Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право

Подождите немного. Документ загружается.

292 Раздел II. Субъекты административного права

тельность на должности государственной гражданской службы

субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграж-

дение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

В предусмотренных федеральным законом случаях государст-

венный гражданский служащий субъекта РФ может получать

денежное содержание (вознаграждение) также за счет феде-

рального бюджета.

Российская Федерация является нанимателем федерального

государственного служащего, а соответствующий субъект РФ —

нанимателем государственного гражданского служащего субъ-

екта РФ.

В узком понимании государственный служащий — это лицо,

занимающее должность государственной службы, т. е. долж-

ность в системе структурных подразделений государственной

администрации, и выполняющее на возмездных началах (за

вознаграждение, заработную плату, денежное содержание)

функции этого государственного органа (управленческие, вла-

стные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление

судебной власти).

Итак, понятие «государственный служащий» можно опреде-

лить следующими признаками.

Во-первых, государственный служащий — это физическое

лицо,

гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государст-

венным языком, имеющий профессиональное образование и

соответствующий квалификационным требованиям, установ-

ленным соответствующим федеральным законом. Государст-

венный служащий является одной из сторон государственно-

служебного правоотношения. Между государственным органом

и служащим заключается трудовой договор, согласно которому

служащий выполняет полномочия государственного органа, го-

сударственные функции, решает специальные задачи для дос-

тижения определенной цели государственного строительства, а

государство (государственный орган), в свою очередь, имеет

обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает

его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответст-

венность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д.

Во-вторых, государственный служащий должен отвечать тре-

бованиям законодательства о государственной службе, т. е. по-

ложениям конкретного закона о соответствующем виде государ-

ственной службы.

В-третьих, государственный служащий занимает оплачивае-

мую должность государственной службы в установленном зако-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 293

ном порядке. Специальные федеральные законы определяют

содержание деятельности служащего, его правовое положение,

цели, задачи и основные направления деятельности, права,

обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии

и т. д. Должности государственной службы могут занимать

только государственные служащие.

В-четвертых, государственному служащему присваивается в

установленном законом порядке классный чин, дипломатиче-

ский ранг, воинское и специальное звание.

В-пятых, государственный служащий выполняет государст-

венные функции, полномочия государственных органов, реша-

ет государственные задачи в экономической, социальной, ад-

министративно-политической сфере (финансовая деятельность

государства, развитие культуры, обеспечение общественного

порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, нало-

гообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела,

внешнеполитическая деятельность и т.

д.

В-шестых, государственный служащий совершает во многих

случаях действия (например, принимает управленческие реше-

ния, налагает взыскания), которые вызывают определенные

юридические последствия.

В-седьмых, деятельность государственных служащих носит,

как правило, непроизводственный характер. Она воздействует

на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на

технологические процессы производства, организацию и дея-

тельность трудовых коллективов.

Совокупность упомянутых признаков позволяет сформулиро-

вать следующее определение. Государственным служащим явля-

ется гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным

законодательством и законодательством субъектов Федерации

порядке включенную в штат должность в структуре государст-

венной администрации (исполнительной, законодательной и су-

дебной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг,

воинское или специальное звание, заключивший с государствен-

ным органом служебный контракт (принявший присягу на

верность Российской Федерации), осуществляющий от имени

государства предоставленные ему функции и полномочия (в том

числе и государственно-властные), получающий денежное со-

держание (заработную плату) и имеющий гарантированный го-

сударством социально-правовой статус.

Государственный служащий имеет определенное правовое

положение (правовой статус). Для него определены особые ус-

294

Раздел II. Субъекты административного права

ловия поступления на государственную службу, прохождения и

прекращения службы. Государственный служащий реализует

предоставленные ему полномочия и функции как внутри госу-

дарственной администрации, так и по отношению к внешним

субъектам права (гражданам, другим организациям и т.

д.

Правовой статус государственных служащих представляет со-

бой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, за-

претов, ответственность служащих, установленных законода-

тельством и гарантированных государством. Правовой статус

государственных служащих регулируется многими федеральны-

ми законами и законодательными актами субъектов РФ, а так-

же другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона «О системе

государственной службы Российской Федерации» правовое по-

ложение (статус) федерального государственного служащего и

государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том

числе ограничения, обязательства, правила служебного поведе-

ния, ответственность, а также порядок разрешения конфликта

интересов и служебных споров устанавливаются соответствую-

щим федеральным законом о виде государственной службы.

