Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

312 Раздел II. Субъекты административного права

ренних дел, государственных инспекций, других контрольно-

надзорных органов).

В федеральном государственном органе и государственном

органе субъекта РФ ведутся, в том числе на электронных носи-

телях, реестры государственных служащих, которые формируют-

ся на основе персональных данных государственных служащих.

Сведения, которые внесены в реестр федеральных государст-

венных служащих в федеральном государственном органе и в

реестры государственных служащих субъектов РФ в государст-

венных органах субъектов РФ, в случаях, установленных феде-

ральными законами и иными нормативными правовыми акта-

ми Российской Федерации, относятся к сведениям, составляю-

щим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям

конфиденциального характера.

Реестры федеральных государственных служащих в феде-

ральных государственных органах составляют Реестр федераль-

ных государственных служащих. Реестры государственных гра-

жданских служащих в государственных органах субъекта РФ

составляют Реестр государственных гражданских служащих

субъекта РФ. Реестр федеральных государственных служащих и

реестры государственных гражданских служащих субъекта РФ

составляют Сводный реестр государственных служащих Россий-

ской Федерации.

Содержание и порядок ведения Реестра федеральных госу-

дарственных служащих, а также перечень сведений, включае-

мых в Сводный реестр государственных служащих Российской

Федерации, устанавливаются Президентом РФ.

Статья 43 Федерального закона «О государственной граж-

данской службе Российской Федерации» определяет порядок

ведения представителем нанимателя реестра государственных

гражданских служащих Российской Федерации. Реестры феде-

ральных государственных гражданских служащих в федераль-

ных государственных органах и реестры государственных граж-

данских служащих субъектов РФ образуют Сводный реестр го-

сударственных гражданских служащих Российской Федерации,

порядок ведения которого утверждается указом Президента РФ.

§ 11. Прохождение государственной службы

Прохождение государственной службы — это процесс прак-

тического служения государству лица, назначенного на госу-

дарственную должность государственной службы, выполнения

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 313

соответствующего вида управленческой или иной государствен-

но-служебной деятельности. Прохождение государственной

службы регламентируется не только Федеральным законом «О

государственной гражданской службе Российской Федерации»,

иными федеральными законами (например, Федеральным за-

коном «О воинской обязанности и военной службе») и закона-

ми субъектов РФ о государственной службе, но и указами Пре-

зидента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативны-

ми правовыми актами федеральных органов исполнительной

власти.

Федеральные законы о видах государственной службы и

иные нормативные правовые акты Российской Федерации ус-

танавливают порядок поступления на государственную службу

и замещения вакантных должностей государственной службы

на конкурсной основе, условия формирования конкурсных ко-

миссий, правила опубликования информации о конкурсах в

средствах массовой информации, а также предусматривают

другой порядок поступления на государственную службу и за-

мещения вакантных должностей государственной службы.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты

Российской Федерации устанавливают формы подготовки граж-

дан для прохождения государственной службы.

Переподготовка, повышение квалификации и стажировка

государственных служащих осуществляются в соответствии с

федеральными законами и иными нормативными правовыми

актами Российской Федерации, законами и иными норматив-

ными правовыми актами субъектов РФ.

Институт прохождения государственной службы характери-

зуется следующими основными чертами.

С практической структурно-функциональной точки зре-

ния прохождение службы является длящимся процессом, начинаю-

щимся с возникновения государственно-служебных отношений,

т. е. с момента замещения служащим государственной должно-

сти,

связанным с дальнейшим перемещением лица по службе,

проведением оценки и аттестации служащих, и заканчивающим-

ся прекращением государственно-служебных отношений.

Содержание прохождения службы, т. е. выполнение госу-

дарственными служащими своих должностных обязанностей,

управленческих и других функций; на этом временном отрезке

реализуется правовой статус государственного служащего.

