Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

342 Раздел II. Субъекты административного права

Как уже отмечалось выше, учреждение представляет собой

вид некоммерческой организации. Оно не является собствен-

ником имущества и закрепляется за учреждением на праве опе-

ративного управления. Различия между предприятиями и учре-

ждениями заключаются в результатах их основной деятельно-

сти:

первые производят материальные блага и получают

прибыль; вторые создают ценности в основном непроизводст-

венного характера или осуществляют управленческие функции.

В реальной действительности такое разделение достаточно ус-

ловно, так как нередко деятельности предприятий сопутствует

выполнение отдельных функций, характерных для учреждений,

и наоборот, учреждения часто выполняют работу, свойствен-

ную предприятиям.

Эти обстоятельства делают во многом похожими админист-

ративно-правовые статусы предприятий и учреждений. Учреди-

тельным документом на создание учреждения являются устав

или положение. Так же, как и предприятие, учреждение подле-

жит государственной регистрации, а на осуществление некото-

рых видов деятельности необходимо получение лицензии (на-

пример, на образовательную, медицинскую и др.).

Однако в отличие от предприятий некоторые учреждения

подлежат государственной аттестации и аккредитации. Напри-

мер,

образовательные учреждения проходят аттестацию один

раз в пять лет. Для того чтобы образовательное учреждение

имело право выдавать своим выпускникам документы государ-

ственного образца о соответствующем образовании, оно долж-

но иметь от государства (в данном случае от Федерального

агентства по образованию) свидетельство о государственной ак-

кредитации. Государственная аккредитация гарантирует качест-

во образовательных услуг не ниже требований государственно-

го стандарта.

Государственные учреждения имеют большую зависимость

от государства, чем негосударственные. На работу учреждений,

в том числе и негосударственных, влияние государства сильнее,

чем на деятельность предприятий. Государство обеспечивает

проведение единой политики во всех учреждениях, относящих-

ся к той или иной сфере, например в области образования, ме-

дицины, культуры и др.

В учреждениях, как правило, издаются следующие акты:

положения;

инструкции;

приказы директора (иного руководителя) учреждения;

Глава 11. Организации как субъекты права

343

указания директора (иного руководителя) учреждения, его

заместителей;

распоряжения директора (иного руководителя) учреждения,

его заместителей;

указания и распоряжения руководителей структурных под-

разделений учреждения;

приказы, указания и распоряжения руководителей филиалов

учреждения;

совместные решения администрации и общественных орга-

низаций;

документы, принятые на собрании трудового коллектива;

решения совета трудового коллектива;

договоры (хозяйственные договоры и др.).

§ 3. Понятие и виды общественных объединений

Право граждан РФ на объединение, включая право созда-

вать профессиональные союзы для защиты своих интересов, за-

креплено в ст. 30 Конституции РФ. Конституция гарантирует

свободу деятельности общественных объединений. Аналогич-

ные нормы содержатся в конституциях и уставах субъектов РФ.

Система законодательства об общественных объединениях

включает федеральные законы «Об общественных объедине-

ниях», «О благотворительной деятельности и благотворитель-

ных организациях», «О государственной поддержке молодеж-

ных и детских общественных объединений», «О некоммерче-

ских организациях», «О профессиональных союзах, их правах

и гарантиях деятельности», «О свободе совести и о религиоз-

ных объединениях», «О политических партиях» и ряд других

актов.

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных

объединениях» под общественным объединением понимается

добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирова-

ние,

созданное по инициативе граждан, объединившихся на ос-

нове общности интересов для реализации общих целей, указан-

ных в уставе общественного объединения.

Право граждан на объединение включает право создавать на

добровольной основе общественные объединения для защиты

общих интересов и достижения общих целей, право вступать в

существующие общественные объединения либо воздерживать-

ся от вступления в них, а также право беспрепятственно выхо-

дить из общественных объединений. Право граждан на созда-

344

Раздел II. Субъекты административного права

ние общественных объединений реализуется как непосредст-

венно путем объединения физических лиц, так и через другие

общественные объединения, которые наделены правоспособно-

стью юридических лиц.

Граждане имеют право создавать по своему выбору общест-

венные объединения без предварительного разрешения органов

государственной власти и органов местного самоуправления, а

также право вступать в такие общественные объединения на ус-

ловиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами

общественные объединения могут регистрироваться и приобре-

тать права юридического лица либо функционировать без госу-

дарственной регистрации и приобретения прав юридического

лица.