Федеральный закон «О государственной гражданской служ-

бе Российской Федерации» устанавливает следующие элементы

правового статуса гражданского служащего: основные права и

основные обязанности; ограничения и запреты, связанные с

гражданской службой; требования к служебному поведению

гражданского служащего; порядок урегулирования конфликта

интересов на гражданской службе; необходимость представле-

ния сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имуще-

ственного характера. Непременными условиями и факторами,

влияющими на правовой статус гражданских служащих, явля-

ются: поступление на гражданскую службу; заключение слу-

жебного контракта; испытание при поступлении на граждан-

скую службу; изменение существенных условий служебного

контракта; отстранение от занимаемой должности гражданской

службы; основания и последствия прекращения служебного

контракта; персональные данные гражданского служащего и

ведение его личного дела; служебное время и время отдыха;

прохождение гражданской службы; аттестация гражданских

служащих; квалификационный экзамен; оплата труда граждан-

ского служащего; государственные гарантиии на гражданской

службе; поощрения и награждения гражданского служащего;

служебная дисциплина; дисциплинарная ответственность и

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 295

См.: Служебный распорядок центрального аппарата Министерст-

ва экономического развития и торговли Российской Федерации,

утвержденный приказом Минэкономразвития РФ от 22 ноября 2005 г.

№ 306.

дисциплинарные взыскания; формирование кадрового состава

гражданской службы; рассмотрение индивидуального служеб-

ного спора.

Конкретизация правовых норм, составляющих правовой

статус государственных служащих, осуществляется в служебных

распорядках соответствующего федерального органа исполни-

тельной власти. Например, приказом Федеральной службы по

надзору в сфере транспорта от 25 января 2006 г. № ВС-8фс

«О служебном распорядке Федеральной службы по надзору в

сфере транспорта» устанавливается служебный распорядок для

работников центрального аппарата Федеральной службы по

надзору в сфере транспорта. Весьма полное правовое регулиро-

вание службы государственных гражданских служащих установ-

лено в Служебном распорядке Федеральной службы по надзору

в сфере связи, утвержденном приказом Федеральной службы

по надзору в сфере связи от 23 декабря 2005 г. № 56, и некото-

рых других

. Служебным распорядком определяются: общие

положения; порядок поступления граждан на гражданскую

службу и увольнения с гражданской службы; основные права и

обязанности гражданского служащего; основные права и обя-

занности представителя нанимателя; служебное время и время

отдыха; поощрения и награждения за гражданскую службу; от-

ветственность за нарушение служебной и трудовой дисципли-

ны.

Иногда служебный распорядок определяется приказами со-

ответствующих федеральных органов исполнительной власти, в

которых регламентируется так называемый режим службы (ра-

боты) и времени отдыха работников (например, приказ Мини-

стерства транспорта РФ от 5 декабря 2005 г. № 147 «О режиме

службы (работы) и времени отдыха работников центрального

аппарата Министерства транспорта Российской Федерации»).

Правовой статус (правовое положение) государственных

служащих — это содержание государственно-служебных право-

отношений, т. е. главные черты самой сущности этих правоот-

ношений. С изменением государственно-служебных правоот-

ношений изменяется и правовой статус государственных слу-

жащих, например увольнение, отставка служащего, утрата

российского гражданства, выход на пенсию и т. д.

296

Раздел II. Субъекты административного права

Каждый государственный служащий имеет определенный

нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее

субъектов правовой статус. Он является центральным элемен-

том правового института государственной службы, поскольку

все остальные элементы призваны «обслуживать» функциони-

рование государственной службы и служащих (кадрового пер-

сонала). Другие элементы правового института государственной

службы конкретизируют, уточняют правовой статус государст-

венных служащих и позволяют в полной мере реализовать его

потенциал. Можно ли говорить об эффективной реализации

прав и обязанностей служащего, если, например, не установле-

на в нормативном порядке система прохождения службы или

способы замещения государственных должностей государствен-

ной службы?

Специфика выполняемых задач и реализуемых государст-

венными служащими государственных функций и полномочий

обусловливает и особенности правового статуса различных ка-

тегорий государственных служащих. Иными словами, для неко-

торых видов государственных служащих могут быть законодате-

лем установлены особые правила прохождения государствен-

ной службы, специальные права и обязанности, ограничения

по службе, специфический порядок проведения аттестации

(оценки), привлечения к дисциплинарной и административной

ответственности, возможность применения уголовного наказа-

ния, несения материальной ответственности. Особенности пра-

вового статуса различных категорий государственных служащих

определяются в большей мере возложенными на них обязанно-

стями и характером служебных полномочий, спецификой дея-

тельности государственных органов, особыми чертами различ-

ных видов государственной службы, например: военная и граж-

данская служба, налоговая служба, дипломатическая служба,

деятельность администрации области. Особый правовой статус

государственных служащих устанавливается специальными

нормативными актами.

