Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

372 Раздел III. Формы управленческих действий

различать следующие их разновидности: правовые акты го-

сударственного управления; правовые акты — организацион-

ные действия внутри аппарата органа управления; обращения

субъектов административного права; участие субъектов адми-

нистративного права в гражданско-правовых договорах; участие

субъектов административного права в рассмотрении хозяйст-

венно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других

правоохранительных органах; деятельность субъектов админи-

стративного права в качестве носителей многочисленных обя-

занностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила

техники безопасности, санитарно-эпидемиологические прави-

ла, правила пожарной безопасности)

Представляет интерес и классификация административно-

правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым

1) по степени юридического выражения: основные (издание

правовых актов, заключение административных договоров, вы-

пуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них,

т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие

определенные юридические последствия и имеющие юридиче-

скую направленность (регистрационные, разрешительные, кон-

трольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.).

Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением

юридически значимых документов, влекущих последующее из-

дание правовых актов, заключение административных догово-

ров.

Именно поэтому совершение юридически значимых дейст-

вий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов

об административных правонарушениях и т. д.) относится к

правовым формам деятельности управляющих органов и их

должностных лиц, ибо результаты таких организационно-пра-

вовых действий и составление юридически значимых докумен-

тов (акт ревизии, протокол об административном правонаруше-

нии) не только предшествуют правовым актам, но и служат

юридическим основанием для их издания

;

2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование

либо реакция на негативные явления в сфере государственного

управления;

См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев 3. А. Российское

административное право: Учебник. М., 1996. С.

141 —

142.

См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ.

соч.

С. 225-226.

См., например: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.

С. 125.

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий 373

3) по направленности: воздействие на общественные отно-

шения в сфере государственного управления (внешняя направ-

ленность) либо на деятельность подчиненного управленческого

персонала (внутренняя направленность);

4) по объему: общеобязательные либо адресованные кон-

кретным объектам;

5) по субъектному выражению: односторонне выраженные

(правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные

(административно-правовые договоры);

6) по инициативе применения: используемые субъектами

исполнительной власти и местной администрацией по своей

инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо ини-

циативе других участников управленческих отношений (напри-

мер,

по обращениям граждан, сообщениям средств массовой

информации, результатам опроса населения);

7) по условиям применения: нормальная обстановка либо

чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или воен-

ного положения;

8) по отношению к другим субъектам государственной вла-

сти:

используемые в отношениях с законодательными (предста-

вительными) либо судебными органами;

9) по особенностям объекта управляющего воздействия:

юридические лица в зависимости от форм собственности, гра-

ждане РФ, иностранцы;

10) по юридическому содержанию: дозволительные, запре-

тительные, предписывающие;

11) по характеру и методам решения вопросов компетенции:

процедурные (например, подготовка и принятие управленче-

ского решения) и процессуальные (например, в рамках адми-

нистративного производства).

Заметим, что на данный момент при отсутствии специаль-

ного административно-правового (в том числе и администра-

тивно-процессуального) нормативного материала, в котором

бы четко устанавливались формы и порядок осуществления

управленческих действий применительно к конкретной сфере,

полноценная классификация форм управления представляется

весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке админи-

стративного права результаты позволяют выделить основные

направления развития главных форм управления. Во-первых,

необходимо разграничить публично-правовые и частноправо-

вые формы осуществления управления (управленческих дейст-

вий).

Среди публично-правовых форм можно выделить нормо-

374

Раздел III. Формы управленческих действий

установление, установление волеизъявления и реальные адми-

нистративные акты.

Нормоустановление. Существуют различные формы нор-

моустановления органами исполнительной власти. Во всех слу-

чаях это означает появление норм права, адресованных публич-

ным управлением внешней среде, многочисленным субъектам

права, связанным с управлением или просто обязанным выпол-

нять его предписания. Административное нормоустановление

всегда направлено на установление принципов и особенностей

управленческой деятельности и процедур, используемых в адми-

нистративно-правовых отношениях как внутреннего, так и

внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести:

а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеоб-

щими правилами органов управления (правительственных и ад-

министративных органов); б) положения (уставы) — абстракт-

ные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосредствен-

ного государственного управления и местного самоуправления;

в) внутренние правовые установления или административные

предписания должностных лиц (начальников, руководителей),

направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно

установленных должностей. Главными признаками нормоуста-

новления являются абстрактно-всеобщее действие, односторон-

ность, установление для адресатов необходимого регулирования

соответствующих отношений или правил.