Общественные объединения независимо от их организаци-

онно-правовых форм равны перед законом. Деятельность обще-

ственных объединений основывается на принципах доброволь-

ности, равноправия, самоуправления и законности. Обществен-

ные объединения свободны в определении своей внутренней

структуры, целей, форм и методов своей работы. Деятельность

общественных объединений должна быть гласной, а информа-

ция об их учредительных и программных документах — обще-

доступной.

Запрещается создание и деятельность общественных объе-

динений, цели или действия которых направлены на насильст-

венное изменение основ конституционного строя и нарушение

целостности Российской Федерации, подрыв безопасности го-

сударства, создание вооруженных формирований, разжигание

социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Учредителями общественного объединения являются физи-

ческие лица и получившие правоспособность юридических лиц

общественные объединения, созвавшие съезд, конференцию

или общее собрание, на котором принимается устав общест-

венного объединения и формируются его руководящие и кон-

трольно-ревизионные органы. Учредители общественного объ-

единения — физические и юридические лица имеют равные

права и несут равные обязанности.

Членами общественного объединения являются физические

лица и получившие права юридического лица другие общест-

венные объединения, чья заинтересованность в совместном ре-

шении задач данного объединения, согласно нормам его уста-

ва, оформляется соответствующими индивидуальными заявле-

ниями или документами, позволяющими учитывать число

Глава 11. Организации как субъекты права 345

членов общественного объединения в целях обеспечения их

равноправия как членов данного объединения. Члены общест-

венного объединения — физические и юридические лица име-

ют равные права и несут равные обязанности.

Члены общественного объединения имеют право избирать и

быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионные

органы данного объединения, а также контролировать деятель-

ность руководящих органов общественного объединения в со-

ответствии с его уставом. Они имеют права и несут обязанно-

сти в соответствии с требованиями норм устава общественного

объединения и в случае несоблюдения этих требований могут

быть исключены из общественного объединения.

Участниками общественного объединения являются физи-

ческие и получившие права юридического лица другие общест-

венные объединения, выразившие поддержку целям данного

объединения и его конкретным акциям, а также принимающие

участие в его деятельности без обязательного оформления усло-

вий своего участия (если иное не предусмотрено уставом дан-

ного общественного объединения). Участники общественного

объединения — физические и юридические лица имеют равные

права и несут равные обязанности.

Общественные объединения могут создаваться в одной из

следующих организационно-правовых форм:

1) общественная организация;

2) общественное движение;

3) общественный фонд;

4) общественное учреждение;

5) орган общественной самодеятельности;

6) политическая партия.

Общественная организация — это основанное на членстве об-

щественное объединение, созданное на основе совместной дея-

тельности объединившихся граждан для защиты их общих ин-

тересов и достижения целей, стоящих перед организацией.

Членами общественной организации в соответствии с законами

об отдельных видах общественных объединений и уставом дан-

ной организации могут быть физические лица и получившие

правоспособность юридических лиц общественные объедине-

ния (если иное не установлено Федеральным законом «Об об-

щественных объединениях» и законами об отдельных видах об-

щественных объединений).

Высший руководящий орган общественной организации —

съезд, конференция или общее собрание. Постоянно действую-

346

Раздел II. Субъекты административного права

щим руководящим органом общественной организации являет-

ся выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, конфе-

ренции или общему собранию. В случае государственной реги-

страции общественной организации ее постоянно действующий

руководящий орган осуществляет права юридического лица от

имени общественной организации и исполняет ее обязанности в

соответствии с уставом.

Общественное движение — это состоящее из участников и не

имеющее членства массовое общественное объединение, пре-

следующее социальные, политические и иные общественно по-

лезные цели, которые поддерживаются участниками общест-

венного движения.

Высшим руководящим органом общественного движения

признается съезд, конференция или общее собрание. Постоян-

но действующим руководящим органом общественного движе-

ния является выборный коллегиальный орган, подотчетный

съезду, конференции или общему собранию. В случае государ-

ственной регистрации общественного движения его постоянно

действующий руководящий орган осуществляет права юриди-

ческого лица от имени общественного движения и исполняет

его обязанности в соответствии с уставом.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фон-

дов,

представляющий собой не имеющее членства обществен-

ное объединение. Цель деятельности общественного фонда за-

ключается в формировании имущества на основе добровольных

взносов, иных не запрещенных законом поступлений и исполь-

зовании данного имущества на общественно полезные цели.

Учредители и управляющие имуществом общественного фонда

не вправе использовать его имущество в собственных интере-

сах.

Руководящий орган общественного фонда формируется его

учредителями и участниками либо решением учредителей об-

щественного фонда, принятым в виде рекомендаций или пер-

сональных назначений, либо путем избрания участниками на

съезде, конференции или общем собрании. В случае государст-

венной регистрации общественного фонда данный фонд осу-

ществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном

ГК РФ.