Правовой статус государственных служащих зависит также

от условий, в которых проходит государственная служба. Поэто-

му и особенности статуса государственных служащих могут оп-

ределяться объективно возникшей общественно-политической

либо государственно-правовой ситуацией: например, введение

режима чрезвычайного положения или военного положения;

объявление мобилизации; введение установленных специаль-

ными законами других административно-правовых режимов.

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 297

В этих случаях содержание статуса государственного служащего

существенным образом может изменяться; служащие могут по-

лучать дополнительные полномочия, права; для них могут уста-

навливаться специальные обязанности и особые условия про-

хождения службы и юридической ответственности.

К общим условиям государственной службы относятся: фор-

мирование кадрового состава государственной службы; посту-

пление на государственную службу и ее прохождение; при-

своение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и

специальных званий; стаж (общая продолжительность государ-

ственной службы); учет персональных данных государствен-

ных служащих; ведение Реестра государственных служащих.

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса

государственного служащего. Законодательством РФ данный

вопрос не всегда решается ясно и определенно. Однако, как мы

полагаем, статус государственного служащего последний при-

обретает с момента заключения служебного контракта и издания

приказа (акта) о назначении на должность государственной

службы, т. е. с момента юридического установления возможно-

сти реализации прав государственным служащим, применения

к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на

замещение вакантной должности государственный служащий

приобретает правовой статус с момента утверждения результа-

тов конкурса и издания приказа о назначении на должность го-

сударственной службы. В некоторых случаях возможны и иные

сроки приобретения служащим правового статуса (например, с

момента принятия присяги на верность государству).

Утрата правового статуса государственного служащего про-

исходит с момента окончания государственно-служебного пра-

воотношения, с момента прекращения государственной службы:

увольнения, ухода в отставку, достижения государственным

служащим предельного возраста, установленного для замеще-

ния должности государственной службы. В некоторых случаях

нормативные акты устанавливают конкретные сроки государст-

венной службы.

Формирование кадрового состава государственной службы

обеспечивается:

созданием федерального кадрового резерва, кадрового ре-

зерва в федеральном государственном органе, кадрового резер-

ва субъекта РФ, кадрового резерва в государственном органе

субъекта РФ для замещения должностей государственной служ-

298 Раздел II. Субъекты административного права

бы,

а также эффективным использованием указанных кадровых

резервов;

развитием профессиональных качеств государственных слу-

жащих;

оценкой результатов профессиональной служебной деятель-

ности государственных служащих в ходе проведения аттестации

и сдачи квалификационного экзамена;

созданием возможностей для должностного (служебного)

роста государственных служащих;

использованием современных кадровых технологий;

применением образовательных программ и государственных

образовательных стандартов.

В качестве основного элемента правового статуса государст-

венного служащего, раскрывающего демократизм государствен-

ной службы и обусловливающего ее эффективное функциони-

рование, выступают права государственного служащего. Установ-

ленные Федеральным законом «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» и иными законами о соответст-

вующем виде государственной службы права государственного

служащего можно разделить на три группы:

1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего пра-

вового статуса и его правовую защиту;

2) права, способствующие непосредственному выполнению

служебных обязанностей;

3) права, содействующие усилению должностной активности

государственного служащего, реализации принадлежащих ему

конституционных прав и свобод и обеспечивающие социаль-

ные гарантии служащего.

К первой группе прав государственного служащего относятся:

а) ознакомление с документами, определяющими его права

и обязанности по занимаемой должности государственной

службы, критерии оценки качества работы и условия продви-

жения по службе, а также организационно-технические усло-

вия, необходимые для исполнения им должностных обязанно-

стей;

б) ознакомление с должностным регламентом и иными до-

кументами, определяющими его права и обязанности по заме-

щаемой должности государственной службы, критериями

оценки эффективности исполнения должностных обязанно-

стей, показателями результативности профессиональной слу-

жебной деятельности и условиями должностного роста; озна-

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 299

комление со всеми материалами своего личного дела, отзыва-

ми о своей деятельности и другими документами до внесения

их в личное дело, приобщение к личному делу своих объясне-

ний;

в) проведение по его требованию служебного расследова-

ния для опровержения сведений, порочащих его честь и дос-

тоинство;

г) право на обращение государственного служащего в соот-

ветствующие государственные органы или в суд для разреше-

ния споров, связанных с государственной службой, в том числе

по вопросам проведения квалификационных экзаменов и атте-

стации, их результатов, содержания выданных характеристик,

приема на государственную службу, ее прохождения, реализа-

ции прав государственного служащего, перевода на другую го-

сударственную должность государственной службы, дисципли-

нарной ответственности государственного служащего, увольне-

ния с государственной службы;

д) защита сведений о государственном служащем;

е) государственная защита своих жизни и здоровья, жизни и

здоровья своей семьи, а также принадлежащего государствен-

ному служащему имущества.