Прохождение государственной службы устанавливается

нормативно. Таким образом, как подынститут правового ин-

314

Раздел II. Субъекты административного права

ститута государственной службы оно объединяет правовые

нормы, регулирующие следующие вопросы: замещение госу-

дарственных должностей, специальная профессиональная под-

готовка сотрудников различных государственных органов, со-

вместительство, реальное выполнение служащими своих долж-

ностных обязанностей и реализация прав, порядок присвоения

квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение

служащих и привлечение их к ответственности (к различным

видам юридической ответственности), аттестация государст-

венных служащих, продвижение (перемещение) по службе

(должностной рост на конкурсной основе), условия службы,

социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации)

государственных служащих, основания и способы прекраще-

ния государственной службы.

Условия прохождения государственной службы: продолжи-

тельность служебного времени, ежегодного оплачиваемого от-

пуска; дополнительные отпуска; денежное довольствие служа-

щих; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное

и дополнительное социальное страхование; порядок обеспече-

ния жилой служебной площадью, служебным транспортом; ус-

луги технического и социально-бытового характера при на-

хождении в служебной командировке и т. д.

Сведения о государственном служащем (прохождении им

государственной службы) содержатся в личном деле государст-

венного служащего. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г.

№ 609 было утверждено Положение о персональных данных го-

сударственного гражданского служащего Российской Федера-

ции и ведении его личного дела. Личное дело ведется структур-

ным подразделением кадров государственного органа (кадровой

службой соответствующего государственного органа) и при пе-

реводе государственного служащего передается по новому мес-

ту его государственной службы. Запрещено ведение нескольких

личных дел одного государственного служащего.

Сведения о всех государственных служащих, занимающих

должности государственной службы, а также включенных в ре-

зерв на выдвижение на вышестоящие государственные долж-

ности государственной службы, содержатся в Федеральном

реестре государственных служащих и реестре государственных

служащих субъектов РФ. Ведение личных дел и Реестра госу-

дарственных служащих осуществляется в соответствии с акта-

ми законодательства РФ, а также законами и иными норма-

тивными правовыми актами субъектов РФ. Запрещены сбор и

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 315

внесение в личные дела и Реестр государственных служащих

сведений об их политической, религиозной принадлежности и

частной жизни.

Форма и порядок ведения, учета и хранения документов,

подтверждающих профессиональную служебную деятельность

государственных служащих, устанавливаются федеральными за-

конами и иными нормативными правовыми актами Россий-

ской Федерации, законами и иными нормативными правовыми

актами субъектов РФ.

Персональные данные, внесенные в личные дела и докумен-

ты учета государственных служащих, являются пресонифици-

рованными и в случаях, установленных федеральными закона-

ми и иными нормативными правовыми актами РФ, относятся

к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных

случаях к сведениям конфиденциального характера.

Законодательством РФ определены порядок приема на го-

сударственную службу, прохождения испытательного срока,

особенности условий государственной службы, порядок про-

ведения аттестации служащих, замещения государственных

должностей, присвоения классных чинов и многие другие во-

просы.

На государственную службу по контракту вправе поступать

граждане, владеющие государственным языком и достигшие

возраста, установленного федеральным законом о виде государ-

ственной службы для прохождения государственной службы

данного вида. Федеральным законом о виде государственной

службы или законом субъекта РФ могут быть установлены до-

полнительные требования к гражданам при поступлении на го-

сударственную службу по контракту (см., например, гл. 4 «По-

ступление на гражданскую службу» и 5 «Служебный контракт»

Федерального закона «О государственной гражданской службе

Российской Федерации»). Федеральный закон о виде государ-

ственной службы определяет условия контрактов, порядок их

заключения, а также основания и порядок прекращения их

действия.

Право поступления на государственную службу имеют по

общему правилу граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста

(не моложе 18 лет), владеющие государственным языком,

имеющие профессиональное образование и отвечающие требо-

ваниям, установленным законодательством РФ о государствен-

ной службе. При поступлении на государственную службу, а

также при ее прохождении не допускается установления каких

316

Раздел II. Субъекты административного права

бы то ни было прямых или косвенных ограничений или пре-

имуществ в зависимости от расы, национальности, языка, пола,

происхождения, имущественного и должностного положения,

места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъек-

тов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к

общественным организациям и профессиональным союзам,

созданным в установленном Конституцией РФ и другими зако-

нами порядке, а также других обстоятельств для граждан, про-

фессиональная подготовка которых отвечает требованиям по

соответствующей государственной должности.