Общественное учреждение — это общественное объединение,

не имеющее членства и ставящее своей целью оказание кон-

кретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соот-

ветствующих уставным целям объединения. Управление обще-

Глава 11. Организации как субъекты права 347

ственным объединением и его имуществом осуществляется ли-

цами, назначенными учредителями объединения.

В соответствии с учредительными документами в общест-

венном учреждении может создаваться коллегиальный орган,

избираемый участниками, не являющимися учредителями дан-

ного учреждения и потребителями его услуг. Данный орган мо-

жет определять содержание деятельности общественного учре-

ждения, иметь право совещательного голоса при учредителях,

но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреж-

дения, за исключением случаев, установленных учредителями.

В случае государственной регистрации общественного учрежде-

ния данное учреждение осуществляет свою деятельность в по-

рядке, установленном ГК РФ.

Органом общественной самодеятельности является не имею-

щее членства общественное объединение, цель которого — со-

вместное решение различных социальных проблем, возникаю-

щих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Реше-

ние этих проблем направлено на удовлетворение потребностей

неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достиже-

нием уставных целей и реализацией программ органа общест-

венной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по

инициативе граждан, заинтересованных в решении этих про-

блем, и строит свою работу на основе самоуправления. Орган

общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоя-

щих органов или организаций. В случае государственной реги-

страции органа общественной самодеятельности он в соответ-

ствии с его уставом приобретает права и принимает на себя

обязанности юридического лица.

Политическое общественное объединение — это общественное

объединение, в уставе которого в числе основных целей долж-

ны быть закреплены участие в политической жизни общества

посредством влияния на формирование политической воли

граждан, участие в выборах в органы государственной власти и

органы местного самоуправления посредством выдвижения

кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие

в организации и деятельности этих органов. Порядок создания,

деятельности, реорганизации и ликвидации политических пар-

тий регулируется Федеральным законом «О политических пар-

тиях».

Общественные объединения независимо от организацион-

но-правовой формы вправе создавать союзы и ассоциации обще-

348 Раздел II. Субъекты административного права

ственных объединений на основе учредительных договоров и

уставов, принятых этими союзами (ассоциациями), образуя но-

вые общественные объединения.

В Российской Федерации создаются и действуют общерос-

сийские, межрегиональные, региональные и местные общест-

венные объединения.

Общероссийским общественным объединением признается объ-

единение, которое осуществляет свою деятельность на террито-

риях более половины субъектов РФ и имеет там свои структур-

ные подразделения — организации, отделения, филиалы и

представительства. Общероссийские общественные объедине-

ния могут использовать в своих названиях наименования «Рос-

сия»,

«Российская Федерация» и образованные на их основе

слова и словосочетания без специального разрешения право-

мочного государственного органа.

Под межрегиональным общественным объединением понимает-

ся объединение, которое осуществляет свою деятельность на

территориях менее половины субъектов РФ и имеет там свои

структурные подразделения.

Деятельность регионального общественного объединения осу-

ществляется в пределах территории одного субъекта РФ.

Местное общественное объединение работает в пределах тер-

ритории органа местного самоуправления.

Общественное объединение, образованное в Российской

Федерации, признается международным общественным объедине-

нием, если в соответствии с его уставом в иностранных государ-

ствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно

его структурное подразделение — организация, отделение или

филиал и представительство.

4. Основы административно-правового статуса

общественных объединений

Административная правосубъектность общественных объе-

динений включает комплекс принадлежащих им прав и обязан-

ностей, которые реализуются во взаимоотношениях с граждана-

ми,

органами исполнительной власти и местного самоуправле-

ния, государственными и негосударственными учреждениями,

предприятиями и организациями. Административная право-

субъектность общественных объединений определяет виды ад-

министративных правоотношений, субъектами которых они яв-

ляются.

Глава 11. Организации как субъекты права

349

Несмотря на отличия в административно-правовом положе-

нии различных общественных объединений, их статусам прису-

щи многие общие черты. Это определяется тем, что все обще-

ственные объединения:

1) образуются физическими и юридическими лицами на

добровольной основе;

2) не обладают государственно-властными полномочиями;

3) не являются субъектами правотворчества;

4) действуют от своего имени;

5) не являются коммерческими организациями, т. е. цель их

деятельности не преследует извлечение прибыли.

Важнейшее положение, определяющее статус общественных

объединений, — отсутствие руководства их деятельностью со

стороны государства. Не допускается вмешательство органов

государственной власти и их должностных лиц в деятельность

общественных объединений, а самих объединений — в деятель-

ность государственных органов, за исключением случаев, пре-

дусмотренных Федеральным законом «Об общественных объе-

динениях». Этот же принцип взаимного невмешательства ха-

рактерен для отношений общественных объединений с

органами местного самоуправления.