Волеизъявление публичного управления (администра-

ции).

К подобным актам относятся: а) административный акт

как типичная форма осуществления управленческих действий,

применяемая в системе юрисдикционного («нападающего»,

принуждающего) управления; б) административный договор,

являющийся формой управленческих действий в системе обес-

печивающего управления. Таким образом, основной признак

волеизъявления — это сознательное объявление (разъяснение,

уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформ-

ление (например, заявление о расторжении контракта в систе-

ме государственной службы, заявление об увольнении, предос-

тережение).

Реальные административные акты. Как важнейшая форма

управленческих действий они отличаются от верховного воле-

изъявления тем, что не направлены на создание определенных

правовых последствий, а влекут за собой действительный прак-

тический результат. К таким актам относятся: заявление прес-

сы,

отзывы (заключения), получение или выдача информации

Глава 13. Правовые акты управления

375

(справок); практические действия (например, направленные на

содержание в исправности дорог или способствующие совер-

шению правонарушения). Основной признак реальных актов —

появление практического результата управленческих действий.

Глава 13

Правовые акты управления

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение

правового акта управления

В теории административного права институт правового акта

управления (административного акта) является одним из цен-

тральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие

функции государственного управления (или публичного управ-

ления вообще). Решения и действия соответствующих органов

и должностных лиц оформляются, как правило, в виде право-

вых актов, которые могут носить нормативный или ненорма-

тивный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую право-

вую форму реализации управленческих действий по достиже-

нию целей и решению задач публичного управления. Акты

управления издаются органами исполнительной власти, однако

они также принимаются и государственными органами, отно-

сящимися к другим ветвям государственной власти, — органа-

ми законодательной и судебной властей. В последнем случае

акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) на-

правлены на разрешение внутриорганизационных проблем и

вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты

руководителей органов законодательной власти, прокуроров,

председателей судов. Судьи выносят также постановления по

делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в выс-

ших учебных заведениях специального учебного курса по про-

блеме административных правовых актов

. Традиционно в

учебниках отечественного административного права использу-

См.: Тихомиров Ю. А.

Котелевская Я. В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 3. См. также: Костенников М. В.

Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и при-

нятие. М., 2000.

376

Раздел III. Формы управленческих действий

ется термин «правовые акты управления», реже — «админист-

ративные акты»

Правовой акт управления в настоящее время получил широ-

кую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов ус-

тановлен в законодательных и иных нормативных актах. На-

пример, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ

издает постановления и распоряжения. В ст. 7 Федерального

закона «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации» определяется, что орга-

ны местного самоуправления и должностные лица местного са-

моуправления по вопросам местного значения принимают му-

ниципальные правовые акты, под которыми законодатель

понимает решения по вопросам местного значения или по во-

просам осуществления отдельных государственных полномо-

чий, переданных органам местного самоуправления федераль-

ными законами и законами субъектов РФ, принятые населени-

ем муниципального образования непосредственно, органом

местного самоуправления и (или) должностным лицом местно-

го самоуправления, документально оформленные, обязатель-

ные для исполнения на территории муниципального образова-

ния, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные

правила или имеющие индивидуальный характер.

Глава 7 указанного Закона устанавливает систему муници-

пальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в

силу, отмены и приостановления их действия. Нормативные

правовые акты органов местного самоуправления и должност-

ных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, сво-

боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу

после их официального опубликования (обнародования).

Под правовыми актами органов исполнительной власти и

местной администрации понимаются односторонние юридиче-

ски властные предписания, влекущие юридически значимые

последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты

управления являются наиболее распространенной юридической

(административно-правовой) формой реализации задач, целей

и функций исполнительной власти, публичного управления

(государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) — право-

вой акт, регулирующий управленческие отношения или разре-

См., например: Князев С. Д. Административное право: Учеб. по-

собие. Владивосток, 1997. С. 51—56.

