прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публика-

ции. Распоряжения глав администраций обычно издаются по

вопросам правоприменения и организации деятельности мест-

ной администрации. Представительный орган, входящий в

систему местного самоуправления, в установленном порядке

получает издаваемые местной администрацией административ-

ные акты.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься

депутатами представительного органа муниципального образо-

вания, главой муниципального образования, иными выборны-

ми органами местного самоуправления, главой местной адми-

нистрации, органами территориального общественного само-

управления, инициативными группами граждан, а также иными

субъектами правотворческой инициативы, установленными ус-

тавом муниципального образования. Порядок внесения проек-

тов муниципальных правовых актов, перечень и форма прила-

гаемых к ним документов определяются нормативным право-

вым актом органа местного самоуправления или должностного

лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вно-

сятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке,

закрепленном уставом муниципального образования, за исклю-

чением нормативных правовых актов представительных орга-

нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые

вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные пра-

вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че-

ловека и гражданина, вступают в силу после их официального

опубликования (обнародования).