Общие положения о равенстве прав граждан на замещение

должностей не исключают некоторых ограничений, которые

касаются особых случаев. Так, гражданин не может быть при-

нят на государственную службу и находиться на государствен-

ной службе, например, в следующих случаях:

а) признания его недееспособным или ограниченно дееспо-

собным решением суда, вступившим в законную силу;

б) лишения его судом права занимать государственные долж-

ности в течение назначенного срока;

в) наличия в соответствии с заключением медицинского уч-

реждения заболевания, препятствующего выполнению должно-

стных обязанностей;

г) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья,

сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и

дети супругов) с государственным служащим, если их государ-

ственная служба связана с непосредственной подчиненностью

или подконтрольностью одного из них другому, и в других слу-

чаях, установленных нормативными актами Роcсийской Феде-

рации;

д) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к

сведениям, составляющим государственную и иную охраняем-

ую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей

по должности государственной службы, на которую претендует

гражданин, связано с использованием таких сведений;

е) наличия гражданства иностранного государства, за ис-

ключением случаев, если доступ к государственной службе уре-

гулирован на взаимной основе межгосударственными соглаше-

ниями;

ж) отказа от представления сведений о доходах государст-

венного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на

праве собственности.

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 317

На первоначальном этапе образования государственно-слу-

жебного правоотношения целесообразно различать два право-

вых документа: контракт (служебный контракт) и приказ (акт)

о назначении гражданина на государственную должность госу-

дарственной службы. Служебный контракт заключается на ос-

нове акта государственного органа о назначении на должность

государственной гражданской службы. Служебный контракт —

соглашение между представителем нанимателя и гражданином,

поступающим на государственную гражданскую службу, или

гражданским служащим о прохождении гражданской службы и

замещении должности гражданской службы. Служебный кон-

тракт устанавливает права и обязанности сторон (ст. 23 Феде-

рального закона «О государственной гражданской службе Рос-

сийской Федерации»). В соответствии с федеральным законом

о виде государственной службы контракт может заключаться с

гражданином на неопределенный срок; на определенный срок;

на срок обучения в образовательном учреждении профессио-

нального образования и на определенный срок государствен-

ной службы после его окончания.

Для лица, впервые поступающего на государственную служ-

бу (принятого на государственную должность государственной

службы), а также для государственного служащего при переводе

на государственную должность государственной службы иной

группы и иной специализации, может быть установлен испыта-

тельный срок (испытание) продолжительностью от трех месяцев

до одного года в зависимости от уровня подготовки и должно-

сти государственной службы, на которую гражданин поступает.

Отсутствие в акте государственного органа о назначении на

должность гражданской службы и служебном контракте усло-

вия об испытании означает, что гражданский служащий принят

без испытания. В период испытания на гражданского служаще-

го распространяются положения Федерального закона «О госу-

дарственной гражданской службе Российской Федерации», дру-

гих законов и иных нормативных правовых актов о граждан-

ской службе.

На замещение вакантной государственной должности госу-

дарственной службы может быть объявлен конкурс, который

обеспечивает право граждан на равный доступ к государствен-

ной службе. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112

утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной

должности государственной гражданской службы Российской

Федерации. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие за-

318 Раздел II. Субъекты административного права

явления на участие в конкурсе, полностью соблюдают условия

относительно их поступления на службу (наличие требуемого

возраста, отсутствие обстоятельств отказа в приеме на государ-

ственную службу, наличие всех необходимых документов). Го-

сударственные служащие могут участвовать в конкурсе незави-

симо от того, какие должности они занимают в момент его

проведения. Конкурс заключается в оценке профессионального

уровня претендентов на замещение должности гражданской

службы, их соответствия квалификационным требованиям и

должности гражданской службы.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности

государственной службы создается конкурсная комиссия, которая

оценивает участников конкурса на основании документов об

образовании, о прохождении государственной службы и о дру-

гой трудовой деятельности, а также на основании рекоменда-

ций, результатов тестирования, других документов, представ-

ляемых по решению соответствующих органов по вопросам го-

сударственной службы.

Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на

замещение вакантной должности гражданской службы форми-

руется таким образом, чтобы была исключена возможность воз-

никновения конфликтов интересов, которые могут повлиять на

решения, принимаемые конкурсной комиссией. Решения кон-

курсной комиссии могут быть обжалованы претендентом на за-

мещение должности государственной службы в суд.

Профессиональная служебная деятельность гражданского

служащего осуществляется в соответствии с должностным рег-

ламентом, который утверждается представителем нанимателя и

является составной частью административного регламента госу-

дарственного органа. Постановлением Правительства РФ от

13 августа 2005 г. № 514 утвержден Типовой должностной рег-

ламент статс-секретарей — заместителей руководителей феде-

ральных органов исполнительной власти. Результаты исполне-

ния гражданским служащим должностного регламента учиты-

ваются при проведении конкурса на замещение вакантной

должности гражданской службы или включении гражданского

служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной

служебной деятельности при проведении аттестации, квалифи-

кационного экзамена либо поощрении гражданского служа-

щего.

Важным правовым средством установления степени соответ-

ствия государственного служащего замещаемой им должности

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 319

государственной службы является аттестация государственного

служащего. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 ут-

вердил Положение о проведении аттестации государственных

гражданских служащих Российской Федерации, которое опре-

деляет порядок проведения аттестации государственных граж-

данских служащих РФ, замещающих должности государствен-

ной гражданской службы РФ в федеральном государственном

органе, государственном органе субъекта РФ или их аппаратах.

Аттестация проводится в целях определения соответствия граж-

данского служащего занимаемой должности гражданской служ-

бы на основе оценки его профессиональной служебной дея-

тельности. Под аттестацией государственных служащих пони-

мается деятельность, в процессе которой аттестационная

комиссия в рамках установленной научно обоснованной проце-

дуры для выявления степени соответствия служащего занимае-

мой должности производит оценку деловых, личных и нравст-

венных качеств служащего, процесса и итогов его служебной

деятельности. При проведении аттестации учитываются соблю-

дение государственным служащим ограничений, отсутствие на-

рушений запретов, выполнение требований к служебному пове-

дению и обязательств, установленных федеральными законами

о государственной службе. Результатами аттестации становятся

решение (оценка) и рекомендации аттестационной комиссии

по улучшению труда как аттестуемого лица, так и аппарата все-

го государственного органа. Аттестация — это прежде всего

деятельность, которая раскрывается в полном объеме только

при эффективном функционировании всего ее механизма: под-

готовки аттестации; осуществления контроля за работой служа-

щих; принятия решения соответствующим руководящим орга-

ном или руководителем по результатам аттестации; реализации

рекомендаций аттестационной комиссии по совершенствова-

нию работы служащих и всей администрации в целом; разре-

шения возникающих споров, связанных с проведением аттеста-

ции и ее результатами; подведения итогов аттестации; распро-

странения передового аттестационного опыта.

Федеральный закон «О государственной гражданской служ-

бе Российской Федерации» регламентирует для гражданского

служащего служебное время и время отдыха (ст. 45), порядок

предоставления основного и дополнительного отпусков (ст. 46),

оплату труда (ст. 50), основные и дополнительные государст-

венные гарантии гражданских служащих (ст. 52), порядок ис-

числения стажа государственной гражданской службы (ст. 54),

320 Раздел II. Субъекты административного права

принципы и приоритетные направления формирования кадро-

вого состава гражданской службы (ст. 60), профессиональную

подготовку кадров для гражданской службы, переподготовку,

повышение квалификации и стажировку гражданского служа-

щего (ст. 61—62), формирование кадрового резерва (ст. 64), фи-

нансирование гражданской службы и программу ее развития

(ст. 65—66), виды государственного надзора и контроля за со-

блюдением законодательства РФ о государственной граждан-

ской службе (ст. 67—68), порядок рассмотрения индивидуаль-

ных служебных споров (ст. 69—70).

