Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

382 Раздел III. Формы управленческих действий

ются интересами граждан, общества и государства в целом.

Иными словами, на обеспечение публичных интересов «рабо-

тает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и ис-

полнения административных актов.

Материально-правовая регулирующая функция (функция

регулирования). Административный акт на основе законов ус-

танавливает конкретные отношения, предоставляет индивиду-

альным субъектам конкретные возможности и варианты пове-

дения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя кон-

кретные нормы закона, административный акт способствует

достижению определенного результата. Регулирующая функция

административного акта особенно ярко проявляется тогда, ко-

гда, например, администрация (орган управления, должностное

лицо) с помощью акта управления налагает на гражданина не

предусмотренную законами обязанность.

Управленческо-процессуальная функция. Российским зако-

нодателем в определенной степени уже установлена процедура

подготовки, издания, государственной регистрации, опублико-

вания и вступления в силу административных актов. Но по-

скольку правила, касающиеся управленческих процедур, при-

нимаются самыми различными органами публичной власти,

которые по-разному понимают такие процедуры, то юридиче-

ская сила подобных актов ослабляется множеством проблем

управленческого процесса, требующих кардинального разреше-

ния.

Исполнительная функция административного акта заклю-

чается в том, что она обеспечивает практическое осуществле-

ние государственного управления посредством реализации

управленческих действий и правового установления порядка их

совершения.

Административно-процессуальная функция (в смысле оспа-

ривания в суде незаконных действий и решений администра-

ции).

В данном случае речь фактически идет об охранительной

функции, ибо современная теория административного акта ус-

танавливает реальную возможность судебного оспаривания лю-

бого акта управления, нарушающего права и свободы как фи-

зических, так и юридических лиц. Там, где существует возмож-

ность принятия или издания акта управления, там обязательно

должен быть установлен институт судебного оспаривания этого

административного акта. Иными словами, последний изначаль-

но (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в

себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции пра-

Глава 13. Правовые акты управления 383

воохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Вы-

полняя данную функцию, правовые акты управления создают

почву для формирования системы административной юстиции

(административного судопроизводства) — важного правового

средства устранения ошибок в административном правотворче-

стве.

Действие правовых актов управления

Действие актов управления — это правовой режим их прак-

тического применения: они начинают устанавливать, изменять

или прекращать правоотношения; они применяются при разре-

шении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на

них ссылаются при рассмотрении различных дел; они исполь-

зуются в качестве юридических документов и доказательств в

государственных органах (например, в судах, органах админи-

стративной юрисдикции). Действие правовых актов управления

всегда связано с необходимостью нормативной регламентации

управленческих отношений, формированием новых админист-

ративно-правовых отношений, решением конкретного спора

(дела),

появлением конкретных юридических последствий.

Действие правового акта управления (т. е. применение его

при разрешении споров и регулировании общественных отно-

шений) возможно лишь при наличии у него юридической си-

лы.

Под юридической силой акта управления понимается реаль-

ность практического использования данной правовой формы

управленческих действий в рамках системы публичного управ-

ления. Юридическая сила показывает способность акта управ-

ления выступать в роли нормативного регулятора управленче-

ских отношений, а также решать конкретные (или общие) за-

дачи государственного управления и его функции. Она

обеспечивает необходимость обязательного исполнения данно-

го акта всеми субъектами, которым он адресован. В случае не-

исполнения или нарушения акта управления государство и его

органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данно-

го акта, причем в некоторых случаях могут применяться и ме-

ры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт

управления отличается от актов управления, принятых различ-

ными органами общественных объединений, которые не ха-

рактеризуются государственно-правовой властной направлен-

ностью своего действия.

384

Раздел III. Формы управленческих действий

В государственном управлении существуют принципы пре-

зумпции законности актов управления (его соответствие требо-

ваниям и положениям законов, издание в рамках предостав-

ленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а

также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. пред-

полагается, что акт управления издан с соблюдением всех юри-

дических требований и обязателен для всех лиц, которым он

адресован. Правовые акты управления начинают действовать,

т. е. приобретать юридическую силу, с момента их издания

(принятия, утверждения) или опубликования в установленном

порядке и действуют до момента их официальной отмены (или

изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока

их действия. В некоторых случаях устанавливаются специаль-

ный порядок приведения акта управления в действие, т. е. всту-

пление его в силу (например, он приобретает юридическую си-

лу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и поря-

док вступления его в силу).