Ко второй группе прав государственного служащего относятся:

а) получение в установленном порядке информации и мате-

риалов, необходимых для исполнения должностных обязанно-

стей; обеспечение надлежащих организационно-технических

условий, необходимых для исполнения должностных обязанно-

стей;

б) доступ в установленном порядке в связи с исполнением

должностных обязанностей в государственные органы, органы

местного самоуправления, общественные объединения и иные

организации; посещение в установленном порядке для испол-

нения должностных обязанностей предприятий, учреждений и

организаций независимо от форм собственности;

в) принятие решений и участие в их подготовке в соответст-

вии с должностными обязанностями;

г) переподготовка (переквалификация) и повышение квали-

фикации за счет средств соответствующего бюджета;

д) внесение предложений по совершенствованию государст-

венной службы в любые инстанции;

е) право на ношение форменной одежды установленного об-

разца (в соответствующих государственных органах).

300 Раздел II. Субъекты административного права

Третью группу прав государственного служащего составляют:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение

вакантной должности; должностной рост на конкурсной ос-

нове;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержа-

ния с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалифи-

кации;

в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной

службы;

г) объединение в профессиональные союзы (ассоциации)

для защиты своих прав, социально-экономических и профес-

сиональных интересов;

д) право на денежное содержание, состоящее из должност-

ного оклада, надбавок к нему за классные чины и специальные

звания, особые условия государственной службы, выслугу лет, а

также премии по результатам работы;

е) право на отдых, обеспечиваемое установлением нормаль-

ной продолжительности служебного времени, предоставлением

выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также еже-

годных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков

(например, право на ежегодный оплачиваемый отпуск продол-

жительностью не менее 30 календарных дней; для отдельных

категорий государственных служащих федеральными законами

и законами субъектов РФ устанавливается ежегодный оплачи-

ваемый отпуск большей продолжительности);

ж) право на включение в стаж государственной службы го-

сударственного служащего иных периодов трудовой деятельно-

сти;

з) медицинское обслуживание государственного служащего

и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

и) обязательное государственное страхование на случай при-

чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением

им должностных обязанностей;

к) обязательное государственное социальное страхование на

случай заболевания или потери трудоспособности в период

прохождения им государственной службы.

Государственному служащему могут компенсироваться ра-

сходы в связи с его служебными командировками, связанные с

приемом на государственную службу, переводом на государст-

венную должность в другой государственный орган, направле-

нием на государственную службу в другую местность, а также

Глава 10. Государственная служба и государственные служащие 301

возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расхо-

ды на оплату жилья.

Государственному служащему в зависимости от условий

прохождения им государственной службы предоставляется в ус-

тановленном законом порядке жилая площадь, служебный

транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

Обязанности государственного служащего характеризуют

сущность его служебной деятельности, ибо государство (госу-

дарственный орган) принимает на работу гражданина главным

образом в целях возложения на него соответствующих должно-

стных обязанностей. Неисполнение либо ненадлежащее испол-

нение государственными служащими своих обязанностей, а

также нарушение ими правил установленных административ-

ных процедур являются основаниями возникновения их кон-

фликтов с гражданами.

Круг общих (основных) обязанностей государственного служа-

щего сводится к следующему.

Обеспечение поддержки конституционного строя и со-

блюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов

и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его

полномочий.

Добросовестное исполнение должностных обязанностей;

соблюдение установленных в государственном органе правил

служебного распорядка, порядка обращения со служебной ин-

формацией; выполнение должностных инструкций. Государст-

венный служащий обязан исполнять должностные обязанности

в соответствии с должностным регламентом.

Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных ин-

тересов граждан.

Исполнение приказов, распоряжений и указаний выше-

стоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в

пределах их должностных полномочий, за исключением заведо-

мо незаконных (или неправомерных) поручений.

Поддержание уровня квалификации, достаточного для ис-

полнения своих должностных обязанностей.

6. Соблюдение норм служебной этики.

Хранение государственной тайны и иной охраняемой за-

коном тайны, а также неразглашение ставших известными го-

сударственному служащему в связи с исполнением им своих

должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную

жизнь, честь и достоинство граждан.