Между тем, согласно данному Закону, государство определя-

ет требования к содержанию устава общественных объединений,

по желанию объединений их регистрирует, наделяя правами

юридического лица, обеспечивает соблюдение прав и законных

интересов объединений, оказывает поддержку их деятельности,

регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и др. Ор-

ган юстиции, регистрирующий общественные объединения,

контролирует соответствие их деятельности уставным целям,

имеет право запрашивать их распорядительные документы, мо-

жет направлять своих представителей для участия в проводимых

ими мероприятиях, в установленных федеральным законом слу-

чаях вправе выносить руководящим органам этих объединений

письменные предупреждения с указанием конкретных основа-

ний их вынесения.

Общественные объединения обязаны соблюдать законода-

тельство РФ, нормы и принципы международного права, еже-

годно публиковать отчет об использовании своего имущества и

информировать орган, регистрирующий объединение, о про-

должении своей деятельности, допускать представителей этого

органа на проводимые мероприятия, оказывать им содействие в

ознакомлении с деятельностью объединения и др.

350

Раздел II. Субъекты административного права

Общественные объединения, в свою очередь, вправе:

свободно распространять информацию о своей деятельно-

сти;

участвовать в выработке решений органов государственной

власти и местного самоуправления;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пи-

кетирование;

учреждать средства массовой информации и осуществлять

издательскую деятельность;

представлять и защищать свои права, законные интересы

своих членов и участников, других граждан в органах государ-

ственной власти, органах местного самоуправления и в других

общественных объединениях;

осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотрен-

ные законами об общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам общест-

венной жизни, вносить предложения в органы государственной

власти;

участвовать в избирательных кампаниях (при условии госу-

дарственной регистрации данного общественного объединения

и при наличии в его уставе положения об участии в выборах).

Общественные объединения могут заниматься предприни-

мательской деятельностью, если это соответствует их уставным

целям и служит достижению данных целей. Осуществляемая

ими предпринимательская деятельность регулируется ГК РФ и

другими законодательными актами. Они могут создавать хозяй-

ственные товарищества и иные хозяйственные организации, а

также приобретать имущество, предназначенное для ведения

предпринимательской деятельности.

Доходы от предпринимательской деятельности обществен-

ных объединений не могут перераспределяться между членами

или участниками этих объединений и должны использоваться

только для достижения уставных целей. При этом допускается

использование общественными объединениями своих средств

на благотворительные цели.

В уставе общественного объединения должны быть отра-

жены:

название, цели общественного объединения, его организа-

ционно-правовая форма;

структура общественного объединения, руководящие и кон-

трольно-ревизионный органы общественного объединения,

Глава 11. Организации как субъекты права

351

территория, в пределах которой данное объединение осуществ-

ляет свою деятельность;

для объединений, предусматривающих членство, условия и

порядок приобретения и утраты членства, права и обязанности

членов данного объединения;

компетенция и порядок формирования руководящих орга-

нов общественного объединения, сроки их полномочий, место

нахождения постоянно действующего руководящего органа;

порядок внесения изменений и дополнений в устав общест-

венного объединения;

источники формирования денежных средств и иного иму-

щества общественного объединения, права общественного объ-

единения и его структурных подразделений по управлению

имуществом;

порядок реорганизации и ликвидации общественного объе-

динения.

Принадлежность общественного объединения к политиче-

ским общественным объединением должна быть оговорена в

его уставе.

В уставе могут предусматриваться и иные положения, отно-

сящиеся к деятельности общественного объединения.

Общественное объединение вправе не регистрироваться в

органах юстиции. В этом случае данное объединение не приоб-

ретает прав юридического лица. Для приобретения прав юри-

дического лица общественное объединение подлежит государ-

ственной регистрации в соответствии с Федеральным законом

«О государственной регистрации юридических лиц» с учетом

специального порядка государственной регистрации общест-

венных объединений.

Решение о государственной регистрации общероссийского

или международного общественного объединения принимается

Министерством юстиции РФ; межрегионального общественно-

го объединения — территориальным органом Министерства

юстиции РФ по месту нахождения постоянно действующего ру-

ководящего органа общественного объединения; регионального

или местного общественного объединения — территориальным

органом Министерства юстиции РФ в соответствующем субъ-

екте РФ.

Для государственной регистрации общественного объедине-

ния в Министерство юстиции РФ или его соответствующий

территориальный орган подаются следующие документы: 1) за-

явление, подписанное членами постоянно действующего руко-