Глава 13. Правовые акты управления

377

шающий конкретное управленческое дело (спор), устанавли-

вающий новый правовой статус субъектов права, обладающий

государственно-властным характером, издаваемый субъектами

публичного управления в одностороннем административном

порядке уполномоченными на то органами и должностными

лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках

управленческого процесса) в целях достижения целей управле-

ния, решения его задач и осуществления управленческих функ-

ций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавли-

вающими порядок подготовки и принятия нормативных право-

вых актов органами публичного управления, являются: Консти-

туция РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря

1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федераль-

ный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации»; Рег-

ламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Пра-

вительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от

23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в

силу актов Президента Российской Федерации, Правительства

Российской Федерации и нормативных правовых актов феде-

ральных органов исполнительной власти»; Типовой регламент

внутренней организации федеральных органов исполнительной

власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от

28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия фе-

деральных органов исполнительной власти, утвержденный по-

становлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30;

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных

органов исполнительной власти и их государственной регистра-

ции, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 ав-

густа 1997 г. № 1009 соответствующие нормативные правовые

акты, принимаемые органами государственной власти в субъек-

тах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) при-

сущи следующие характерные признаки.

Правовой акт представляет собой управленческое решение,

подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным

правилам управленческого процесса для решения конкретных за-

дач управления и реализации управленческих функций. Само

управленческое решение является результатом спланированных

и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъек-

тов публичного управления.

378

Раздел III. Формы управленческих действий

Правовой акт издается уполномоченным субъектом публич-

ного управления (органом государственного управления, орга-

ном местного самоуправления, должностными лицами) в пре-

делах предоставленной законом и иными нормативными акта-

ми компетенции.

Правовой акт управления принимается в одностороннем

порядке, т. е. специальным органом публичного управления или

должностным лицом, которые также контролируют его испол-

нение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управле-

ния, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление

властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в

отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его

действия пытаться выяснить степень его обоснованности и за-

конности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт

управления может быть в установленном законодательством ад-

министративном и судебном порядке оспорен или признан не-

действующим, т. е. незаконным или недействительным.

Правовой акт управления — юридически властное волеизъ-

явление органа публичного управления, в котором проявляются

его государственно-властные полномочия. Волеизъявление

субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом

документе, который служит формой данного волеизъявления.

Правовой акт управления носит государственно-властный ха-

рактер. Это означает, что его появление обусловлено общест-

венными и государственными интересами (публичными инте-

ресами) и направлено на урегулирование конкретных отноше-

ний, установление общеобязательных правил поведения или

решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в

системе функционирования исполнительной власти и всего

публичного управления.

Правовой акт управления определяет обязательные прави-

ла поведения, нормы права в сфере публичного управления либо

регламентирует конкретные (единичные) управленческие отно-

шения. Правовой акт содержит обязательное юридически вла-

стное предписание, подлежит безусловному исполнению, он

императивен. Таким образом, с одной стороны, администра-

тивный акт может регламентировать абстрактные правовые от-

ношения, т. е. вводить общеобязательные правила поведения

для неограниченного круга физических и юридических лиц

(так называемое абстрактное правовое регулирование), а с дру-

гой — разрешать возникший в управленческой практике спор

или административное дело (так называемое индивидуальное

Глава 13. Правовые акты управления 379

правовое регулирование). В последнем случае путем издания ад-

министративного акта орган исполнительной власти или долж-

ностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возни-

кающий в процессе его деятельности по осуществлению испол-

нительно-распорядительных властных полномочий.

6. Правовой акт управления определяет границы должного

поведения субъектов в сфере государственного управления. Он

создает юридическую основу для возникновения, изменения

или прекращения административно-правовых отношений либо

служит юридическим фактом, который непосредственно поро-

ждает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

Законность (правомерность или подзаконность) правового

акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он

может быть издан полномочным субъектом исполнительной

власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными за-

конами, международными договорами и другими законодатель-

ными актами, указами Президента РФ, постановлениями Пра-

вительства РФ, законодательными и иными нормативными ак-

тами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами),

нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной

власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в

них предписаний. Административный акт принимается на ос-

нове законов в порядке, установленном нормативными актами

(управленческий процесс), и для исполнения или применения

законов.