Важнейшими условиями вступления акта управления в юри-

дическую силу являются его подписание уполномоченным ли-

цом и официальное опубликование. Момент вступления акта

управления в действие, как правило, определяется при его при-

нятии; может быть установлено, что акт вступает в силу с мо-

мента подписания или опубликования или даты, указанной в

самом акте.

Если при издании акта управления имеет место нарушение

принципа законности, то его юридическая сила, практическая

целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под

сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре про-

верки актов управления на соответствие законам. В результате

проведенной проверки судебными или административными ор-

ганами акт управления может быть признан недействующим,

так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а

поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене

или изменению соответствующих актов управления.

Современное конституционное законодательство России ус-

танавливает важные положения относительно вступления в силу

правовых актов управления. Например, в соответствии с ч. 6

ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федераль-

ным законом и нормативным правовым актом органов исполни-

тельной власти субъектов РФ, принятым вне пределов ведения

Российской Федерации или совместного ведения Федерации и

ее субъектов, действует правовой акт, принятый региональными

Глава 13. Правовые акты управления 385

органами государственной власти (т. е. органами субъекта РФ).

В иных случаях при обнаружении противоречия действует феде-

ральный закон или нормативный правовой акт, принятый феде-

ральными органами исполнительной власти. Другим существен-

ным положением является то, что нормативный правовой акт

управления, затрагивающий права, свободы и обязанности гра-

ждан, не может действовать (применяться), если он не был опуб-

ликован для всеобщего сведения в установленном порядке (ч. 3

ст. 15 Конституции РФ).

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования

правовых актов управления устанавливается различными нор-

мативными правовыми актами в зависимости от вида акта и из-

дающих (принимающих) их органов федеральной и региональ-

ной исполнительной власти, а также органов местного само-

управления. При этом можно выделить следующие характерные

для всех производств по изданию (или принятию) администра-

тивных актов элементы.

Наличие нормативно установленной процедуры издания

или принятия актов управления.

Виды административных актов, которые вправе издавать

те или иные органы исполнительной власти, а также должност-

ные лица.

Подготовка проекта правового акта управления. На этой

стадии определяется срок подготовки проекта правового акта

управления и ведется его разработка одним из органов испол-

нительной власти (или несколькими органами по согласова-

нию).

Подготовка акта управления производится тем органом,

в компетенцию которого входит его издание, или по его пору-

чению одним или несколькими подчиненными ему органами,

организациями или должностными лицами. Инициаторами

проекта административного акта могут быть различные органи-

зации, структурные подразделения, должностные лица, госу-

дарственные и муниципальные служащие, которые, основыва-

ясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или

иную сферу своей управленческой деятельности.

Определение структуры проекта правового акта управле-

ния, которая должна обеспечивать логическое развитие темы

правового регулирования, и его обсуждение.

Согласование акта управления с заинтересованными ве-

домствами и должностными лицами; согласование может яв-

ляться обязательной стадией разработки акта управления, если

)то устанавливается в специальном нормативном акте (напри-

13 Административное право

386

Раздел III. Формы управленческих действий

мер,

обязательность согласования постановления федеральных

органов исполнительной власти, в котором затрагиваются фи-

нансово-экономические вопросы, с министерством финансов и

министерством экономики).

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении

или признании утратившими силу соответствующих ранее из-

данных актов или их частей в связи с изданием нового админи-

стративного акта.

Издание (подписание, утверждение) правового акта

управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведе-

ния лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его тре-

бования и положения, является необходимой стадией принятия

акта управления.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта

управления в Министерство юстиции РФ для его государствен-

ной регистрации (если в силу действия специальных норматив-

ных актов это обязательно).

10.

Официальное опубликование правового акта управления

и вступление его в силу имеет особо важное значение, посколь-

ку оно:

1) влечет серьезные правовые последствия, будучи важней-

шим основанием (предпосылкой) начала юридического дейст-

вия акта управления;

2) выполняет процессуальную функцию, так как опублико-

вание акта во многих случаях — момент вступления его в силу;

3) обусловливает правильное применение правовых актов

государственными органами, организациями, должностными

лицами и гражданами.

На режим действия правовых актов управления оказывают

решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юри-

дическая судьба:

а) соблюдение установленных требований к правовому содер-

жанию акта управления;

б) соблюдение порядка их издания и вступления в силу.