Особенностью правового режима действия правовых норм,

регламентирующих государственно-служебные отношения, яв-

ляется установление законодателем правила, в соответствии с

которым федеральные законы, иные нормативные правовые

акты Российской Федерации, законы и иные нормативные пра-

вовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права,

применяются к отношениям, связанным с гражданской служ-

бой, в части, не урегулированной Федеральным законом «О го-

сударственной гражданской службе Российской Федерации».

Профессиональная служебная деятельность гражданского

служащего осуществляется в соответствии с должностным рег-

ламентом, который утверждается представителем нанимателя и

является составной частью административного регламента госу-

дарственного органа. Результаты исполнения гражданским слу-

жащим должностного регламента учитываются при проведении

конкурса на замещение вакантной должности гражданской

службы или включении гражданского служащего в кадровый

резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности

при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо

поощрении гражданского служащего.

Аттестация в узком смысле проводится в целях проверки и

оценки профессиональных, деловых и личных качеств служаще-

го,

установления его служебно-должностного соответствия

предъявляемым требованиям к службе. В п. 1 ст. 48 Федераль-

ного закона «О государственной гражданской службе Россий-

ской Федерации» определяется, что аттестация проводится для

определения соответствия гражданского служащего замещае-

мой должности гражданской службы.

В настоящее время порядок проведения аттестации устанав-

ливается нормами ряда законов и положений о статусе опреде-

ленных категорий служащих, иными правовыми актами феде-

ральных и других органов государственной власти. Вместе с тем

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 321

в будущем еще предстоит принять множество основополагаю-

щих документов о порядке проведения аттестации государст-

венных и муниципальных служащих. Например, Положение о

проведении аттестации государственных гражданских служа-

щих Российской Федерации утверждается указом Президен-

та РФ.

Федеральный закон «О государственной гражданской служ-

бе Российской Федерации» устанавливает, что государственный

гражданский служащий подлежит аттестации один раз в три го-

да. При проведении аттестации оцениваются следующие доку-

менты: подготовленный непосредственным руководителем гра-

жданского служащего мотивированный отзыв об исполнении

гражданским служащим должностных обязанностей за аттеста-

ционный период; сведения о выполненных гражданским слу-

жащим поручениях и подготовленных им проектах документов,

содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служеб-

ной деятельности гражданского служащего; при необходимости

составляется пояснительная записка гражданского служащего

на отзыв непосредственного руководителя. Гражданские служа-

щие,

замещающие должности гражданской службы категорий

«руководители» и «помощники (советники)», не подлежат атте-

стации в случае, если с ними заключен срочный служебный

контракт. Признание аттестационной комиссией государствен-

ного служащего не соответствующим занимаемой государствен-

ной должности может повлечь постановку вопроса о его про-

фессиональной переподготовке либо с его согласия о переводе

на нижестоящую (другую) должность или об увольнении.

Положение о проведении аттестации государственного слу-

жащего, находящегося на соответствующей должности госу-

дарственной службы, устанавливает порядок проведения ат-

тестации. Для проведения аттестации правовым актом госу-

дарственного органа формируется аттестационная комиссия;

утверждается график проведения аттестации; составляются

списки федеральных государственных служащих, подлежащих

аттестации; подготавливаются необходимые документы для ат-

тестационной комиссии. Аттестационная комиссия состоит из

председателя, заместителя председателя, секретаря и членов

комиссии. В состав комиссии включаются представители кад-

ровой службы, представитель нанимателя, юридической служ-

бы государственного органа, представитель соответствующего

органа по управлению государственной службой, представите-

ли научных и образовательных учреждений.

11 Административное право