8. Правовой акт управления представляет собой разновид-

ность юридически значимых документов, используемых в про-

цессе деятельности органов управления (должностных лиц) и

представляющих собой справки, заключения, докладные запис-

ки,

протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и

т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют

юридическую значимость, но не содержат (в отличие от право-

вых актов) односторонние государственно-властные обязатель-

ные к исполнению предписания;

9. Правовой акт управления имеет специальную форму и поря-

док принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной

форме с соблюдением официально установленных процедур,

предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуж-

дения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения,

регистрации и опубликования. Для некоторых актов управле-

ния (например, актов федеральных органов исполнительной

власти) установлены правила подготовки, принятия, государст-

380 Раздел III. Формы управленческих действий

венной регистрации и опубликования. Отдельные положения

порядка принятия актов управления содержатся, например, в

регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах прове-

дения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных

инструкциях отдельных министерств, государственных комите-

тов,

федеральных служб и других органах федеральной испол-

нительной власти. Однако общие правила подготовки и утвер-

ждения правового акта пока не получили законодательного ус-

тановления.

Юридическое значение административных актов заключается

в том, чтобы показать их правовую роль в юридической прак-

тике не только органов государственного управления и местно-

го самоуправления, но и органов законодательной (представи-

тельной) и судебной властей. Раскрытие юридического значе-

ния актов управления позволит ответить, например, на

вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе

практического управления, могут ли они содействовать улучше-

нию механизма правового регулирования и др. В результате

можно будет выделить следующие аспекты юридического зна-

чения административных актов, которые:

1) выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются

фактическими основаниями для формирования новых правоот-

ношений, изменения или отмены старых отношений, создания

нового правового статуса различных субъектов права (издание

приказа о назначении на должность государственной службы

представляет собой реальное основание для формирования но-

вого статуса — правового статуса государственного служащего);

2) будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют

или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом

для неограниченного круга лиц общественные отношения, оп-

ределяют порядок управления, возможность назначения адми-

нистративных наказаний. Нормативные или индивидуальные

акты управления могут регламентировать поведение того или

иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обя-

занности или предоставляя определенные права (или же уста-

навливая и то и другое);

3) могут служить правовым и фактическим основанием для

подготовки и издания других административных актов (поста-

новление Правительства РФ является основанием для издания

федеральным министерством или различными ведомствами

конкретизирующих административных актов);

Глава 13. Правовые акты управления

381

4) могут выступать и в качестве юридических документов —

доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или

рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного дру-

гого дела);

5) могут стать важнейшим условием для осуществления тех

или иных действий, а также для реального действия других пра-

вовых актов и реализации прав и свобод физических и юриди-

ческих лиц (например, выдача местной администрацией реше-

ния о государственной регистрации юридического лица дает

возможность ему участвовать в различных гражданско-право-

вых и административно-правовых отношениях);

6) являются правовыми средствами: осуществления совре-

менной правовой политики в административно-правовой сфе-

ре;

проведения административной реформы; достижения целей

государственного управления; осуществления позитивного

функционирования органов исполнительной власти, должност-

ных лиц, государственных и муниципальных служащих; юриди-

ческой защиты прав и свобод граждан; улучшения качества

многообразной российской правовой жизни.

§ 2. Функции правового акта управления

Признаки акта управления достаточно полно раскрывают

его сущность и юридическую природу, а также основные на-

правления его воздействия на конкретные общественные отно-

шения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового

акта управления.

Функция правового акта управления — это регулирующее воз-

действие на публичные управленческие отношения, которое

обеспечивает достижение целей и решение задач управления

посредством издания административного акта. При издании ад-

министративного акта установленные в нем нормы воздейству-

ют на само публичное управление. В зависимости от характера

такого воздействия можно выделить следующие функции адми-

нистративного акта.

Функция обеспечения публичных интересов. Само админист-

ративное право в первую очередь призвано выражать, защи-

щать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления

как главная форма управления предназначены для реализации

интересов всего общества, его социальных групп, интересов са-

мого государства и граждан. Принимая административные ак-

ты,

органы исполнительной власти прежде всего руководству-