При соблюдении указанных требований акты управления

являются законными (отвечающими всем установленным тре-

бованиям); при несоблюдении же таких требований они могут

быть признаны недействительными (незаконными) и соответ-

ственно утрачивают свою юридическую силу.

Законные и отвечающие всем требованиям принятые в уста-

новленном порядке правовые акты управления могут терять

Глава 13. Правовые акты управления 387

юридическую силу в связи с наступлением определенных об-

стоятельств, например в связи с истечением срока действия

данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего

старый, и т. д. Таким образом, утрата юридической силы бази-

руется и на законных основаниях. В данном случае можно го-

ворить о законном фактическом прекращении действия адми-

нистративного акта. Новый акт по поводу прекращения старого

решения уже не принимается.

На практике существует несколько способов обеспечения

законности правовых актов управления. Такими способами яв-

ляются:

1) отмена акта управления (или внесение в него необходи-

мых изменений или дополнений);

2) приостановление их действия или их исполнения.

Российское законодательство и соответствующие админист-

ративно-правовые нормы определяют, что утрата юридической

силы акта управления происходит в случае его отмены в поряд-

ке,

установленном нормативными актами. Отмена правового

акта управления может быть осуществлена как органами (долж-

ностными лицами), которые приняли данный акт управления

(а также вышестоящими органами или должностными лицами),

так и органами, имеющими право отмены акта управления в

случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

Особое значение в системе современного административ-

ного права имеет возможность признания административных

актов недействующими или незаконными в судах. Главная

причина прекращения действия актов управления судом и фе-

деральными органами исполнительной власти общей компе-

тенции (по отношению к актам нижестоящих органов испол-

нительной власти) — нарушение принципа законности при их

подготовке и издании, а также нарушение законности в самом

тексте административных актов. Органы исполнительной вла-

сти специальной компетенции вправе отменять акты управле-

ния нижестоящих органов или должностных лиц не только по

причине нарушения актом управления законности, но и учи-

тывая его полезность и целесообразность для социальной

практики.

Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномо-

ченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов

государственной власти) и дела о соответствии Конституции РФ

нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а так-

же актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Поста-

388

Раздел III. Формы управленческих действий

новлениями Конституционного Суда РФ акты управления или

отдельные их части и положения могут быть признаны некон-

ституционными; в этом случае они утрачивают свою юридиче-

скую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды

(в случае признания недействующими индивидуальных актов

управления) фактически обладают правом отмены правовых ак-

тов управления.

Законодательные (представительные) органы государствен-

ной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии

с действующим федеральным и региональным законодательст-

вом могут отменять правовые акты управления соответствую-

щих государственных администраций. Глава администрации

субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и струк-

турных подразделений данной администрации. Глава адми-

нистрации при соответствующем обращении к нему руково-

дителей законодательных (представительных) органов государ-

ственной власти субъекта Федерации обязан отменить не

соответствующие законодательству акты органов администра-

ции. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в

Правительство РФ представления о признании недействитель-

ными правовых актов федеральных органов исполнительной

власти (федеральных министерств, государственных комитетов,

федеральных служб и т. д.). В соответствии с законодательст-

вом республик, входящих в состав Российской Федерации, гла-

вы исполнительной власти этих республик имеют право отме-

нять или приостанавливать действие нормативных и иных пра-

вовых актов управления, принятых органами исполнительной

власти этих республик.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он:

1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конститу-

ционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей

юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Кон-

ституции РФ и иным федеральным законам или признан незакон-

ным (недействительным);

2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим орга-

ном, уполномоченным на совершение таких действий. Органы

исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими

административных актов, их изменения и отмены в связи с их

незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного

действия, нецелесообразностью. Сам орган управления (или

должностное лицо) может отменить свое решение только в том

случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения

Глава 13. Правовые акты управления

389

опиралось на незаконные основания (подделаны документы;

недостоверная информация о лицах, в отношении которых

принимался документ).

Основаниями для отмены акта управления или для внесения

в них изменений и дополнений являются:

1) незаконность акта управления (противоречие нормам за-

конодательства) ;

2) практическая нецелесообразность; отсутствие положи-

тельных результатов действия актов управления;

3) необходимость замены устаревшего акта управления но-

вым или внесения в него многочисленных существенных изме-

нений и дополнений;

4) истечение срока действия акта управления.

Приостановление акта управления — официальное времен-

ное прекращение действия данного акта до момента рассмотре-

ния и принятия по нему окончательного решения органом,

имеющим право отменять или изменять правовой акт управле-

ния. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно

не действует (однако он не утрачивает своей юридической си-

лы),

когда, например:

1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов

исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего долж-

ностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной

власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конститу-

ции РФ, федеральным законам, международным обязательст-

вам России или нарушения прав и свобод человека и гражда-

нина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2

ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Федерального закона «Об общих

принципах организации законодательных (представительных)

и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации»). В соответствии со ст. 15 Федераль-

ного конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычай-

ном положении» Президент РФ вправе приостанавливать дей-

ствие правовых актов органов государственной власти субъек-

тов РФ, правовых актов органов местного самоуправления,

действующих на территории, на которой введено чрезвычайное

положение, в случае противоречия этих актов указу Президен-

та РФ о введении на данной территории чрезвычайного поло-

жения;

2) Правительство РФ может принять решение о приостанов-

лении действия актов федеральных органов исполнительной

власти или внести предложения Президенту РФ о приостанов-

390 Раздел III. Формы управленческих действий

лении действия актов органов исполнительной власти субъек-

тов РФ;

3) суд общей юрисдикции вправе приостановить действие

оспариваемого решения органа государственной власти, органа

местного самоуправления, должностного лица, государственно-

го или муниципального служащего до вступления в законную

силу решения суда по заявлению гражданина или организации

(ч.

4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспа-

ривании нормативного правового акта в суд не приостанавли-

вает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7

ст. 251 ГПК РФ);

4) принесение протеста прокурора на вступившее в закон-

ную силу постановление по делу об административном право-

нарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения

протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган,

должностное лицо, вынесшие постановление о назначении ад-

министративного наказания, приостанавливают исполнение

постановления в случае принесения протеста. О приостановле-

нии исполнения постановления выносится определение, кото-

рое при необходимости немедленно направляется в орган,

должностному лицу, для исполнения.

Многие российские федеральные законы содержат нормы,

устанавливающие для граждан и юридических лиц возмож-

ность обжалования действий и решений органов исполнитель-

ной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и за-

конные интересы. Большая часть всех административно-право-

вых споров разрешается в административном (внесудебном)

порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствую-

щий вышестоящий орган управления по отношению к органу

(должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мне-

нию гражданина, решение

. Данный способ разрешения адми-

нистративно-правового спора представляет собой часть управ-

ленческой деятельности, так как вышестоящее должностное

лицо,

рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные

контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю

систему и структуру подчиненных ему органов, организаций,

должностных лиц, государственных и муниципальных служа-

щих.

В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или

должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором

Право граждан на жалобы рассмотрено в гл. 7.

Глава 13. Правовые акты управления 391

устанавливается законность, обоснованность и целесообраз-

ность обжалуемого решения или действия подчиненного долж-

ностного лица или самого органа управления. Здесь также

налицо действие важного административно-правового метода

регулирования общественных отношений, а именно при рас-

смотрении спора реализуются правоотношения «властиподчи-

нения», несмотря на то что административно-правовой спор

возник при реализации отношений «горизонтального» типа

(т. е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъек-

тов).

§ 4. Виды правовых актов управления

Классификация правовых актов управления имеет важней-

шее значение не только для содержательного познания сущно-

сти института правового акта управления, но и для практиче-

ского применения административных актов, для их поиска и

эффективной работы с ними.

В зависимости от юридических свойств (или по юридиче-

скому содержанию) правовые акты управления подразделяются

на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные административные акты — это акты подза-

конного административного нормотворчества (или правоуста-

новительные акты), в которых:

содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов

высшей юридической силы, находящиеся в законодательных

актах, а также предусматривается механизм их реализации;

определяются типовые правила поведения в сфере публич-

ного управления (например, правила проведения контрольно-

надзорных мероприятий; порядок наложения административ-

ных взысканий);

устанавливается организационно-правовой статус звеньев и

органов исполнительной власти, непосредственно подведомст-

венных Президенту РФ и Правительству РФ;

реализуется механизм обеспечения конституционного стату-

са граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также об-

щественных объединений (например, об образовании, социаль-

ной защите);

устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

представляются специальные права и возлагаются специаль-

ные обязанности в сфере государственного управления (напри-